Nr. 284/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 17. maí 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 284/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23030072
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 20. mars 2023 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Sómalíu (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2023, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að mál kæranda verði sent aftur til stofnunarinnar til löglegrar málsmeðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 19. júlí 2022. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Danmörku. Hinn 9. ágúst 2022 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Danmörku, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá dönskum yfirvöldum, dags. 16. ágúst 2022, synjuðu þau beiðni um viðtöku kæranda á þeim grundvelli að ítölsk stjórnvöld hefðu samþykkt viðtöku kæranda 11. janúar 2016 á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem dönsk stjórnvöld hefðu engar upplýsingar um ferðir kæranda eftir að hann yfirgaf Danmörku 11. janúar 2016, óskuðu þau eftir frekar upplýsingum frá íslenskum stjórnvöldum. Hinn 18. ágúst 2022 voru frekari gögn send til danskra yfirvalda, þ.e. flugmiði kæranda frá Svíþjóð til Íslands og upplýsingar um að kærandi hafi greint frá því að hafa búið í Svíþjóð. Hinn 21. ágúst 2022 samþykktu dönsk yfirvöld viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað 3. október 2022 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og hann skyldi fluttur til Danmerkur. Með úrskurði, dags. 25. janúar 2023, felldi kærunefnd ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og lagði fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar. Hinn 7. mars 2023 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda þar sem stofnunin synjaði því að nýju að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar og hann skyldi fluttur til Danmerkur. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 9. mars 2023 og kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 20. mars 2023. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 3. apríl 2023.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að dönsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Danmerkur ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Danmerkur.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til greinargerðar sinnar sem hann lagði fram við meðferð fyrra máls hans hjá kærunefnd hvað málsatvik varðar. Kærandi vísar til þess að í kjölfar þess að kærunefnd felldi fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og lagði fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar á ný hafi kærandi engar frekari fregnir fengið af málinu. Kærandi hafi hvorki verið boðaður til viðtals né gefinn kostur á að koma frekari upplýsingum á framfæri eða leggja fram greinargerð. Kæranda hafi svo verið birt ný ákvörðun Útlendingastofnunar 9. mars 2023.
Í ákvörðuninni sé vísað til þess að stofnunin hafi aflað upplýsinga frá sænskum stjórnvöldum en sænsk stjórnvöld hafi svarað beiðninni 10. janúar 2023. Með hliðsjón af þeirri upplýsingaöflun hafi verið tekin ákvörðun sem að mati kæranda sé efnislega samhljóða fyrri ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda. Kærandi gerir athugasemdir við framangreinda málsmeðferð enda hafi hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar. Í úrskurði kærunefndar nr. 9/2023 frá 25. janúar 2023 sé sérstaklega vísað til þess að Útlendingastofnun hafi borið að spyrja kæranda frekar út í dvöl hans í Svíþjóð í samræmi við 28. gr. laga um útlendinga. Hefði því þurft að boða kæranda til viðtals á ný og gefa honum kost á að skýra nánar frá aðstæðum sínum undanfarin ár. Útlendingastofnun hafi því aftur farið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og sé því óhjákvæmilegt að fella ákvörðunina úr gildi og vísa málinu til meðferðar á ný, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þá megi telja ljóst að með því að upplýsa kæranda hvorki um upphaf nýrrar málsmeðferðar eða um framvindu máls eftir að hin nýja ákvörðun var ógild né að gefa honum kost á að skila inn greinargerð eða koma á framfæri frekari sjónarmiðum, t.a.m. um dvöl sína í Svíþjóð hafi stofnunin gerst brotleg við tilkynningarskyldu sína, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi stofnunin virt andmælarétt kæranda að vettugi enda hafi stofnuninni réttilega borið að tilkynna kæranda um nýja málsmeðferð, gefa honum færi á að tjá sig um aðstæður í Svíþjóð og koma að frekari sjónarmiðum með greinargerð, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi byggir aðalkröfu sína fyrst og fremst á rökstuðningi í greinargerð til kærunefndar við meðferð fyrra máls hans hjá nefndinni. Kærandi byggir á því að taka beri umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 32. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, beri að leggja megináherslu á mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins og skilvirkni umsóknarferlisins sem endurspeglist m.a. í 47. gr. reglugerðar um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu sé Útlendingastofnun heimilt að taka umsókn til efnismeðferðar þrátt fyrir að ljóst sé að annað aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins beri ábyrgð á henni, sbr. c-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi byggir á því að Útlendingastofnun beri að taka mið af framangreindu við mat á því hvort taka skuli umsókn hans til efnismeðferðar, að endursending til Danmerkur sé óheimil, þar sem Danmörk sé ekki réttmætt viðtökuríki samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá myndi það ganga gegn þeirri megináherslu Dyflinnarsamstarfsins um skilvirkni við framkvæmd málsmeðferðar umsækjenda um alþjóðlega vernd, enda kynni kærandi að vera endursendur aftur til Svíþjóðar í kjölfarið. Þá sé á því byggt með hliðsjón af stöðu kæranda, sem hafi lifað og búið við algjöra óvissu frá því hann var [...] ára að aldri er hann hafi flúið heimaríki sitt og sótt um alþjóðlega vernd í Svíþjóð, að rík skilvirknis- og mannúðarsjónarmið séu til að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og mál kæranda verði sent aftur til Útlendingastofnunar til löglegrar meðferðar. Þess sé krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógild á þeim grundvelli að ekki sé lagaheimild fyrir endursendingu kæranda til Danmerkur. Ákvörðun Útlendingastofnunar grundvallist á c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sem heimili að krefja annað ríki um að taka við umsækjanda um alþjóðlega vernd. Samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni beri aðildarríkjum að fylgja ákveðnum málsmeðferðarreglum við beitingu þeirrar heimildar um að krefja annað ríki, þ.e. viðtökuríki um að taka við kæranda. Í málinu liggi fyrir að kærandi sótti um alþjóðlega vernd í Svíþjóð 9. október 2015 og var synjað um vernd þar í landi 23. febrúar 2018.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar komi fram viðmið í ákveðinni forgangsröð um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Endursending kæranda til Danmerkur samkvæmt ákvörðun Útlendingastofnunar grundvallist á Eurodac skráningu í Danmörku 4. október 2015. Kærandi telji ljóst að þar sem hann hafi dvalið í Svíþjóð síðastliðin ár, allt frá því að hann lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd sem tekin hafi verið til meðferðar og hafi síðar hlotið dvalarleyfi þá geti Danmörk ekki borið ábyrgð á meðferð umsóknar hans samkvæmt 12. gr., 13. gr. og 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar beri aðildarríki ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd, hafi viðkomandi búið a.m.k. síðastliðna fimm mánuði í aðildarríki. Þá segi í 1. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar að gefi aðildarríki út dvalarskírteini til umsækjanda, falli skyldur samkvæmt 18. gr. á það ríki. Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum sem nú liggi fyrir telur kærandi það engum vafa undirorpið að samkvæmt meginreglum Dyflinnarreglugerðarinnar sé Svíþjóð réttilega viðtökuríkið sem beri ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Þá komi einnig fram í 2. málsl. 5. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar að skylda viðtökuríkis til að taka við umsækjanda falli niður ef viðkomandi hefur fengið útgefið dvalarskírteini frá öðru aðildarríki. Kæranda sé heimilt að sýna fram á að skilyrði 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu uppfyllt gagnvart viðtökuríki sem beri meinta ábyrgð á umsókn hans, sbr. dómur Evrópudómstólsins í máli nr. C-155/15 frá 7. júní 2016, George Karim gegn Migrationsverket. Dómstóllinn hafi komist að þeirri niðurstöðu að umsækjandinn sjálfur gæti fært sönnur á því að skilyrði 2. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar væru uppfyllt, til að mótmæla endursendingu. Stjórnvöldum sé skylt að gefa kæranda færi á að sýna fram á að ákvæði 19. gr. eigi við, jafnvel þó fyrir liggi samþykki viðtökuríkis á ábyrgð samkvæmt III. kafla reglugerðarinnar.
Samkvæmt úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 9/2023 frá 25. janúar 2023 í máli kæranda hafi Útlendingastofnun borið að boða kæranda til viðtals til að upplýsa nánar um aðstæður hans í Svíþjóð. Það hafi hins vegar ekki verið gert. Brjóti slík málsmeðferð gegn 28. gr. laga um útlendinga enda hafi stofnunin með engu móti upplýst um aðstæður kæranda eða hvort þurfi að taka sérstakt tillit til persónulegra aðstæðna hans. Sé því ljóst að nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga um persónulegar aðstæður kæranda hafi ekki verið aflað, t.a.m. með viðtalsboðun í samræmi við 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Það gangi í berhögg við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og ljóst sé að Útlendingastofnun hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Líkt og áður hefur komið fram lagði kærandi fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi 19. júlí 2022. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Danmörku 4. október 2015. Hinn 9. ágúst 2022 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Danmörku á þeim grundvelli að kærandi hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd þar í landi. Dönsk yfirvöld synjuðu beiðni íslenskra stjórnvalda um viðtöku kæranda 16. ágúst 2022, þar sem þau höfðu engar upplýsingar um ferðir kæranda eftir að hann yfirgaf Danmörku 11. janúar 2016 og óskuðu þau því eftir frekari upplýsingum frá íslenskum stjórnvöldum. Hinn 18. ágúst 2022 var flugmiði kæranda frá Svíþjóð til Íslands sendur dönskum yfirvöldum og þau upplýst um að kærandi hafi greint frá því að hafa verið búsettur í Svíþjóð frá árinu 2015. Hinn 21. ágúst 2022 samþykktu dönsk yfirvöld viðtöku kæranda.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun 5. september 2022 greindi kærandi frá því að hafa búið í Svíþjóð síðustu ár og hann þekkti því ekki verndarkerfið í Danmörku. Kærandi var ekki spurður frekar út í dvöl sína í Svíþjóð eða hvar hann hefði dvalið síðastliðin ár. Kærandi lagði einnig fram ljósmyndir sem hann kvað vera af synjun sænskra yfirvalda á umsókn hans um alþjóðlega vernd þar í landi, dags. 23. febrúar 2018, þar sem fram kemur að kærandi hafi komið til Svíþjóðar árið 2015. Þá lagði kærandi einnig fram flugmiða frá Stokkhólmi til Keflavíkur. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 13. september 2022, greindi kærandi frá því að hafa lagt á flótta frá heimaríki sínu árið 2015. Hann hafi verið stöðvaður og handtekinn af dönskum yfirvöldum á landamærum Danmerkur og Svíþjóðar. Daginn eftir hafi honum verið sleppt úr haldi í Danmörku og hafi hann þá haldið áfram til Svíþjóðar þar sem hann hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Kærandi hafi m.a. stundað nám í Svíþjóð en fengið endanlega synjun á umsókn sinni þar í landi 23. febrúar 2018. Kærandi hafi dvalið í Svíþjóð þar til hann hafi komið hingað til lands og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Við meðferð málsins bæði hjá Útlendingastofnun og kærunefnd hefur kærandi haldið því fram að Svíþjóð beri ábyrgð á umsókn hans um alþjóðlega vernd.
Í 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar skal aðildarríki sem ákveður að taka umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar samkvæmt málsgreininni verða það aðildarríki sem ber ábyrgð og skal taka á sig þær skuldbindingar sem sú ábyrgð hefur í för með sér. Með tilliti til frásagnar kæranda um að umsókn hans um alþjóðlega vernd hafi verið tekin til meðferðar í Svíþjóð og þeirra ljósmynda sem hann lagði fram og kvað vera af ákvörðun sænskra stjórnvalda í máli hans er það mat kærunefndar að kærandi hafi gefið það nægilega til kynna að kanna þyrfti ábyrgð Svíþjóðar í málinu. Í samræmi við tilgang og markmið Dyflinnarreglugerðarinnar telur kærunefnd að rétt hefði verið að senda upplýsingabeiðni til sænskra stjórnvalda þannig að hægt væri að meta hvaða ríki bæri réttilega ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.
Við fyrri meðferð málsins hjá kærunefnd óskaði nefndin eftir því við Útlendingastofnun að send yrði upplýsingabeiðni til sænskra yfirvalda, sbr. 34. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá sænskum yfirvöldum, dags. 10. janúar 2023, kom m.a. fram að kærandi hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í Svíþjóð 9. október 2015 og verið synjað um vernd með ákvörðun sænskra yfirvalda 23. febrúar 2018. Kærandi hafi fengið útgefið tímabundið dvalarleyfi í Svíþjóð sem hafi einu sinni verið endurnýjað en endurnýjun í annað sinn hafi verið synjað 13. ágúst 2021.
Samkvæmt framangreindum upplýsingum færðist ábyrgðin frá Danmörku yfir á Svíþjóð þegar Svíþjóð tók ákvörðun um að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar þar í landi. Því til viðbótar kemur fram í 1. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar að skuldbindingar sem um getur í 1. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar flytjist til þess aðildarríkis sem gefur út dvalarskjal til handa umsækjanda en í framangreindu svari Svíþjóðar kemur fram að kærandi hafi fengið útgefið slíkt skjal þar í landi. Telur kærunefnd það því liggja fyrir í málinu að Svíþjóð bar ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd þegar hann lagði fram umsókn hér á landi 19. júlí 2022.
Við framkvæmd ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar gildir almennt sú meginregla að þegar beiðni um endurviðtöku útlendings (e. take back) er send á viðtökuríki er það á ábyrgð þess ríkis að samþykkja eða eftir atvikum synja beiðninni auk þess sem það fellur á viðtökuríkið að sýna fram á að það beri ekki lengur ábyrgð á umsókninni. Í máli kæranda synjaði Danmörk fyrst endurviðtöku kæranda og óskaði eftir frekari upplýsingum frá íslenskum stjórnvöldum. Eftir að hafa fengið upplýsingar um að kærandi hafi greint frá því að hafa dvalið í Svíþjóð auk flugmiða frá Stokkhólmi til Íslands samþykkti Danmörk endurviðtöku kæranda. Synjun Útlendingastofnunar á að taka mál kæranda til efnismeðferðar er byggð á ótvíræðu samþykki Danmerkur, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærunefnd telur að þrátt fyrir að hægt sé að krefja dönsk yfirvöld um viðtöku kæranda á grundvelli samþykkis þeirra yrði slík framkvæmd í andstöðu við markmið Dyflinnarreglugerðarinnar um skilvirkni umsóknarferilsins. Ljóst er að framburður kæranda í viðtali og framlögð gögn gáfu Útlendingastofnun ríkt tilefni til að óska eftir upplýsingum frá sænskum yfirvöldum er snéru að kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd þar í landi. Slík upplýsingabeiðni hefði leitt í ljós að Svíþjóð bæri ábyrgð á endurviðtöku kæranda, sbr. framangreinda umfjöllun.
Í 2. málsl. 2. mgr. 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar kemur fram að ef beiðni um endurviðtöku er byggð á öðrum sönnunum en gögnum úr evrópska fingrafaragrunnskerfinu, skal hún send til aðildarríkisins, sem beiðni er beint til, innan þriggja mánaða frá þeim degi þegar umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram í skilningi 2. mgr. 20. gr. Markmið ákvæðisins er að tryggja skilvirkni Dyflinnarsamstarfsins m.a. til hagsbóta fyrir umsækjanda um alþjóðlega vernd. Með vísan til þess að Svíþjóð ber ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og íslensk stjórnvöld sendu ekki beiðni um endurviðtöku innan framangreinds þriggja mánaða frests bera íslensk stjórnvöld ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd, sbr. 3. mgr. 23. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar. Verður af þeim sökum ekki tekin afstaða til annarra athugasemda kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the appellant‘s application for international protection in Iceland.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares