Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 409/2019

Þriðjudaginn 14. janúar 2020

A

gegn

Mosfellsbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 1. október 2019, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A til úrskurðarnefndar velferðarmála, afgreiðslu Mosfellsbæjar á umsókn hans um notendastýrða persónulega aðstoð.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með tölvupósti 4. október 2018 til starfsmanns Mosfellsbæjar sótti réttindagæslumaður um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) fyrir kæranda. Kærandi hefur vísað til þess að umsóknin hafi ekki enn verið tekin til meðferðar og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 9. október 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Mosfellsbæjar vegna kærunnar. Sú beiðni var ítrekuð 28. október 2019. Greinargerð Mosfellsbæjar, dags. 30. október 2019, barst 6. nóvember 2019 og með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu þann dag, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda 14. nóvember 2019 og voru þær sendar Mosfellsbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Viðbótarathugasemdir bárust frá kæranda 28. nóvember 2019 og voru þær sendar Mosfellsbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. desember 2019. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að umsókn hans um NPA þjónustu hafi ekki enn verið tekin til meðferðar tæplega ári eftir umsóknardag. Af þeim sökum hafi hann hvorki notið annarra félagslegra úrræða, svo sem NPA samkvæmt gildandi reglum Mosfellsbæjar, né notendasamnings í samræmi við reglugerð nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Það hversu mikið hafi dregist úr hömlu að afgreiða umsóknina hafi valdið kæranda óbætanlegum skaða og mikilli vanlíðan. Kærandi búi í dag við aðstæður sem mismuni honum um að fá notið þátttöku í og hagræðis af þjónustu, verkefnum og iðju á almennu sviði. Aðstæðurnar hamli því að kærandi fái afnot af eigin heimili og fái notið réttinda til fjölskyldulífs, auk þess almenna frelsis sem fylgi því að vera ekki vistaður að ónauðsyn á hjúkrunarheimili, þar eð önnur félagsleg úrræði samkvæmt lögum nr. 38/2018 teljist almennt viðeigandi fötluðu fólki í sömu stöðu og hann.

Kærandi hafi ítrekað óskað afgreiðslu á umsókn sinni. Kæran sé byggð á síðasta svari Mosfellsbæjar frá 30. september 2019 þar sem því sé svarað að frekari dráttur verði á afgreiðslu umsóknarinnar sökum þess að enn sé verið að vinna að því að móta og afgreiða nýjar reglur sveitarfélagsins um NPA. Kærandi telji að taka beri umsóknina til meðferðar, óháð afgreiðslu reglnanna, og í kjölfarið útvega þjónustu í biðtíma þar til nýjar reglur verði tilbúnar. Tekið er fram að kærandi sé vistaður á hjúkrunarheimili gegn sínum vilja og án þess að hafa notið viðeigandi og jafnrar meðferðar. Kvartað hafi verið til umboðsmanns Alþingis í nóvember 2018 vegna þeirrar framkvæmdar og sé kvörtun þar enn til meðferðar.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Mosfellsbæjar er vísað til þess að ekki sé um efnislega meðferð að ræða í samræmi við almennar réttaröryggisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993, VII. kafla laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð og kafla 1.6 í Handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA. Það sé alls óvíst á hvaða efnislegum gögnum meðferðin byggist, þar eð kærandi hafi ekki verið beðinn um að skila gögnum eða heimild fyrir heildstæðu mati á þjónustuþörf sinni og hafi ekki verið kallaður til samráðs eða fundar um óskir sínar þar sem gætt hafi verið viðeigandi aðlögunar til að tryggja réttláta og jafna málsmeðferð. Ljóst sé að grundvöllur þess að mál sé lagt á borð fjölskyldunefndar Mosfellsbæjar sé að það hafi verið faglega unnið í samræmi við lög og reglur og hugað hafi verið að öllum almennum réttaröryggisreglum áður en til ákvörðunar komi. Til að stjórnvald geti tekið ákvörðun um félagsleg réttindi verði það að hafa lokið einstaklingsbundnu mati á þörfum. Hér sé um að ræða slík veigamikil stjórnarskrárbundin réttindi, með enn frekara tilliti til markmiða og meginreglna laga nr. 38/2018, að stjórnvaldið verði óhjákvæmilega að hlíta meginreglunni um skyldubundið mat áður en til ákvörðunar komi og veita efnislega meðferð í samræmi við almennar réttaröryggisreglur stjórnsýsluréttarins. Með vísan til framangreinds geri kærandi því enn kröfu til þess að umsóknin verði tekin til efnislegrar meðferðar í samræmi við gildandi lög og reglur án frekari tafa. Þá geri kærandi alvarlegar athugasemdir við þann farveg sem lagður sé til í greinargerð Mosfellsbæjar.

Í viðbótarathugasemdum kæranda er vísað til bréfs Mosfellsbæjar frá 5. nóvember 2019 þar sem fram komi að umsókn hans um NPA hafi verið samþykkt. Þar segi að nýr samningur geti fyrst tekið gildi þegar reglur Mosfellsbæjar um NPA byggðar á lögum nr. 38/2018 hafi verið samþykktar. Enn fremur að ákvörðunin sé háð samþykkt félagsmálaráðuneytisins fyrir hlutdeild ríkisins í samningnum og því fjármagni sem fyrir liggi hjá fjölskyldusviði sveitarfélagsins. Réttindagæslumaður kæranda hafi ekki fengið afrit af þeirri ákvörðun, þrátt fyrir að fara með umboð fyrir hans hönd. Í ljósi skerðingar kæranda og þeirrar aðstoðar sem hann þurfi til að fara með lögformlegt hæfi sitt geti það ekki talist í samræmi við meginreglu 1. gr. laga nr. 38/2018 að ákvarðanataka skuli byggjast á viðeigandi aðlögun.

Kærandi telji það ekki í samræmi við hlutverk fjölskyldunefndar að samþykkja eða hafna umsóknum um þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 og ákvarða hvort þær fái efnislega meðferð eður ei. Kærandi ítrekar að um umsóknina og meðferð hennar gildi almennar stjórnsýslureglur, ákvæði VII. kafla laga nr. 38/2018, reglugerð nr. 1250/2018 og lýsingar í kafla 1.6 í Handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA. Réttur kæranda til þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018, þar með talið NPA, hafi verið staðfestur við móttöku erindis hjá fjölskyldusviði í október 2018 og umsóknin hefði að óbreyttu átt að fá efnislega meðferð þá þegar þar sem skyldubundið mat sveitarfélagsins á stuðningsþörf hans hefði átt að fara fram. Hins vegar sé efnislega óljóst hvað tiltekin afgreiðsla fjölskyldunefndar um samþykkt á umsókn um NPA feli í sér og hver séu réttarfarsleg áhrif ákvörðunarinnar. Af þeim sökum ítreki kærandi fyrri athugasemdir varðandi meðferð málsins um leið og túlka verði afgreiðsluna sem svo að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða þess efnis að kærandi fái notið NPA í samræmi við markmið og meginreglur laganna, ákvæði þess um NPA, reglugerðar og handbókar. Verði á þjónustunni áframhaldandi bið, sem í þessu tilviki sé bæði óljóst og óvitað hversu lengi kunni að vera, beri sveitarfélaginu að veita kæranda aðra viðeigandi þjónustu í biðtímanum og leiðbeina honum í því efni, svo sem með notendasamningum samkvæmt 34. gr. laganna og 5. gr. reglugerðar nr. 1035/2018. Hefði umsóknin fengið eðlilega málsmeðferð og hefði sveitarfélagið sinnt skyldubundnu mati sínu, sem og frumkvæðis- og leiðbeiningarskyldu sinni í samræmi við VII. kafla laga nr. 38/2018, væri kærandi nú þegar að njóta viðeigandi og fullnægjandi þjónustu í biðtímanum eftir nýjum samningi. Að mati kæranda sé ekki til staðar lagaleg heimild fyrir því að sveitarfélagið geti takmarkað einstaklingsbundin réttindi 11. gr. laga nr. 38/2018 með þeim hætti sem sé kveðið á um í tilkynningu Mosfellsbæjar, hvort heldur með frestun á samningi þar til sveitarfélagið hafi tekið í gildi nýjar reglur eða með vísun til svara þriðja aðila um kostnaðarhlutdeild og þess fjármagns sem fyrir liggi hjá fjölskyldusviði Mosfellsbæjar til stjórnarskrárvarinnar og lögbundinnar þjónustu. Hér sé einfaldlega um að ræða umsýsluverkefni sem sé á ábyrgð sveitarfélagsins að leysa úr samhliða ábyrgð sinni á skipulagi, framkvæmd og fjármögnun þjónustunnar, sbr. 5. gr. laga nr. 38/2018. Engin málefnaleg eða lagaleg rök séu fyrir frestun eða synjun á einstaklingsbundnum lögvörðum rétti kæranda, eða annarra fatlaðra einstaklinga, til NPA.

III.  Sjónarmið Mosfellsbæjar

Í greinargerð Mosfellsbæjar kemur fram að sveitarfélagið vilji bregðast við kærunni á þann hátt að tilkynna að áætlað sé að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á trúnaðarmálafundi fjölskyldusviðs fimmtudaginn 31. október. Meðferð á trúnaðarmálafundi sé eingöngu tillaga sem sé lögð fyrir fjölskyldunefnd Mosfellsbæjar sem taki ákvörðun um þjónustuna. Réttindagæslumanni, fyrir hönd kæranda, hafi einnig verið tilkynnt um það.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Mosfellsbæjar á umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) frá 4. október 2018 á grundvelli laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þegar kæra var lögð fram hjá úrskurðarnefnd velferðarmála hafði umsókn kæranda ekki enn verið tekin til meðferðar og var því kærður dráttur á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls. Undir rekstri málsins var kærandi upplýstur um að umsókn hans væri samþykkt, með tilgreindum skilyrðum, meðal annars því að nýr samningur gæti fyrst tekið gildi þegar reglur Mosfellsbæjar um NPA hafi verið samþykktar, sbr. bréf Mosfellsbæjar frá 5. nóvember 2019. Úrskurðarnefndin bendir á að sá þáttur málsins kemur ekki til umfjöllunar, enda um nýja kæranlega ákvörðun að ræða. Mál þetta lýtur sem fyrr segir að þeim drætti sem varð á afgreiðslu umsóknar kæranda frá 4. október 2018.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Um meðferð umsókna skal fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga sé ekki kveðið á um vandaðri málsmeðferð í lögunum, sbr. ákvæði 2. mgr. 31. gr. Í 3. mgr. 31. gr. kemur fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem metur heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli vera byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum.

Í 33. gr. laga nr. 38/2018 er kveðið á um rannsóknarskyldu en þar segir að það stjórnvald sem taki ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skuli tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðunin sé tekin. Í því skyni skuli sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda. Þá segir í 1. mgr. 34. gr. að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði.

Við mat á því hvort afgreiðsla á máli kæranda hafi dregist verður að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk framangreindra lagaákvæða. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Það liggur fyrir að kærandi lagði inn umsókn um NPA 4. október 2018 sem var tekin fyrir á fundi 5. nóvember 2019 eftir að kæra barst úrskurðarnefndinni. Í greinargerð Mosfellsbæjar til úrskurðarnefndarinnar er ekki að finna neina skýringu á þeirri töf sem varð á afgreiðslu umsóknarinnar. Í gögnum málsins liggja fyrir tölvupóstsamskipti á milli réttindagæslumanns kæranda og starfsmanns sveitarfélagsins frá september 2019. Er þar vísað til þess að enn væri verið að vinna í nýjum reglum um NPA og því hafi orðið dráttur á afgreiðslu umsókna.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemd við framangreinda málsmeðferð Mosfellsbæjar. Sveitarfélaginu bar að taka efnislega ákvörðun um synjun eða samþykki umsóknar kæranda á grundvelli gildandi reglna eins fljótt og unnt var, sbr. áðurnefnda 34. gr. laga nr. 38/2018 og 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er réttlætanlegt að bíða með afgreiðslu umsóknar með vísan til þess að nýrra reglna sé að vænta. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni vegna umsókna einstaklinga framvegis í samræmi við framangreind sjónarmið.

Á grundvelli þess að Mosfellsbær hefur ekki lagt fram skýringu á þeirri töf sem varð á afgreiðslu umsóknar kæranda er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að afgreiðsla málsins hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi beið í rúmlega ár eftir afgreiðslu umsóknarinnar en það getur ekki talist eðlilegur afgreiðslutími. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Mosfellsbæjar í máli A var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson