Mál nr. 44/2023-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 44/2023

Fimmtudaginn 27. apríl 2023

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 20. janúar 2023, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar, dags. 25. október 2022, um að synja beiðni hennar um breytingu á beingreiðslusamningi.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 15. september 2022, óskaði kærandi eftir því að beingreiðslusamningi hennar við Hafnarfjarðarbæ yrði breytt yfir í samning um notendastýrða persónulega aðstoð. Umsókn kæranda var tekin fyrir á fundi stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs sama dag þar sem henni var synjað með vísan til þess að ekki væru fullnægjandi rök fyrir breytingu á formi þjónustusamnings. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðarbæjar sem staðfesti synjun fjölskyldu- og barnamálasviðs með ákvörðun, dags. 25. október 2022.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 20. janúar 2023. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. janúar 2023, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Sú beiðni var ítrekuð 2. mars 2023 og barst greinargerð samdægurs. Greinargerðin var kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. mars 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála felli niðurstöðu fjölskylduráðs úr gildi og að Hafnarfjarðarbæ verði gert að leggja mat á þörf hennar fyrir aðstoð og taka efnislega afstöðu um rétt hennar til notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar.

Tekið er fram að kærandi sé hreyfihömluð og sökum hrörnunarsjúkdóms sé hún verkjuð og glími við skerta orku. Kærandi glími við talsverða hreyfiskerðingu og fari allra ferða sinna í hjólastól með aðstoð. Kærandi telji sig þurfa aðstoð við nær allar athafnir daglegs lífs sem krefjist mikillar orku eða hreyfifærni. Kærandi hafi aflað læknabréfs um sjúkdómsgreiningu sína. Í læknabréfinu segi:

„A greinist með fjölúttaugakvilla 2018 og hafði þá verið í 2 ár með einkenni. Staðfest með taugavöðvariti 2018 og skoðun C. Fjölúttaugakvillinn var af óþekktri orsök. Síðan þá hefur hún versnað stöðugt, er nú að mestu í hjólastól og bundin.

Braut einnig illa hæ. mjöðm og hefur verið með langvarandi sýkingar þar.

Við skoðun er hún með geysilega mikla máttminnkun í báðum ganglimum og rýrnun. Engir reflexar fást fram í neðri útlimum, mjög skert skyn að öllu leyti fyrir neðan hné. Einnig komin með töluvert mikið skyn í hendur og fínhreyfingar. Þarf nú aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Best væri ef hún fengi NPA aðstoð.“

Kærandi upplifi sig óörugga án aðstoðar því að hún þurfi talsverða aðstoð við helstu grunnþarfir sínar eins og persónulegt hreinlæti, salernisferðir, að klæðast og í kringum máltíðir. Einnig telji kærandi sig þurfa mjög mikla aðstoð við heimilishald, að komast ferða sinna eins og búðaferðir, læknisferðir, heimsóknir til fjölskyldu, í frístundum og hún þurfi aðstoð við allar ferðir sínar utandyra. Kærandi telji sig jafnframt búa við mikla félagslega einangrun vegna þess hversu háð hún sé aðstoðinni við að komast ferða sinna í daglegu lífi. Hana langi að njóta þess frelsis sem fylgi því að hafa notendastýrða persónulega aðstoð til hins ítrasta svo að hún geti tekið virkan þátt í samfélaginu og rofið sína félagslegu einangrun.

Kærandi hafi verið með beingreiðslusamning (notendasamning) við Hafnarfjarðarbæ sem kveði á um 210 klukkustunda aðstoð á mánuði frá 1. júlí 2022. Þörf kæranda fyrir aðstoð sé því óumdeild og falli miðað við umfang undir lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Hins vegar liggi ekki fyrir mat á stuðningsþörf hennar hjá Hafnarfjarðarbæ.

Í fyrrgreindum beingreiðslusamningi sé ekki gert ráð fyrir greiðslu umsýslu- og starfsmannakostnaðar líkt og gert sé í NPA samningum. Kærandi telji sig ófæra um að sinna umsýslu beingreiðslusamningsins gagnvart aðstoðarfólki vegna fötlunar sinnar og skorts á þekkingu. Til að mæta kostnaði sem til falli vegna umsýslu þurfi kærandi því mótframlag frá sveitarfélaginu til þess að sinna hlutverki sínu gagnvart aðstoðarfólki og tryggja fagleika í allri umgjörð við utanumhald aðstoðarmennskunnar. Án viðbótarframlags til umsýslu sé tímafjöldi beingreiðslusamningsins töluvert skertur miðað við raunverulega þjónustuþörf kæranda, enda kveði beingreiðslusamningur kæranda á um að henni beri skylda til þess að halda rekstrarskýrslur, annast bókhald og að löggiltur endurskoðandi skuli árita ársreikning. Slíkt feli í sér umtalsverðan kostnað og/eða vinnu af hálfu kæranda.

Til þess að beingreiðslusamningur kæranda geti nýst henni á þann hátt sem hún hafi þörf fyrir telji kærandi að sama skapi nauðsynlegt að Hafnarfjarðarbær leggi til mótframlag vegna þess starfsmannakostnaðar sem til falli en beingreiðslusamningur hennar geri ekki ráð fyrir slíku framlagi líkt og NPA samningar geri.

Kærandi hafi lagt kröfu um að beingreiðslusamningi hennar yrði breytt í NPA samning þann 15. september 2022. Það hafi sætt mikilli furðu að strax sama dag hafi verið tekin formleg ákvörðun í málinu á fundi stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar og umsókninni hafnað. Rökin fyrir höfnuninni hafi verið þau að ekki væru „fullnægjandi rök fyrir breytingu á formi þjónustusamnings.“ Þann 3. október 2022 hafi niðurstaða fundarins verið kærð til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar. Í kærunni sé vísað til skyldna bæjarins til þess að byggja niðurstöður sínar á rökstuddu mati á þjónustuþörf, auk þess sem gerð sé grein fyrir rétti kæranda til þjónustunnar. Þá sé vísað til ákvæða stjórnsýslulaga um meðferð mála af þessu tagi.

Þann 18. október 2022 hafi áfrýjun kæranda verið tekin upp á fundi fjölskylduráðs Hafnarfjarðar. Á fundinum hafi fjölskylduráð staðfest niðurstöðu stoðþjónustu um að synja kæranda um að breyta beingreiðslusamningi yfir í NPA samning. Í bókun ráðsins segi:

„Fyrir liggur læknisvottorð um sjúkdómsástand umsækjanda og hefur verið gerður við hana beingreiðslusamningur af þeim sökum. Engin greining liggur fyrir um fötlun umsækjanda, en skv. 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, og 2. tl. 1. mgr. 3. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk, þarf að vera um að ræða viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu og umsækjandi að teljast fatlaður í skilningi laganna.“

Kærandi uni ekki niðurstöðu fjölskylduráðs og kæri ákvörðun ráðsins til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Með gildistöku laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé skýrt kveðið á um rétt einstaklinga til NPA. Hvergi sé að finna ákvæði í lögunum sem takmarki rétt tiltekinna hópa fatlaðs fólks til NPA, hvorki með tilliti til tegundar fötlunar, færniskerðingar eða aldurs.

Með hliðsjón af markmiðsgrein og málsmeðferðarkafla laga nr. 38/2018, hvar ríkari kröfur séu gerðar til málsmeðferðarinnar, einkum rannsóknarreglunnar, en almennt eigi við innan stjórnsýsluréttarins, verði að líta svo á að gera verði strangari kröfu til sönnunar ákvörðunar um að synja fötluðum einstaklingi í viðkvæmri stöðu um notendastýrða persónulega aðstoð heldur en að líta aðeins til þess þjónustuforms sem viðkomandi sé þegar með og svo þess hvað skerðing kæranda eða sjúkdómsgreining heiti, sem séu þær forsendur er Hafnarfjarðarbær virðist byggja á. Í málsmeðferðarkafla laganna séu skyldur lagðar á stjórnvaldið að byggja ákvarðanir á einstaklingsbundnu mati og heildarsýn á þörfum umsækjanda og tryggja skuli að ákvörðun sé tekin í samráði við hann. Þá sé í 2. málsl. 2. mgr. 30. gr. laganna vísað til jafnræðisreglunnar um að tryggja jafnræði í þjónustunni og að hún sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda.

Það stjórnvald sem tekur ákvörðun um þjónustu við fatlaðan einstakling skal tryggja að hún sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðun er tekin. Þá hvíli á stjórnvaldinu skylda til að sinna einstaklingsbundnu mati í hverju máli fyrir sig. Jafnframt skuli sveitarfélag leiðbeina umsækjendum um hvaða gögn skuli leggja fram eða, eftir atvikum, afla sjálft gagna hjá öðrum opinberum aðilum að fenginni heimild umsækjanda, sbr. 33. gr. laganna. Þá segi í 3. mgr. 34. gr. að ef umsókn um þjónustu sé hafnað eða hún aðeins samþykkt að hluta skuli ákvörðun rökstudd skriflega. Gera skuli grein fyrir á hvaða gögnum, sjónarmiðum, lagarökum og reglum ákvörðunin byggist.

Eins og sjá megi af fyrirliggjandi gögnum og lýsingu á málavöxtum hafi Hafnarfjarðarbær algerlega brugðist þessum skyldum sínum. Í þessu samhengi sé einnig rétt að nefna að á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna kæranda fyrir þeirri þjónustu sem hún eigi rétt á, auk þjónustu sem hún eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hún njóti nú þegar og leiðbeina um réttarstöðu hennar.

Kærandi vísi í þær alþjóðlegu mannréttindaskuldbindingar, einkum Samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem tilgreindar séu í markmiðsgrein laganna. Með gildistöku laga nr. 38/2018 hafi ákveðin ákvæði samningsins verið innleidd í íslenska löggjöf. Þannig segi í lok fjórða kafla í greinargerð frumvarpsins:

„Með frumvarpi þessu er stefnt að því að innleiða tiltekin ákvæði samningsins í íslenska löggjöf og er það liður í fullgildingarferli Íslands. Þau ákvæði sem helst var horft til við vinnslu frumvarps þessa, auk ákvæða 3. gr. um meginreglur samningsins, sem raktar voru hér að framan, eru eftirfarandi:

Í 1. gr. samningsins eru markmiðsákvæði og skilgreining á fötlun og eru þau ákvæði innleidd í 1. og 2. gr. frumvarps þessa.

19. gr. samningsins fjallar um réttinn til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Í a-lið greinarinnar kemur fram að ríkin skuli tryggja fötluðu fólki rétt til þess að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, og að því sé ekki gert að búa þar sem tiltekið búsetuform ríki. Í b- og c-lið er svo réttur fatlaðs fólks til að hafa aðgang að margs konar þjónustu, svo sem heimaþjónustu, búsetuúrræðum, og annarri stoðþjónustu og persónulegri aðstoð sem nauðsynleg er til að geta lifað í samfélaginu án aðgreiningar og til að koma í veg fyrir félagslega einangrun. Eru þessi réttindi m.a. innleidd í ákvæði 8.–11. gr. frumvarps þessa þar sem fjallað er um rétt til stoðþjónustu sem geri fólki kleift að búa á eigin heimili, notendasamninga og notendastýrða persónulega aðstoð.

Þá eru ákvæði 26. og 27. gr. samningsins, annars vegar um hæfingu og endurhæfingu og hins vegar um vinnu og starf, innleidd í ákvæði V. kafla frumvarps þessa um atvinnumál.“

Í 1. mgr. 11. greinar laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir segi:

„Einstaklingur á rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi.“

Hafnarfjarðarbær styðji niðurstöðu sína í hinni kærðu ákvörðun við ákvæði 3. gr. reglna bæjarins um notendastýrða persónulega aðstoð, einkum 2. tölul. 1. mgr. Í ákvæðinu segi að til þess að eiga rétt á þjónustu í formi NPA þurfi notendur að uppfylla tiltekin skilyrði, meðal annars að teljast „fatlaður í skilningi laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018.“ Afmörkun á rétti einstaklinga til þjónustu á grundvelli laga nr. 38/2018 sé afar skýr. Til þess að eiga rétt á þjónustu samkvæmt lögunum þurfi einstaklingar að þurfa aðstoð umfram 15 klukkustundir á viku, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Lögunum er fyrst og fremst ætlað að taka við af almennri stoðþjónustu samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, þ.e. þegar umfang þjónustunnar sé meira en tiltekið mark. Um þetta segi í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 38/2018:

„Í frumvarpinu er lagt til að heiti laganna verði lög um þjónustu við fatlað fólk með miklar stuðningsþarfir og þau komi í stað laga um málefni fatlaðs fólks. Ástæða þessarar nafngiftar er að undirstrika annars vegar að lögin eigi fyrst og fremst að fjalla um þjónustu sem fatlað fólk á rétt á og hins vegar að þeim er ætlað að mæta einstaklingum sem þarfnast meiri þjónustu en svo að því verði mætt samkvæmt almennum lögum. Er því lagt til að um almenna þjónustu við fatlað fólk gildi ákvæði laga um félagsþjónustu sveitarfélaga en samhliða frumvarpi þessu er lagt fram frumvarp til laga um breytingu á ákvæðum þeirra laga. Er þannig almennri stoðþjónustu gert hærra undir höfði og lagt til að mörkin liggi um það bil við 10–15 klst. þjónustuþörf á viku. Þannig geti almenn stuðningsþjónusta samkvæmt þeim lögum verið allt að 10–15 klst. en sé þjónustuþörf einstaklings meiri taki við ákvæði frumvarps þessa.“

Óumdeilt sé að kærandi sé nú þegar með beingreiðslusamning sem kveði á um 210 klukkustunda aðstoð á mánuði. Umreiknað séu það um það bil 48 klukkustundir á viku. Það sé því ljóst að viðurkennd þjónustuþörf kæranda sé um ríflega þrefalt það viðmið sem lög nr. 38/2018 kveði á um. Hér verði ekki gengið lengra í að gera grein fyrir umfangi þjónustuþarfar kæranda, enda virðist ekki vera ágreiningur um það, þrátt fyrir að Hafnarfjarðarbær hafi ekki framkvæmt einstaklingsbundið mat á þjónustuþörfum hennar, líkt og hún eigi rétt á. Hins vegar virðist Hafnarfjarðarbær líta svo á að kærandi sé í raun ekki fötluð, án þess að sú niðurstaða sé rökstudd sérstaklega, og það þrátt fyrir þessa umfangsmiklu þjónustu sem hún sé nú þegar með vegna skerðinga sinna.

Í 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 38/2018 megi finna skilgreiningu á hugtakinu „fötlun“. Þar segi að fötlun sé „afleiðing skerðinga og hindrana af ýmsum toga sem verða til í samspili fólks með skerðingar og umhverfis og viðhorfa sem hindra fulla og árangursríka samfélagsþátttöku til jafns við aðra. Skerðingar hlutaðeigandi einstaklings eru langvarandi og hindranirnar til þess fallnar að viðkomandi verði mismunað vegna líkamlegrar, geðrænnar eða vitsmunalegrar skerðingar eða skertrar skynjunar.“ Skilgreiningin styðjist greinilega við þá skilgreiningu sem fram komi í 1. gr. Samnings SÞ um réttindi fatlaðs fólks, en þar segi að til fatlaðs fólks teljist þeir sem séu líkamlega, andlega eða vitsmunalega skertir eða sem hafi skerta skynjun til frambúðar sem kunni, þegar víxlverkun verði milli þessara þátta og tálma af ýmsu tagi, að koma í veg fyrir fulla og virka þátttöku þeirra í samfélaginu á jafnréttisgrundvelli. Til fatlaðs fólks teljist þannig einstaklingar sem eigi við tilteknar, óskilgreindar, skerðingar eða hindranir sem komi í veg fyrir fulla og árangursríka þátttöku í samfélaginu „…ef aðstoðar nýtur ekki við“, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 38/2018. Ekki skipti máli hvaða sjúkdómsgreiningar fólk sé með, hvort fólk sé hreyfihamlað eða með skertan þroska eða vitsmunalega skerðingu; ef skerðingin sé til staðar, hún sé langvarandi og komi í veg fyrir fulla og árangursríka þátttöku í samfélaginu, teljist viðkomandi einstaklingur vera fatlaður í skilningi laganna. Hér beri að geta þess að Hafnarfjörður hafi ekki haldið því fram að skerðingar kæranda séu ekki langvarandi og því sé með öllu óljóst á hverju mat um að þær teljist ekki fötlun byggi.

Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að Hafnarfjörður líti svo á að engin greining liggi fyrir um fötlun kæranda. Væri það rétt væri kærandi vart með beingreiðslusamning við Hafnarfjarðarbæ sem kveði á um 210 klukkustunda aðstoð og stuðning á mánuði. Beingreiðslusamningurinn sé gerður með vísan til laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, og rakið sé hér að framan, taki þau lög hins vegar við ef þjónusta samkvæmt lögum nr. 40/1991 fari umfram 15 klukkustundir á viku. Stuðningsþörf kæranda sé ríflega þrefalt það viðmið, líkt og fyrr segi. Stæði greining á fötlun kæranda í vegi fyrir því að hún fengi notið þjónustu samkvæmt lögunum hafi Hafnarfjarðarbæ einfaldlega borið að framkvæma slíka greiningu.

Í VI. kafla laga nr. 38/2018 megi finna almennar reglur um málsmeðferð umsókna á grundvelli laga nr. 38/2018. Í 2. mgr. 30. gr. laganna segi:

„Þegar ákvörðun um þjónustu er tekin skal hún byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og skal ákvörðun tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur.“

Í NPA sé gert ráð fyrir því að fram fari grunn- og viðbótarmat á stuðningsþörfum einstaklinga sem sæki um NPA í samráði við notanda, kæranda í þessu tilviki. Um þetta segi í handbók velferðarráðuneytisins:

„Vert er að árétta að við mat á stuðningsþörf er byggt á mati notandans og þeirra sem þekkja vel til hans. Niðurstaða mats á fjölda vinnustunda byggist á samkomulagi notanda og sveitarfélags. Þjónusta í formi NPA er ekki bundin við ákveðna greiningu eða fötlun, en er einkum ætluð fólki með umfangsmikla og viðvarandi þörf fyrir stuðning. Gert er ráð fyrir að þörfin sé það umfangsmikil eða þess eðlis að skynsamlegast sé að sinna henni með NPA að mati umsækjanda og sveitarfélags. Matið sem hér er vísað til skal ætíð unnið með heildstæðum hætti, þ.e. ná til allra þarfa einstaklingsins.“

Í 3. mgr. 31. gr. segi enn fremur að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og skuli það byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Í 32. og 33. gr. laganna sé undirstrikað að á sveitarfélögum hvíli fumkvæðisskylda að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og tryggja að umsókn sé studd nægjanlegum gögnum áður en ákvörðun sé tekin. Hvergi sé að finna ákvæði sem leggi skyldur á fatlað fólk að rökstyðja fötlun sína eða þörf fyrir aðstoð eða hvaða gögn umsækjandi þurfi að leggja fram eða afla umsókn sinni til stuðnings. Þessar skyldur séu alfarið á höndum sveitarfélags. Ljóst sé að Hafnarfjarðarbær hafi brugðist þessum skyldum sínum gagnvart kæranda. Nægi þar að nefna að upphafleg umsókn kæranda hafi verið lögð fram þann 15. september 2022 og þann sama dag hafi verið tekin ákvörðun í málinu. Niðurstaðan sé einfaldlega að „ekki eru fullnægjandi rök fyrir breytingu á formi þjónustusamnings.“ Það verði að teljast með ólíkindum að Hafnarfjarðarbær hafi afgreitt umsóknina með þessum hætti, enda hvíli sú skylda á bænum að varpa ljósi á aðstæður fatlaðs fólks og afla nauðsynlegra gagna eða sjá til þess að nauðsynleg gögn liggi fyrir í málinu áður en ákvörðun sé tekin. Ekki verði séð að Hafnarfjarðarbær hafi aflað neinna sjálfstæðra gagna eða gert tilraun til þess að varpa ljósi á málið áður en ákvörðun hafi verið tekin. Slík framkvæmd sé í augljósri andstöðu við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og brot á þeirri reglu teljist ógildingarannmarkar.

Eftir að hafa kært ákvörðunina til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar hafi bæst við rökstuðning fyrir höfnun á umsókninni að fyrir liggi læknisvottorð um „sjúkdómsástand“ kæranda og að við hana hafi verið gerður beingreiðslusamningur af þeim sökum en að engin greining liggi fyrir um „fötlun“ umsækjanda. Fötlun sé mun víðtækara hugtak en sjúkdómur eða skerðing fólks. Lýsingu á skerðingu kæranda megi finna í læknabréfi, dags. 30. nóvember 2022, sem kærandi hafi aflað. Mælikvarðar sem notaðir séu til að meta fötlun séu bæði líkamlegir en ekki síður samfélagslegir og viðhorfstengdir, enda sé þjónustu laga nr. 38/2018 fyrst og fremst ætlað að stuðla að virkri þátttöku fatlaðs fólks í samfélaginu til jafns við aðra og skapa því skilyrði fyrir sjálfstæðu lífi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Hér þurfi því bæði að meta þörf einstaklinga fyrir aðstoð vegna líkamlegra skerðinga en einnig þörf fyrir aðstoð vegna samfélagslegra hindrana. Það sé verkefni og skylda Hafnarfjarðarbæjar að leggja mat á þessa þætti, bæði líkamlega og samfélagslega, sem „fatla“ kæranda í skilningi laganna. Sú skylda hvíli ekki á kæranda. Hafnarfjarðarbær hafi ekki fært fram nein rök eða sjónarmið sem styðji það að sjúkdómsgreining kæranda, ein og sér, teljist ekki vera þess eðlis að skerðingin sem af henni stafi uppfylli skilyrði þess að hún teljist vera fötluð í skilningi laga nr. 38/2018, enda sé hún nú þegar með talsverða þjónustu frá sveitarfélaginu vegna þessarar sjúkdómsgreiningar.

Kærandi eigi rétt á NPA samkvæmt lögum og reglugerð um NPA og réttur hennar verði ekki takmarkaður með því að leggja á hana íþyngjandi skyldur til þess að sanna þörf sína fyrir aðstoð eða að ástand hennar og aðstæður uppfylli skilyrði fyrir því að hún teljist vera fötluð í skilningi laganna. Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar geti ekki talist málefnaleg með hliðsjón af markmiðum laga nr. 38/2018 og þeirra réttinda og skilgreininga sem hafi verið innleidd með þeim og sæki stoð til ákveðinna ákvæða Samnings SÞ um réttindi fatlaðs fólks.

Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun fundar fjölskylduráðs Hafnarfjarðar, dags. 18. október 2022, um að synja umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð sé ólögmæt og feli í sér brot á réttindum hennar. Kærandi eigi rétt á þeirri þjónustu sem sótt sé um og engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda.

Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Hafnarfjarðarbæ verði gert að taka efnislega afstöðu til umsóknar kæranda um að beingreiðslusamningi verði breytt í NPA, að undangengnu faglegu mati á þjónustuþörf hennar.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að kærandi sé öryrki og hafi verið frá árinu 2000. Hún búi við skerta orku vegna ýmissa sjúkdóma en hún hafi meðal annars greinst með fjöltaugakvilla, sbr. læknisvottorð frá 30. nóvember 2022, og hafi gengist undir endurteknar skurðaðgerðir á mjöðm sem hafi leitt til ýmissa fylgikvilla, sbr. læknisvottorð frá 15. júní 2022. Af þeim sökum notist kærandi við hjólastól. Kærandi hafi verið með þjónustu frá Hafnarfjarðarbæ frá árinu 2015, fyrst í formi vikulegra þrifa og innlits, auk akstursþjónustu og félagslegs stuðnings í 30 klukkustundir á mánuði. Þá hafi kærandi notið aðstoðar heimahjúkrunar við böðun. Þörf kæranda fyrir þjónustu hafi verið metin í svokölluðu RAI matskerfi í júlí 2021 og aftur hafi farið fram mat á stuðningsþörf hjá stuðnings- og stoðþjónustuteymi fjölskyldu- og barnamálasviðs í maí 2022 eftir að kærandi hafi óskað eftir aukinni þjónustu. Niðurstöður síðara matsins hafi verið á þá leið að kærandi væri í þörf fyrir aukinn stuðning af ýmsu tagi við athafnir daglegs lífs, svo sem að klæðast, elda mat og fleira. Í kjölfar matsins hafi þjónusta við kæranda verið aukin að miklum mun og gerður beingreiðslusamningur á milli hennar og Hafnarfjarðarbæjar, dags. 22. júní 2022, um þjónustu í 210 klukkustundir á mánuði, eða sjö klukkustundir á dag.

NPA miðstöðin hafi fyrir hönd kæranda gert kröfu þann 15. september 2022 um að beingreiðslusamningi hennar yrði breytt í NPA samning til að koma til móts við þá óhjákvæmilegu þjónustuskerðingu sem kærandi neyddist til að taka á sig til að greiða kostnaðinn við umsýsluaðila af beingreiðslusamningi en kærandi hafi nýtt sér þjónustu NPA miðstöðvarinnar sem umsýsluaðila og umsýsluframlag til miðstöðvarinnar muni vera 10% af heildarupphæð samnings. Kröfu kæranda hafi verið synjað á afgreiðslufundi stuðnings- og stoðþjónustudeildar fjölskyldu- og barnamálasviðs þann 15. september 2022 og kærandi hafi skotið niðurstöðunni til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar sem hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 18. október 2022 og samþykkt svohljóðandi bókun:

„Fjölskylduráð Hafnarfjarðar staðfestir niðurstöðu afgreiðslufundar stuðnings- og stoðþjónustu um að synja umsækjanda um að breyta beingreiðslusamningi yfir í NPA samning. Fyrir liggur læknisvottorð um sjúkdómsástand umsækjanda og hefur verið gerður við hana beingreiðslusamningur af þeim sökum. Engin greining liggur fyrir um fötlun umsækjanda, en skv. 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, og 2. tl. 1. mgr. 3. gr. reglna Hafnarfjarðar um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk, þarf að vera um að ræða viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu og umsækjandi að teljast fatlaður í skilningi laganna.“

Eins og fram komi í bókun fjölskylduráðs liggi engin greining fyrir um fötlun kæranda þótt óumdeilt sé að hún þurfi mikla aðstoð á heimili og glími við sjúkdóma sem dragi úr hreyfifærni hennar þannig að hún þurfi að notast við hjólastól. Hún þurfi því á umtalsverðri þjónustu að halda við athafnir daglegs lífs og hafi í tvígang eins og áður segi verið framkvæmt einstaklingsbundið mat til að meta þjónustuþörf hennar. Hjá Hafnarfjarðarbæ sé meðal annars notað alþjóðlega mælitækið RAI Homecare í þessu skyni þar sem lagt sé faglegt einstaklingsbundið mat á þörf umsækjenda fyrir þjónustu og hafi mat af því tagi farið fram hjá kæranda í maí 2021. Í matsgerðinni komi fram í lið A7 að væntingar kæranda til þjónustu séu um meiri þrif og skipti á rúmfötum, aðstoð við að versla, hjálpa í bað, fara út með rusl og allar þarfir daglegs lífs. Í lið G1 komi fram að kærandi sé sjálfbjarga og þurfi enga aðstoð, undirbúning eða tilsýn varðandi fjármálaumsýslu, svo sem greiðslu reikninga, umsýslu ávísanaheftis og/eða greiðslukorta eða rekstur heimilis (B, mat umönnunaraðila), og að kærandi sjálf telji sig þurfa lítilsháttar aðstoð við þessi atriði eða einungis aðstoð við að taka til það sem þurfi (A, eigið mat). Þá komi fram í niðurlagi matsblaðsins að bæði kærandi og umönnunaraðili telji kæranda geta bætt sjálfsbjörg sína og hreyfifærni. Þessar niðurstöður styðji ekki við það sem haldið sé fram í kæru, þ.e. að kærandi telji sig ófæra um að sinna umsýslu beingreiðslusamnings gagnvart aðstoðarfólki vegna fötlunar sinnar og skorts á þekkingu, og þurfi því mótframlag frá sveitarfélaginu til að sinna hlutverki sínu gagnvart aðstoðarfólki.

Í kæru segi meðal annars að kærandi upplifi sig óörugga án aðstoðar, hún þurfi talsverða aðstoð við helstu grunnþarfir, svo sem persónulegt hreinlæti, salernisferðir, að klæðast og í kringum máltíðir. Þá þurfi hún mikla aðstoð við heimilishald og að komast ferða sinna. Hún búi við mikla félagslega einangrun vegna þess hversu háð hún sé aðstoðinni við að komast ferða sinna í daglegu lífi. Enginn ágreiningur sé um þessi atriði, enda liggi fyrir að þjónustuþörf kæranda hafi verið metin með reglulegum hætti allan þann tíma sem kærandi hafi fengið þjónustu frá Hafnarfjarðarbæ og njóti hún víðtækrar þjónustu í samræmi við niðurstöður þar um.

Eins og hér hafi verið rakið liggi fyrir tvö einstaklingsbundin möt sem hafi verið gerð á síðastliðnu eina og hálfa ári. Það hafi því rækilega verið gengið úr skugga um þjónustuþörf kæranda af hálfu Hafnarfjarðarbæjar og stuðnings- og stoðþjónustuteymi, sem hafi framkvæmt matið, hafi metið að beingreiðslusamningur sem nú sé í gildi, dags. 9. janúar 2023, fullnægi þjónustuþörf kæranda og að ekki sé tilefni til að auka þar í. Rétt sé að ekki sé gert ráð fyrir greiðslu umsýslukostnaðar í samningnum, enda ekki metin þörf á aðstoð við slíkt svo sem áður hafi verið nefnt, en kæranda sé í sjálfsvald sett hvort hún nýti þjónustu umsýsluaðila eins og NPA miðstöðvarinnar eða annast umsýsluna sjálf. Við þær aðstæður sem hér séu uppi sé ekki hægt að líta svo á að Hafnarfjarðarbæ beri skylda til að auka fjárframlög til kæranda þó að hún kjósi að nýta þjónustu NPA miðstöðvarinnar.

Með vísan til framanritaðs sé það álit Hafnarfjarðarbæjar að allar nauðsynlegar upplýsingar um aðstæður kæranda hafi legið fyrir þegar kæranda hafi verið synjað um að breyta beingreiðslusamningi í NPA samning og að sú ákvörðun hafi verið tekin með rökstuddum og faglegum hætti.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 25. október 2022, um að synja beiðni kæranda, dags. 15. september 2022, um breytingu á beingreiðslusamningi, nánar tiltekið að þeim samningi væri breytt í samning um notendastýrða persónulega aðstoð. Fyrir liggur að beingreiðslusamningurinn er gerður á grundvelli laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga en markmið samningsins er að stuðla að því að kærandi geti keypt sér aðstoð og stuðning við heimilishald, persónuleg þrif og virkni, sbr. 1. gr. samningsins sem undirritaður var af kæranda 22. júní 2022 og gilti til og með 31. desember 2022.

Um notendastýrða persónulega aðstoð er fjallað í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Í 5. mgr. 11. gr. laganna segir að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og skuli setja nánari reglur þar um í samráði við notendaráð fatlaðs fólks eða samtök fatlaðs fólks. Hafnarfjarðarbær hefur sett reglur nr. 705/2020 um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk. Í 3. gr. reglnanna er kveðið á um skilyrði fyrir því að umsókn um notendastýrðra persónulega aðstoð verði samþykkt. Þar segir í 1. mgr. að til þess að notandi eigi rétt á þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar verði öll eftirfarandi skilyrði að vera uppfyllt:

1. Umsækjandi hafi náð 18 ára aldri. Forsjáraðili fatlaðs barns getur sótt um þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar fyrir barn sitt, uppfylli það skilyrði 2. og 3. tl. 1. mgr. 3. gr. reglna þessara skv. faglegu mati sérfræðinga.
2. Umsækjandi teljist fatlaður í skilningi laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018.
3. Umsækjandi þurfi daglega aðstoð sem nemur meira en15 klukkustundum á viku.
4. Umsækjandi búi í sjálfstæðri búsetu. Þeir sem búa í sértæku húsnæðisúrræði, þ.e. íbúðarhúsnæði sem gert hefur verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks, geta átt rétt á notendastýrðri persónulegri aðstoð sé stefnt að flutningi í sjálfstæða búsetu. Búseta einstaklings í foreldrahúsum fellur undir sjálfstæða búsetu. Einstaklingar sem búa á hjúkrunarheimili eða stofnun og þar sem greidd eru daggjöld frá ríkinu eiga ekki rétt á þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar.

Í 1. mgr. 7. gr. framangreindra reglna segir að umsókn um þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli vera skrifleg og á sérstöku eyðublaði sem hægt sé að nálgast á heimasíðu sveitarfélagsins og í þjónustuveri á skrifstofu sveitarfélagsins. Þá segir í 2. mgr. 7. gr. að með umsókn skuli eftirfarandi gögn liggja fyrir, eftir því sem við eigi:

1. Örorkumat eða umönnunarmat.
2. Staðfesting á fötlun, s.s. með læknisvottorði.

Samkvæmt 8. gr. reglnanna skal fjölskyldu- og barnamálasvið í samráði við umsækjanda um notendastýrða persónulega aðstoð vinna heildstætt mat á stuðningsþörf með hliðsjón af þjónustuþörf umsækjanda og þeirri þjónustu sem þegar sé veitt. Samráð skal haft við umsækjanda og við matið skal tekið mið af óskum og þörfum umsækjanda og mati fjölskyldu- og barnamálasviðs á þörf umsækjanda fyrir þjónustu. Matið skal sýna þörf umsækjanda fyrir stuðning þar sem fram komi sá tímafjöldi þjónustu sem umsækjandi þurfi að jafnaði á mánuði. Þörf fyrir þjónustu skal vera að lágmarki 60 tímar á mánuði en að hámarki sólarhringur, eða 732 tímar á mánuði.

Í 7. gr. framangreinds samnings kæranda við Hafnarfjarðarbæ um stuðningsþjónustu kemur fram að ef verulegar breytingar verði á þjónustuþörf kæranda eða aðrar ófyrirsjáanlegar aðstæður komi upp á samningstímanum sé af beggja hálfu hægt að krefjast endurskoðunar á samningnum og breyta eða fella hann úr gildi. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að ágreiningur hafi verið um þjónustuþörf kæranda eða að einhverjar ófyrirsjánlegar aðstæður hafi komið upp sem leiddu til beiðni um breytingu á samningnum. Kærandi rökstuddi beiðni sína með þeim hætti að brýn þörf væri á að breyta breingreiðslusamningi yfir í NPA samning til að koma til móts við þá óhjákvæmilegu þjónustuskerðingu sem hún neyddist til að taka á sig til að greiða kostnaðinn við umsýsluframlag til umsýsluaðila beingreiðslusamningsins. Einnig til að koma í veg fyrir að starfsmannakostnaðurinn kæmi niður á persónulegum fjárhag kæranda. 

Beiðni kæranda var tekin fyrir á fundi stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs sama dag og hún barst. Beiðninni var synjað með vísan til þess að ekki væru fullnægjandi rök fyrir breytingu á formi þjónustusamnings. Fjölskylduráð staðfesti síðar þá niðurstöðu með vísan til þess að engin greining lægi fyrir um fötlun kæranda en samkvæmt 11. gr. laga nr. 38/2018 og 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um notendastýrða persónulega aðstoð þyrfti að vera um að ræða viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu og umsækjandi að teljast fatlaður í skilningi laganna.

Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki annað séð en að kærandi hafi með framangreindri beiðni sinni verið að óska eftir notendastýrðri persónulegri aðstoð á grundvelli 11. gr. laga nr. 38/2018. Hafnarfjarðarbær hefði því átt að beina erindi kæranda í það ferli sem framangreindar reglur sveitarfélagsins kveða á um og óska eftir viðhlítandi gögnum áður en ákvörðun var tekin um að synja beiðni hennar. Þar sem ekki var gætt að réttri málsmeðferð í kjölfar erindis kæranda frá 15. september 2022 er hin kærða ákvörðun felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 25. október 2022, um að synja beiðni A, um breytingu á beingreiðslusamningi, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir