Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 81/2022

Miðvikudaginn 18. maí 2022

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 2. febrúar 2022, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála meðhöndlun Tryggingastofnunar ríkisins á tekjum kæranda frá lífeyrissjóði við útreikning ellilífeyris.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur fengið greiddan ellilífeyri frá Tryggingastofnun ríkisins frá árinu 2020. Með bréfi, dags. 3. janúar 2022, sendi stofnunin kæranda staðfestingu á innsendri tekjuáætlun vegna ársins 2022 þar sem fram kom flokkun tekna kæranda, annars vegar í lífeyrissjóðstekjur og hins vegar í fjármagnstekjur. Kærandi óskaði eftir útreikningi réttinda ársins sem var svarað með tölvubréfi, dags. 4. febrúar 2022.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 2. febrúar 2022. Með bréfi, dags. 15. febrúar 2022, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 16. mars 2022, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. mars 2022. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru greinir kærandi frá því að hann fái eftirlaun úr tveim sjóðum, þ.e. B-deild LSR og Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda. Kærandi hafi byrjað að fá greiðslu ellilífeyris frá Tryggingastofnun ríkisins 1. janúar 2020 en hann hafi frestað töku í 41 mánuð eftir 67 ára aldur.

Á launaseðli komi fram eftirlaun (vegna dagvinnulauna) 64% og einnig í tilkynningu um greiðslu lífeyris. Tryggingastofnun hafi upplýst kæranda nýlega í símtali að þessar greiðslur séu flokkaðar sem lífeyrissjóðsgreiðslur. Slík flokkun muni heilmiklu fyrir kæranda þar sem skerðingarnar á lífeyrissjóðsgreiðslum byrji eftir fyrstu 25.000 kr. en á launatekjum (eftirlaun og önnur laun) byrji skerðingar við 200.000 kr. Eftirlaunin séu uppistaðan í hans lifibrauði.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé flokkun á tekjum kæranda sem lífeyrissjóðstekjur í stað atvinnutekna.

Um skilyrði fyrir greiðslu ellilífeyris, frá hvaða aldri hann greiðist og heimild til frestunar, flýtingar og töku hálfs ellilífeyris, sé fjallað í 17. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Kveðið sé á um fjárhæð ellilífeyris og lækkun vegna tekna í 1. mgr. 23. gr. laganna.

Í 16. gr. laga um almannatryggingar sé að finna almennt ákvæði um tekjur sem hafi áhrif á útreikning bóta samkvæmt III. kafla laganna, þar á meðal ellilífeyri samkvæmt 17. og 23. gr. laganna. Í 2. mgr. 16. gr. komi fram að tekjur samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt að teknu tilliti til undantekninga í 28., 30. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga eða takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum. Einnig sé í 4. mgr. 16. gr. að finna upptalningu á tekjutegundum sem teljist ekki til tekna, þrátt fyrir 2. mgr. þegar um sé að ræða ellilífeyri.

Í greinargerð Tryggingastofnunar er greint frá skilgreiningu á hugtökum sem koma fram í 8.-11. tölul. í 2. gr. laga um almannatryggingar.

Í 7. gr. laga um tekjuskatt komi fram almenn ákvæði um skattskyldar tekjur. Launatekjur og lífeyrissjóðstekjur falli undir 1. tölul. A-liðar og í greinargerðinni er gerð grein fyrir því sem fram kemur í því ákvæði. Um frádrátt manna frá tekjum utan atvinnurekstrar sé fjallað í 30. gr. laganna og í greinargerðinni er gerð grein fyrir því sem fram kemur í 4. og 5. tölul. A-liðar ákvæðisins.

Þá er gerð grein fyrir 1. gr. laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda, 2. gr. laganna um gildissvið, skilgreiningu á launamanni í 1. og 2. tölul. 4. gr. laganna og skilgreiningu á launum í 1. og 2. tölul. 5. gr. laganna.

Um skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði og greiðslur úr þeim sé fjallað í lögum nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í I. kafla þeirra laga sé kveðið á um skyldutryggingu, iðgjald og tryggingavernd. Þar sé í 1. gr. að finna almennt ákvæði um lífeyrissjóði og skyldutryggingu lífeyrisréttinda og í 2.-3. gr. séu ákvæði um iðgjald til lífeyrissjóðs. Í greinargerð Tryggingastofnunar er greint frá því sem fram kemur í 1. og 3. gr. laganna.

Í III. kafla laganna sé fjallað um lífeyrisréttindi í lífeyrissjóðum. Þar sé í 13. gr. að finna ákvæði um réttindi sem séu áunnin með iðgjaldagreiðslum til öflunar lífeyrisréttinda í sameign og í greinargerð stofnunarinnar er greint frá því sem fram kemur í 1. mgr. ákvæðisins.

Þá er gerð grein fyrir lögum nr. 78/2007 um starfstengda eftirlaunasjóði, nánar tiltekið 1. mgr. 1. gr., 2. gr. og 4. gr. laganna

Í greinargerðinni er gerð grein fyrir 1. mgr. 1. gr. laga nr. 113/1990 um tryggingagjald þar sem fjallað sé um launagreiðendur. Kveðið sé á um gjaldstofn tryggingagjalds í III. kafla sömu laga, þar sé í 6. gr. að finna ákvæði um stofnun tryggingagjalds, í 7. gr. sé kveðið á um laun og þess háttar, í 8. gr. um hlunnindi og í 9. gr. um undanþágur frá gjaldstofni.

Í 1. mgr. 1. gr. laga um tryggingagjald segi:

„Launagreiðendur samkvæmt lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, skuli inna af hendi sérstakt gjald, tryggingagjald, af greiddum vinnulaunum, þóknunum, reiknuðu endurgjaldi og öðrum tegundum greiðslna og launa eftir því sem nánar segir í lögum þessum.”

Í þriðja kafla laganna sé kveðið á um gjaldstofn til tryggingagjalds í III. kafla tryggingagjaldslaganna. Þar sé í 6. gr. að finna almennt ákvæði um stofn til tryggingagjalds, í 7. gr. sé kveðið á um laun o.þ.h., í 8. gr. um hlunnindi og í 9. gr. um undanþágur frá gjaldstofni.

Málavextir séu þeir að tekjur kæranda séu og hafi fyrst og fremst verið lífeyrissjóðstekjur og greiðslur úr séreignarsjóðum.

Í lögum um almannatryggingar sé gerður skýr greinarmunur á atvinnutekjum og lífeyrissjóðstekjum sem feli í sér að mismunandi reglur gildi um áhrif þessara tekjutegunda á greiðslur samkvæmt lögunum. Þótt báðar þessar tekjutegundir séu skattskyldar tekjur sem falli undir 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt, hafi það ekki sjálfkrafa í för með sér að sömu reglur gildi um þesssar tekjutegundir í öllum lögum. Meðhöndlun þessara tekjutegunda geti verið misunandi á milli laga vegna mismunandi tilgangs laganna.

Í lögum um almannatryggingar sé kveðið á um að útreikningur tekjutengdra ellilífeyrisgreiðslna til einstaklings miðist við aðrar tekjur hans. Eftir því sem aðrar tekjur séu hærri því lægri reiknist ellilífeyrir samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Einstaklingur, sem fái greiddan ellilífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar, sé almennt á sama tíma að fá ellilífeyri greiddan frá lífeyrissjóði á grundvelli réttinda úr lífeyrissjóði sem hann hafi unnið sér inn með greiðslu iðgjalda sem hafi verið dregin af atvinnutekjum. Í 17. gr. laga um almannatryggingar komi fram að ellilífeyrir greiðist almennt frá 67 ára aldri en heimilt sé að fresta töku ellilífeyris, flýta töku ellilífeyris eða taka hálfan ellilífeyri að því tilskildu að einnig hafi verið sótt um greiðslur úr lífeyrissjóði.

Í einhverjum tilvikum sé ellilífeyrisþegi með atvinnutekjur og á grundvelli þess að ekki þyki rétt að hindra atvinnuþátttöku lífeyrisþega sé kveðið á um sérstakt mánaðarlegt 200.000 kr. frítekjumark vegna atvinnutekna umfram almennt mánaðarlegt 25.000 kr. frítekjumark vegna annarra tekna.

Í lögum um tekjuskatt og lögum um staðgreiðslu opinberra gjalda eigi atvinnutekjur og lífeyrissjóðstekjur það sameiginlegt að vera tekjutegundir sem séu báðar skattskyldar með sama hætti, þ.e. þær séu staðgreiðsluskyldar. Í lögunum felist munurinn á þessum tekjutegundum á hinn bóginn í því að iðgjald í lífeyrisssjóð sem dregið sé af atvinnutekjum sé frádráttarbært frá skatttskyldu, þ.e. skattstofn atvinnutekna sé lækkaður um fjárhæð iðgjalds sem greitt sé í lífeyrissjóð. Þannig sé iðgjald sem dregið sé af atvinnutekjum undanþegið skattskyldu en greiðslur úr lífeyrissjóði sem eigi sér síðar meir stað á grundvelli þess að réttindi hafi verið áunnin með greiðslu iðgjalds í lífeyrissjóð séu skattskyldar greiðslur.

Í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sbr. einnig lög um starfstengda eftirlaunasjóði, og lögum um tryggingagjald gildi sambærilegar reglur og í lögum um almannatryggingar um þessar tekjutegundir. Í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða sé kveðið á um að með greiðslu iðgjalds af launatekjum ávinni sjóðsfélagi í lífeyrissjóði sér rétt til ellilífeyris og að iðgjald í lífeyrissjóð skuli ekki greiðast af ellilífeyrisgreiðslum frá Tryggingastofnun eða lífeyrissjóði. Í lögum um starfstengda eftirlaunasjóði sé með sambærilegum hætti kveðið á um réttindaávinnslu á grundvelli iðgjaldagreiðslna. Í lögum um tryggingagjald sé kveðið á um að greitt sé tryggingagjald af launatekjum en eftirlaun og lífeyrir, sem Tryggingastofnun eða lífeyrissjóður greiði, séu á hinn bóginn greiðslur sem séu undanþegnar tryggingagjaldi.

Í þessu sambandi skuli einnig á það bent að þó að í einstaka tilvikum sé mögulega um það að ræða að einstaklingur fái greidd eftirlaun frá fyrirtæki sem hann hafi starfað hjá á grundvelli ráðningarsamnings og þess að starf hans hafi ekki fallið undir lög um lífeyrissjóði, þ.e. áður en almenn skylda launþega til aðildar að lífeyrissjóði hafi verið lögfest hér á landi, þá væri þar um að ræða áframhaldandi launagreiðslur frá viðkomandi fyrirtæki sem væru gefnar upp til skatts sem slíkar og tryggingagjald væri þá væntanlega einnig greitt. Þar sé ekki um að ræða eftirlaunagreiðslur frá lífeyrissjóði eða starfstengdum eftirlaunasjóði sem hafi verið áunnar með iðgjaldi sem dregið hafi verið af atvinnutekjum.

Tryggingastofnun telji að flokkun stofnunarinnar á tekjum kæranda sem lífeyrissjóðstekjur og tekjur úr séreignarsjóði sé rétt og í samræmi við öll gögn málsins. 

Eins og fram hafi komið geri lög um almannatryggingar skýran greinarmun á atvinnutekjum og lífeyrissjóðtekjum. Sá greinarmunur sé meðvitaður eins og komi skýrt og greinilega fram í lögskýringargögnum. Sú ákvörðun, sem kærð hafi verið í þessu máli, hafi verið byggð á faglegum sjónarmiðum og gildandi lögum og reglugerðum. Hún sé einnig í samræmi við fyrri fordæmi úrskurðarnefndar, meðal annars nýlegan úrskurð í máli nr. 56/2021.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar meðhöndlun Tryggingastofnunar ríkisins á tekjum kæranda frá lífeyrissjóði við útreikning ellilífeyris. 

Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er fjallað um skilyrði þess að eiga rétt á ellilífeyri. Með 5. gr. laga nr. 116/2016 var 22. gr. laga um almannatryggingar breytt á þá leið að tekjutrygging greiðist ekki lengur með ellilífeyrisgreiðslum. Ákvæðið tók gildi þann 1. janúar 2017. Frá gildistöku laganna fá ellilífeyrisþegar greiddan einn bótaflokk, þ.e. ellilífeyri, í stað grunnlífeyris, tekjutryggingar og sérstakrar uppbótar á lífeyri vegna framfærslu.

Í 1. mgr. 23. gr. laganna segir um fjárhæð ellilífeyris:

„Fullur ellilífeyrir skal vera 3.081.468 kr. á ári. Ellilífeyri skal lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn fellur niður. Ellilífeyrisþegi skal hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Þá skal ellilífeyrisþegi hafa 2.400.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.“

Með framangreindu ákvæði, sem jafnframt bættist við lög um almannatryggingar með breytingalögum nr. 116/2016, var einungis kveðið á um að ellilífeyrisþegi skyldi hafa 25.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Nýjum málslið var bætt við ákvæðið með lögum nr. 96/2017 þess efnis að ellilífeyrisþegi skyldi hafa 100.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna. Um framangreinda breytingu sagði meðal annars svo í frumvarpi til laga nr. 96/2017 að hið sérstaka frítekjumark væri til þess fallið að hvetja eldra fólk til áframhaldandi þátttöku á vinnumarkaði eftir lífeyristökualdur. 

Í 16. gr. laga um almannatryggingar er fjallað um tekjutengingu lífeyristrygginga. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að til tekna samkvæmt III. kafla laganna teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með undantekningum. Í II. kafla síðastnefndu laganna er fjallað um skattskyldar tekjur í 7. gr. og falla lífeyrissjóðstekjur þar undir, sbr. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laganna.

Í 8. tölul. 2. gr. laga um almannatryggingar eru tekjur skilgreindar með eftirfarandi orðum:

„Tekjur skv. II. kafla laga um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað telst ekki til tekna og frádráttarliða skv. 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum; einnig sams konar tekjur sem aflað er erlendis og ekki eru taldar fram hér á landi.“

Atvinnutekjur eru skilgreindar á eftirfarandi hátt í 9. tölul 2. gr. laga um almannatryggingar:

„Endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu skv. 1. tölul. A-liðar og B-lið 7. gr. laga um tekjuskatt sem og greiðslur sem koma í stað slíks endurgjalds.“

Í 10. tölul. sömu greinar eru lífeyrissjóðstekjur skilgreindar á eftirfarandi hátt:

„Greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.“

Um 9. tölul. 2. gr. segir í frumvarpi með lögum nr. 88/2015:

„Í 9. tölul. er hugtakið atvinnutekjur skilgreint sem endurgjald fyrir hvers konar vinnu, starf eða þjónustu skv. 1. tölul. A-liðar 7. gr. laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Þá nær hugtakið einnig yfir allar tekjur af atvinnurekstri og sjálfstæðri starfsemi skv. B-lið sama ákvæðis og enn fremur þær tekjur sem koma í stað atvinnutekna, t.d. atvinnuleysisbætur og greiðslur frá Fæðingarorlofssjóði. Er talið bæði eðlilegt og sanngjarnt að hugtakið nái einnig yfir tekjur sem eru ígildi atvinnutekna og falla því undir það frítekjumark sem öryrkjar njóta vegna atvinnutekna. Er það einnig í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar um meðhöndlun atvinnutekna við útreikning tekjutengdra bóta.“

Kærandi hefur þegið greiðslur ellilífeyris frá árinu 2020. Kærandi byggir á því að á launaseðli komi fram eftirlaun (vegna dagvinnulauna) 64% og einnig í tilkynningu um greiðslu lífeyris og því eigi að flokka þær tekjur sem atvinnutekjur sem njóti frítekjumarks sem slíkar.

Í gegnum tíðina hefur verið algengt að samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar hafi gilt ólík frítekjumörk um greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum, þ.e. lífeyrissjóðstekjur annars vegar og atvinnutekjur hins vegar. Tryggingastofnun hefur í framkvæmd litið svo á að um ólíka tekjustofna sé að ræða og að lífeyrissjóðstekjur falli ekki undir atvinnutekjur í skilningi laganna. Úrskurðarnefnd velferðarmála, sem og forveri hennar úrskurðarnefnd almannatrygginga, hefur staðfest útreikninga er byggja á þeirri túlkun í fjölmörgum úrskurðum. Skilgreining á hugtakinu „atvinnutekjur“ kom fyrst inn í lög um almannatryggingar með lögum nr. 88/2015. Af athugasemdum með frumvarpi til laganna verður ekki ráðið að tilgangurinn með skilgreiningunni hafi verið að breyta fyrri túlkun Tryggingastofnunar á hugtakinu heldur gefa þær þvert á móti til kynna að lögfesta ætti þá skilgreiningu sem stofnunin hefði stuðst við í framkvæmd. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að meðhöndlun Tryggingastofnunar á lífeyrissjóðstekjum kæranda hafi verið í samræmi 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta meðhöndlun Tryggingastofnunar ríkisins á tekjum kæranda frá lífeyrissjóði við útreikning ellilífeyris.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Meðhöndlun Tryggingastofnunar ríkisins á tekjum A, frá lífeyrissjóði við útreikning ellilífeyris, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir