Mál nr. 453/2022
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 453/2022
Mánudaginn 19. desember 2022
A
gegn
Reykjavíkurborg
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 9. september 2022, kærði A til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Reykjavíkurborgar á umsókn hans um notendastýrða persónulega aðstoð og umsókn um beingreiðslusamning.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Með umsókn, dags. 3. maí 2021, sótti kærandi um notendastýrða persónulega aðstoð hjá Reykjavíkurborg. Umsóknin var samþykkt á fundi þjónustumiðstöðvar 24. júní 2021 en kæranda var tilkynnt að umsóknin yrði sett á bið þar til ákvörðun um veitingu þjónustunnar yrði tekin. Með umsókn, dags. 21. mars 2022, sótti kærandi um beingreiðslusamning hjá Reykjavíkurborg. Umsókn kæranda var samþykkt 9. júní 2022 en kæranda tilkynnt að ekki væri unnt að hefja samning að svo stöddu og því væri umsóknin sett á bið.
Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 9. september 2022 og tók fram að hann væri að bíða eftir gögnum frá Reykjavíkurborg. Frekari lýsing á kærunni, málavextir, rökstuðningur og fylgigögn myndu berast nefndinni eftir helgi. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 22. september 2022, var óskað eftir upplýsingum frá kæranda um gögnin. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 4. október 2022, var óskað eftir að kærandi legði fram gögn vegna kærunnar. Rökstuðningur vegna kærunnar og gögn bárust frá kæranda 10. október 2022. Með bréfi, dags. 12. október 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst úrskurðarnefndinni 8. nóvember 2021 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. nóvember 2022. Athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi greinir frá því að hann kæri í fyrsta lagi málsmeðferð velferðarsviðs Reykjavíkurborgar vegna umsóknar hans um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA). Í ljósi þess að umsóknin hafi verið samþykkt verði að telja að sveitarfélagið hafi annars vegar látið hjá líða að sinna lagaskyldum sem fylgi ákvörðun um þjónustu, sbr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og reglugerð nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma, og hins vegar að því hafi gefist nægt svigrúm til að gera ráð fyrir samþykktri umsókn hans við gerð síðustu fjárhagsáætlunar sveitarfélagsins þar eð umsókn hans sé meira en 18 mánaða gömul.
Í annan stað, með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin séu í niðurstöðu héraðsdóms í máli nr. E-2712/2020, kæri kærandi að sveitarfélagið hafi látið það undir höfuð leggjast að gera einstaklingsbundna áætlun um að útvega honum viðeigandi stoðþjónustu í samræmi við reglugerð nr. 1035/2018, bæði í kjölfar þess að vera settur á bið eftir NPA og svo síðar eftir beingreiðslusamningi. Kærandi bendi á að Reykjavíkurborg vísi til þess ákvæðis í samþykki á umsókn hans um beingreiðslusamning, dags. 9. júní 2022.
Í þriðja lagi sé málsmeðferð Reykjavíkurborgar vegna umsóknar kæranda um beingreiðslusamning kærð en hann hafi sótt um á meðan samþykkt umsókn um NPA hafi verið sett á „bið“. Eins og sjá megi í samskiptum réttindagæslumanns við stjórnvaldið sé málsmeðferðin ekki í samræmi við lög og kæranda hafi ekki verið veitt tilhlýðileg svör um ástæðu þess að hann fái ekki notið lögbundins réttar til beingreiðslusamnings í samræmi við 10. gr. laga nr. 38/2018. Umsóknin hafi verið samþykkt með bréfi, dags. 9. júní 2022, en sett á bið á forsendum sem ekki séu tækar, auk þess sem afgreiðslan sé ekki í samræmi við lög.
Kærandi krefjist þess að honum verði þegar í stað tryggð NPA þjónusta eða til vara fullnægjandi beingreiðslusamningur þar til það skýrist með nákvæmum hætti hvenær NPA hefjist.
Kærandi biðjist afsökunar á skorti á gögnum en beiðnir um gögn og upplýsingar tengt NPA umsókn hans til sveitarfélagsins og félagsmálaráðuneytisins hafi ekki skilað árangri. Kærandi geti því aðeins byggt á því litla sem sé í hans vörslu. Á fyrstu mánuðum ársins 2021 hafi kærandi sent erindi til ráðgjafa á þáverandi þjónustumiðstöð Laugardals og Háaleitis með ósk um NPA. Þá þegar hafi kærandi fengið litlar leiðbeiningar og upplýsingar um málsmeðferðina. Eina svarið við fyrirspurn kæranda um hvað tæki við hafi verið með tölvupósti í byrjun maímánaðar það ár. Þar komi fram að ekki væri vitað hvenær næsta úthlutun yrði en það væri nokkuð víst að það myndi ekki verða á næstu mánuðum. Þjónustumiðstöðvarnar taki við öllum NPA umsóknum en svo væri úthlutað miðlægt frá velferðarsviði.
Í VIII. kafla laga nr. 38/2018, reglugerð nr. 1035/2018, handbók félagsmálaráðuneytisins og reglum Reykjavíkurborgar um NPA sé að finna lýsingar um málsmeðferð umsókna. Að hálfu ári liðnu og að loknu nokkuð ítarlegu mati á stuðningsþörf hjá ráðgjafa þjónustumiðstöðvarinnar þar sem teiknað hafi verið upp hvenær kæranda gæti vantað vaktir, hafi hann verið orðinn óþreyjufullur eftir viðbrögðum og afgreiðslu. Á ný hafi kærandi fengið þau svör að ábyrgðin væri ekki í höndum þess fagfólks/teymis sem væri á þeirri þjónustumiðstöð sem kærandi tilheyrði og hafi annast þjónustu við hann hingað til heldur „sviðsins“ sem kærandi hafði hvorki hitt né þekkti deili á. Um haustið 2021 hafi verið farið fram á að kærandi færi í mat á stuðningsþörf, þ.e. SIS mat. Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki skilið nauðsyn þess, eftir að hafa farið áður í mat á þjónustumiðstöðinni, hafi hann fallist á að sækja um það eftir fortölur um að það myndi „styrkja umsóknina“. Þar hafi stuðningsþörf kæranda verið metin til 248 klukkustunda. Síðan þá hafi kærandi ekkert heyrt meira af vinnslu málsins, hvenær hann mætti eiga von á því að fá NPA eða hvaða önnur úrræði honum gætu boðist á biðtímanum, svo sem notendasamningur.
Kærandi tekur fram að líkamsrækt sé eitt af hans helstu áhugamálum. Þrátt fyrir að fá enga aðstoð frá sveitarfélaginu til að geta sinnt henni með þeim hætti sem hann vilji og haft endurtekið uppi óskir um að vilja njóta stuðnings til að geta sótt æfingar og keppnir til jafns við aðra, hafi hann engu að síður gert það sem hann geti til að rækta áhugamálið. Það sé lífsviðhorf sem hafi ekkert með skerðingu kæranda að gera eða stuðningsþarfir. Kærandi hafi komið sér upp aðstöðu heima við, sæki reglulega tíma hjá Crossfit Reykjavíkur og hafi tekið þátt í mótum sem séu innan svæðis akstursþjónustunnar. Hins vegar sé þetta virkilega einhæf hreyfing og kæranda sé mismunað um að sinna æfingum í öðru umhverfi og sækja mót annars staðar. Kærandi fái til dæmis ekki aðstoð til að fara í sund eða í sjálfsvarnaríþróttir, hann geti ekki notið útivistar í reynandi umhverfi, eldað þegar hann vilji eða sótt mót á landsbyggðinni eða erlendis. Þess utan langi kæranda til að geta notið ferðafrelsis eins og aðrir, fá sótt almenna félagslega viðburði eins og tónleika og haft almennt meira um líf sitt og daginn að segja. Borgin státi sig af því að samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sé sitt leiðarljós í þjónustu við fatlað fólk, sér í lagi hugmyndafræðin um sjálfstætt líf. Sama hvað kærandi reyni fái hann ekki notið þess að lifa sjálfstæðu lífi. Þvert á móti séu ráðstafanir sem kærandi hafi gripið til í mótvægisskyni, svo sem tilhögun hans til að stunda líkamsrækt heima fyrir, notaðar gegn honum í því skyni að réttlæta minnstu mögulegu þjónustu sem hægt sé að veita kæranda. Sjálfsbjargarviðleitni kæranda til að móta lausnir í þessu takmarkaða umhverfi séu sagðar gefa mynd af því að hann geti komist af án aðstoðar en endurspegli í raun aðeins hvernig á honum sé brotið. Ef kærandi vilji fara í sund eigi hann að geta það. Ef kærandi vilji horfa á leik og fara svo heim að elda eigi hann að geta það. Ef kærandi vilji fara á Þjóðhátíð eða Crossfitleikana eigi hann að geta það. Ef kærandi vilji nota fríin sín og frjálsan tíma til einhvers annars en að vera heima eigi hann að geta það. Réttur kæranda standi til þess að fá fullnægjandi stuðning til að geta notið almennra réttinda, gæða, þjónustu og iðju til jafns við aðra.
Í upphafi árs hafi kæranda farið að berast skilaboð um mótatilhuganir og fyrirhugaða viðburði yfir árið, auk beiðni frá vinnuveitanda, B, um sumarleyfisóskir. Þetta séu ákvarðanir sem byggist á því að hann viti og sé upplýstur um þá aðstoð sem honum standi til boða. Sem einstaklingur með X sem noti hjólastól þurfi hann að vita með góðum fyrirvara hvað hann hafi til taks áður en hann geri ráðstafanir. Samfélagið tryggi kæranda ekki sama aðgengi og öðrum, sem geri það að verkum að ríkari undirbúningur fylgi því sem hann geri. Kæranda standi til dæmid ekki sömu gistimöguleikar til boða, hann þurfi að gera ráð fyrir akstri og þurfi að vera öruggur um að geta komist á salerni, fengið sér að borða og hugað að persónulegu hreinlæti. Þegar liðið hafi á og ekkert hafi bólað á frekari svörum hafi kærandi sjálfur haft frumkvæði að því, með aðstoð réttindagæslumanns fatlaðs fólks, að óska eftir beingreiðslusamningi á meðan endanleg afgreiðsla NPA væri sögð í „bið“, sbr. 10. gr. laga nr. 38/2018. Með hliðsjón af 1. mgr. 3. gr. og 5. gr. reglugerðar nr. 1035/2018 beri að ætla að hann hefði, þegar ljóst hafi verið að dráttur gæti orðið á veitingu þjónustunnar, átt að fá einstaklingsmiðaða áætlun um útvegun þjónustunnar og leiðbeiningar um önnur úrræði á biðtíma, svo sem beingreiðslusamning. Í niðurstöðu héraðsdóms í máli nr. E-2712/2020 sé vísað til sambærilegs ákvæðis í reglugerð nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, eða 1. mgr. 8. gr. Í dómnum sé enn fremur byggt á 1. og 2. mgr. 34. gr. í málsmeðferðarkafla laga nr. 38/2018. Í dómnum segi svo:
„Þegar horft er á orðalag 1. mgr. 34. gr. og tilvitnað orðalag 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016, eins og henni var breytt með reglugerð 1039/2018, og samhengisins þar á milli, leikur enginn vafi á að stefnda ber að vinna einstaklingsbundna áætlun sem tekur til hagsmuna og málefna þess tiltekna umsækjanda sem verið er að fjalla um hverju sinni. Bæði lagaákvæðið og reglugerðin fjalla um einstaklingsbundin málefni, enda til dæmis ekki unnin uppbyggingaráætlun fyrir málaflokkinn í heild í tilefni af umsókn eins einstaklings. Þá skal því haldið til haga að stefndi hefur sett sér sjálfur reglur [...] meðal annars með vísan til 9. gr. laga nr. 38/2018.“
Að höfðu tilliti til þessa beri að geta að sveitarfélagið hafi sett sér reglur um NPA með vísan til 11. gr. laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Setning reglnanna sé í samræmi við 5. mgr. sömu lagagreinar. Þar sé hins vegar í engu veitt svigrúm fyrir því að umsókn fáist samþykkt en sett á bið og hvergi vísað til 34. gr. laganna varðandi ákvörðun um þjónustu og vísaðrar lagaheimildar um biðlista. Í 3. mgr. 1. gr. og 3. mgr. 4. gr. reglnanna segi aftur á móti:
„3. mgr. 1. gr.
Innleiðing notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skal eiga sér stað á tímabilinu 2019 til 2022. Fjöldi samninga sem gerðir verða á innleiðingartímabilinu miðast við það fjárframlag sem ríkissjóður hefur ákveðið að ráðstafa í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutfall af fjárhæð samninga sem sveitarfélögin gera, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Í ljósi þess verða þeir í forgangi fyrir þjónustuna sem hafa einstaklingsbundnar þarfir sem ekki hefur verið hægt að komast til móts við á annan hátt og fyrir liggur faglegt mat á því að notendastýrð persónuleg aðstoð sé hentugt form til að mæta þjónustuþörfum þeirra.
3. mgr. 4. gr.
Verði umsækjanda ekki veitt þjónusta í formi notendastýrðrar persónulegar aðstoðar af hálfu úthlutunarteymis mun umsókn hans halda gildi sínu og verður umsækjanda leiðbeint um önnur þau úrræði sem honum kunna að standa til boða.“
Ekki verði önnur ályktun dregin af þessu en sú að sveitarfélagið geri aðeins ráð fyrir tveimur kostum, samþykkt eða höfnun, og að hann hefði, eftir að umsókn hans um NPA hafi verið samþykkt, átt að fá þjónustu eins fljótt og auðið væri. Af orðalagi 3. mgr. 1. gr. megi skilja að samþykkið byggi á málavinnslu og mati úthlutunarteymis hvar afgreiðslan byggi á því að umsóknin hafi verið álitin njóta forgangs umfram aðrar. Með því að setja hins vegar samþykkta umsókn kæranda um NPA á biðlista, án gagnsærra upplýsinga um stöðu hennar eða öðru sem til falli samkvæmt 34. gr. laga nr. 38/2018 og 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 1035/2018, megi gera ráð fyrir að sveitarfélagið hafi í fyrsta lagi farið þar á svig við eigin reglur og í öðru lagi við málsmeðferðarákvæði laganna.
Beri að ætla að um ákvörðunina eigi við þær meginreglur varðandi ákvarðanir um þjónustu sem kveðið sé á um í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018. Erfitt sé að sjá hvaða lögmætu eða málefnalegu ástæður geti komið til frestunar þess að hefja þjónustu byggða á samþykki sveitarfélagsins um NPA sem kærandi eigi lögbundinn rétt til að njóta og sé ætlað að tryggja að hann geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og honum séu sköpuð skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum, sbr. markmiðsgrein laganna. Í tölvupóstsamskiptum réttindagæslumanns sé undirstrikað hvernig ferðafrelsi kæranda, félagslíf og jöfn tækifæri til að njóta almennra réttinda og gæða sé háð því að hann fái fullnægjandi persónulega aðstoð og hvernig núverandi aðstæður og þjónusta standi þar til hindrunar. Vísist hér enn frekar til niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 208/2021 og sjónarmiða um miska vegna tafa í meðferð NPA umsóknar í niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 50/2021.
Í leit kæranda eftir svörum frá Reykjavíkurborg hafi engin gögn verið lögð fram sem gefi til kynna eða varpi frekara ljósi á það að umsókn hans bíði einhvers konar vinnsla eða samþykkis á öðru stjórnsýslustigi. Engar upplýsingar tengdar umsókninni séu lagðar fram til skýringar á því af hverju þjónustan geti ekki hafist heldur aðeins vísað til almennrar framkvæmdar (en ekki tiltekins lögaðila) á öðru stjórnsýslustigi, þ.e. til framlags úr ríkissjóði, sem kærandi hafi enga vitneskju um að hafi umsóknina undir höndum og engin tök á því að leita til varðandi stjórnsýslulega meðferð hennar. Hvergi í lögum nr. 38/2018 séu lagðar stoðir fyrir því skipulagi að málsmeðferð og upphaf lögbundinnar þjónustu sé háð eða bundin vinnslu á öðru stjórnsýslustigi eða samþykki fyrir fjárveitingu úr ríkissjóði. Líkt og vikið sé að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 208/2021 verði að ætla að ágreiningur á milli stjórnsýslustiga um fjármögnun geti ekki staðið í vegi fyrir því að fatlaðir einstaklingar fái lögbundna þjónustu og að hún verði að leysast þeirra á milli, án þess að það hafi takmarkandi áhrif á stjórnsýslulega meðferð umsókna og réttarstöðu og réttindi fatlaðra borgara. Sá ágreiningur sé kæranda og umsókn hans til lögbundinnar þjónustu, sem sé ætlað að tryggja hans almennu réttindi, algerlega óviðkomandi. Hér megi enn fremur líta til sjónarmiða í niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2712/2020 hvar almenn tímasett uppbyggingaráætlun sveitarfélags hafi ekki verið talin geta komið í stað áætlunar um úrlausn umsókna einstakra umsækjenda, til dæmis vegna þess að umsókn væri ekki nægilega gagnsæ til að umsækjandi gæti rýnt í hana og dregið ályktanir af stöðu umsóknarinnar.
Af framangreindu verði því að telja að stjórnvaldið hafi ekki virt 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 þegar það í ákvörðun sinni um þjónustu hafi talið sig sjá fram á að ekki væri unnt að hefja NPA þegar í stað.
Varðandi málsmeðferð og ákvörðun Reykjavíkurborgar í tengslum við umsókn kæranda um beingreiðslusamning ætli hann ekki að hafa mörg orð um. Hún dæmi sig að öllu leyti sjálf, líkt og greina megi af ákvörðuninni og meðfylgjandi gögnum. Eins og staðan sé í dag, meira en hálfu ári eftir umsóknina, hafi kærandi hvorki fengið beingreiðslusamning né viðhlítandi svör um ástæður þess að samþykktur beingreiðslusamningur sé enn á bið eða hvenær von sé á því að hann hefjist. Vísist þar í sambærileg rök og nefnd hafi verið hér að framan.
Kærandi krefjist þess að honum verði þegar í stað tryggð NPA þjónusta eða til vara fullnægjandi beingreiðslusamningur þar til það skýrist með nákvæmum hætti hvenær samþykkt NPA hefjist.
III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar
Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi sé X ára gamall einhleypur og barnlaus karlmaður. Hann sé greindur með X og sé með skerta hreyfigetu og noti handknúinn hjólastól að staðaldri. Kærandi sé í fullu starfi hjá B. Hann sé félagslega virkur og hitti vini og fjölskyldu reglulega, auk þess sem hann stundi Crossfit að minnsta kosti fimm sinnum í viku. Kærandi búi að C í leiguhúsnæði á vegum Brynju hússjóðs og sé með samþætta stoð- og stuðningsþjónustu á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem samsvari 56 klukkustundum á mánuði.
Kærandi hafi sótt um notendastýrða persónulega aðstoð þann 17. maí 2019 með undirritun á umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð en önnur gögn hafi ekki legið fyrir. Þann 25. febrúar 2020 hafi verið haft samband við kæranda til að óska eftir sjálfsmati vegna umsóknar um notendastýrða persónulega aðstoð. Í samtalinu hafi komið fram að hann vildi fá umhugsunarfrest og honum hafi verið boðið að hafa samband ef hann vildi halda áfram með umsóknina. Þann 3. maí 2021 hafi kærandi haft samband og þann dag hafi verið undirrituð ný umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð sem hafi borist þjónustumiðstöð þann 5. maí 2021. Í samvinnu við kæranda hafi verið unnið heildstætt mat á stuðningsþörf vegna umsóknar um notendastýrða persónulega aðstoð, auk þess sem kærandi hafi skilað inn sjálfsmati ásamt öðrum gögnum vegna umsóknarinnar. Þegar öll gögn höfðu borist hafi umsókn kæranda verið tekin fyrir á fundi í þjónustumiðstöð og samþykkt hafi verið að veita kæranda aðstoð í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar þann 24. júní 2021. Kæranda hafi verið tilkynnt um ákvörðunina símleiðis þann sama dag og umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð hafi þá verið sett á bið þar til ákvörðun um veitingu þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar yrði tekin.
Með umsókn, dags. 21. mars 2022, hafi kærandi sótt um beingreiðslusamning. Þann 9. júní 2022 hafi umsókn um beingreiðslusamning verið samþykkt en kæranda hafi verið tilkynnt að ekki væri unnt að hefja samning að svo stöddu og umsóknin væri því sett á bið.
Með lögum nr. 38/2018 hafi notendastýrð persónuleg aðstoð verið lögfest sem valmöguleiki í þjónustu við fatlað fólk, sbr. 11. gr. laganna. Á grundvelli framangreindra laga hafi ráðherra sett reglugerð um notendastýrða persónulega aðstoð, nr. 1250/2018, sem hafi tekið gildi þann 27. desember 2018. Núgildandi reglur Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk (hér eftir nefndar reglur um NPA) hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarstjórnar þann 19. mars 2019. Umræddar reglur séu settar með stoð í 11. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð og kveði þær á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita. Reglurnar hafi öðlaðst gildi 1. maí 2019 og gildi til 31. desember 2022.
Í bráðabirgðaákvæði I með lögum nr. 38/2018 sé kveðið á um að til þess að auka val fatlaðs fólks um þjónustu og fyrirkomulag stuðnings skuli sveitarfélög vinna að innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar í samræmi við 11. gr. laganna á tímabilinu 2018-2022. Jafnframt komi fram í ákvæðinu að á innleiðingartímabilinu veiti ríkissjóður framlag til ákveðins fjölda samninga um NPA sem skuli ráðstafað í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem tiltekinni hlutdeild af fjárhæð samninga, á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum.
Í 3. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA sé að finna skilyrði fyrir því að umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð verði samþykkt. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglnanna raðist samþykktar umsóknir um þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar eftir forgangsröð hverju sinni. Velferðarsviði Reykjavíkurborgar beri að upplýsa notanda um þá þjónustu sem honum standi til boða á meðan beðið sé eftir þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Í 1. mgr. 4. gr. reglnanna sé að finna ákvæði sem lúti að afgreiðslu umsóknar en þar segi að ákvörðun um veitingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar sé tekin á fundi úthlutunarteymis sem skipað sé með erindisbréfi af velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Horft skuli sérstaklega til þeirra umsækjanda sem hafi einstaklingsbundnar þarfir sem ekki hafi verið hægt að koma til móts við á annan hátt með þjónustu af hálfu Reykjavíkurborgar, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglnanna. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. skuli umsókn halda gildi sínu og leiðbeina skuli umsækjanda um önnur þau úrræði sem honum kunni að standa til boða ef umsækjanda verði ekki veitt þjónusta í formi NPA af hálfu úthlutunarteymis. Að lokum segi í 4. mgr. 4. gr. að það fjármagn sem til ráðstöfunar sé byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018.
Þá sé rétt að taka fram að lög nr. 38/2018 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau veiti fötluðu fólki í samræmi við markmið laganna sem komi fram í 1. gr. þeirra og hvernig aðgengi fatlaðs fólks að þeirri þjónustu skuli tryggt. Ekki sé unnt að ráða af lögunum nema að litlu leyti hver hinn efnislegi réttur íbúa sveitarfélags sé í þessum efnum þar sem hann ráðist aðallega af ákvörðun hvers sveitarfélags. Í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sé sveitarfélögum tryggður sjálfsstjórnarréttur og í honum felist meðal annars það að sveitarfélög ráði hvernig útgjöldum sé forgangsraðað í samræmi við lagaskyldur og áherslur hverju sinni. Stjórnarskráin leggi ekki ríkari eða víðtækari skyldur á herðar sveitarfélögum í þessum efnum heldur en mælt sé fyrir um í fyrrnefndum sérlögum.
Með kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 10. október 2022, sé málsmeðferð vegna umsóknar kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð kærð. Vísað sé til þess að sveitarfélagið hafi látið hjá líða að sinna lagaskyldum sem fylgi ákvörðun um þjónustu, sbr. 34. gr. laga nr. 38/2018 og reglugerð nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma. Auk þess sé einnig vísað til þess að sveitarfélaginu hafi gefist nægt svigrúm til að gera ráð fyrir samþykktri umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð við síðustu fjárhagsáætlun sveitarfélagins.
Eins og rakið sé í málavöxtum hafi kærandi fyrst sótt um notendastýrða persónulega aðstoð þann 17. maí 2019 en gögnum vegna þeirrar umsóknar hafi ekki verið skilað og kærandi hafi viljað hugsa málið. Þann 3. maí 2021 hafi kærandi haft samband og óskað eftir að sækja um notendastýrða persónulega aðstoð og umsókn sé undirrituð þann sama dag. Í kjölfar gagnaöflunar hafi umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð verið samþykkt þann 24. júní 2021. Umsókn kæranda hafi þá verið sett á bið þar til ákvörðun um veitingu þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar yrði tekin.
Í 34. gr. laga nr. 38/2018 segi:
„Ákvörðun um að veita þjónustu skal taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónusta sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Þá skal veita honum aðra viðeigandi þjónustu á meðan beðið er eftir að þjónustan sem samþykkt hefur verið hefjist.“
Rúmlega einn og hálfur mánuður hafi liðið frá því að umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð hafi borist og þar til umsóknin hafi verið samþykkt. Að mati velferðarsvið hafi ákvörðun um samþykkt umsóknar því verið tekin eins fljótt og kostur var, með tilliti til vinnslu og gagnaöflunar í málinu. Kærandi hafi verið upplýstur um samþykki umsóknar samdægurs og frá því að umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð hafi verið samþykkt hafi ráðgjafi á Norðurmiðstöð verið í reglulegu sambandi við kæranda og upplýst hann um stöðu málsins. Ráðgjafi kæranda sé tengiliður við íbúðakjarna að C og fari því mjög reglulega þangað og sé í reglulegum samskiptum við kæranda. Ekki hafi verið unnt að upplýsa kæranda um hvenær unnt verði að úthluta honum þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, enda sé ekki ljóst hvenær úthlutunarteymi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA) muni funda næst. Gert sé ráð fyrir að boðað verði til fundar hjá úthlutunarteyminu þegar fjármagn hafi verið tryggt varðandi fleiri NPA samninga.
Hvað varði tilvísun kæranda til reglugerðar nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu þá kemur fram í 1. gr. reglugerðarinnar að hún taki til biðlista eftir þjónustu samkvæmt 8. gr. laga 38/2018. Í 8. gr. laga nr. 38/2018 sé fjallað um stoðþjónustu og ekki sé því vikið sérstaklega að notendastýrðri persónulegri aðstoð í 8. gr. laganna. Það sé því mat velferðarsviðs Reykjavíkurborgar að umrædd reglugerð eigi ekki við um notendastýrða persónulega aðstoð, enda sé notendastýrð persónuleg aðstoð tiltekið þjónustuform. Þá sé sérstaklega fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð í reglugerð nr. 1250/2018 og í þeirri reglugerð sé ekki vikið að biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir umræddu þjónustuformi. Það sama eigi við um notendasamninga/beingreiðslusamninga, enda sé sérstaklega vikið að umræddum þjónustuformum í 10. og 11. gr. laganna. Velferðarsviði Reykjavíkurborgar beri því ekki að vinna áætlun um hvenær notendastýrð persónuleg aðstoð eða beingreiðslusamningur geti hafist.
Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 10. október 2022, sé vísað til niðurstöðu héraðsdóms í máli nr. E-2712/2020 og það kært að sveitarfélagið hafi ekki gert einstaklingsbundna áætlun um að útvega kæranda viðeigandi stoðþjónustu í samræmi við 3. gr. reglugerðar nr. 1035/2018, bæði í kjölfar þess að kærandi hafi verið settur á bið eftir notendastýrðri persónulegri aðstoð og svo síðar eftir beingreiðslusamningi. Í því samhengi vísi kærandi til texta í samþykkisbréfi, dags. 9. júní 2022. Hvað varði tilvísun kæranda til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2712/2020 þá varði það mál húsnæði fyrir fatlað fólk og í dóminum sé meðal annars fjallað um ákvæði reglugerðar nr. 370/2016 er varði húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Í þeirri reglugerð megi finna ákvæði sem séu áþekk þeim sem fram komi í reglugerð nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Með vísan til þess sem rakið sé hér að framan og þess að reglugerð nr. 1035/2018 eigi ekki við hvað varði notendastýrða persónulega aðstoð og notendasamninga/beingreiðslusamninga geti velferðarsvið Reykjavíkurborgar ekki fallist á að líta beri til niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2712/2020. Þá ítreki velferðarsvið Reykjavíkurborgar það sem áður sé fram komið um að ekki hvíli skylda á sveitarfélaginu að vinna áætlun um hvenær notendastýrð persónuleg aðstoð eða beingreiðslusamningur geti hafist.
Hvað varði tilvísun kæranda til samþykkisbréfs, dags. 9. júní 2022, þá sé um misritun að ræða í bréfinu þar sem vísað sé til 3. gr. reglugerðar nr. 1035/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu. Það sé áréttað í tölvupósti ráðgjafa þann 22. september 2022 að reglugerðin eigi ekki við hvað varði notendastýrða persónulega aðstoð og beingreiðslusamninga.
Þá vísi kærandi til þess að sveitarfélaginu hafi gefist nægt svigrúm til að gera ráð fyrir samþykktri umsókn hans um notendastýrða persónulega aðstoð við síðustu fjárhagsáætlun sveitarfélagins. Í því samhengi vísi velferðarsvið Reykjavíkurborgar til þess að það fjármagn sem sé til ráðstöfunar varðandi samninga um notendastýrða persónulega aðstoð byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Ríkið hafi ekki staðið við þær skuldbindingar sem fram komi í umræddu bráðabirgðaákvæði en í því samhengi megi vísa til þess að gert hafi verið ráð fyrir að samningar um notendastýrða persónulega aðstoð yrðu 172 í árslok 2022 en þeir séu einungis 95 á landsvísu. Skýrt komi fram í 3. mgr. 1. gr. reglna um NPA að innleiðing notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli eiga sér stað á tímabilinu 2019 til 2022 og fjöldi samninga sem verði gerðir á innleiðingartímabilinu miðist við það fjárframlag sem ríkissjóður hafi ákveðið að ráðstafa í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutfall af fjárhæð samninga sem sveitarfélögin geri, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018. Í byrjun september 2022 hafi félags- og vinnumarkaðsráðuneytið upplýst velferðarsvið Reykjavíkurborgar um að ekki yrði aukið við mótframlag ríkisins og að greitt yrði með samþykktum samningum sem hafi verið í gildi í lok árs 2021. Frekara fjármagn vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð sé því ekki væntanlegt frá ríkinu.
Í dómi Hæstaréttar Íslands þann 4. maí 2022 í máli nr. 50/2021 hafi verið fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð. Áfrýjunarleyfi hafi verið veitt á þeim grundvelli að dómur í málinu kynni að hafa fordæmisgildi um beitingu ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 38/2018 að því er varði heimildir sveitarfélags til þess að synja einstaklingi um þjónustu á þeim grundvelli að ríkið hafi ekki veitt fjármagn til málaflokks og um vernd sem þeir hagsmunir er málið varði eigi að njóta samkvæmt [stjórnarskrá]. Framangreint bráðabirgðaákvæði laganna hafi því verið til umfjöllunar í málinu en Hæstiréttur Íslands hafi ekki í niðurstöðum sínum vikið sérstaklega að ákvæðinu eða gert athugasemdir við hvernig sveitarfélagið hafi byggt á því.
Kærandi geri í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 10. október 2022, athugasemdir við að umsókn hans um beingreiðslusamning hafi verið sett „í bið“ og í því samhengi sé vísað til þess að málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við lög, auk þess sem kæranda hafi ekki verið veitt svör um ástæður þess að hann hafi ekki fengið beingreiðslusamning í samræmi við 10. gr. laga nr. 38/2018.
Reglur Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 6. október 2021 og á fundi borgarráðs þann 14. október 2021. Kveðið sé á um skilyrði fyrir gerð beingreiðslusamnings í 8. gr. reglnanna og í 7. gr. sé kveðið á um grundvöll beingreiðslusamnings og forgangs til stuðnings. Í 7. gr. reglnanna segi að þeir umsækjendur sem séu metnir í forgangi fyrir stuðning í formi beingreiðslusamnings séu þeir sem séu með sérstakar þarfir og sem velferðarsvið Reykjavíkurborgar geti ekki veitt nauðsynlega þjónustu með viðunandi hætti, svo sem þegar þjónusta sé mjög sérhæfð, veitt utan hefðbundins vinnutíma eða í stuttan tíma í senn. Þá þurfi einnig að liggja fyrir faglegt mat um að þjónusta veitt samkvæmt beingreiðslusamningi sé hentugt form til að mæta þjónustuþörfum viðkomandi, sbr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga.
Kærandi hafi sótt um beingreiðslusamning þann 21. mars [2022] og þann 9. júní 2022 hafi umsóknin verið samþykkt en tilkynnt að ekki væri unnt að hefja samning að svo stöddu og því væri umsóknin sett á biðlista. Kærandi sé með samþykktar 56 klukkustundir á mánuði í samþætta stoð- og stuðningsþjónustu sem að mati kæranda nái ekki að mæta hans þörfum.
Velferðarsvið Reykjavíkurborgar hafi reynt að veita kæranda alla þá þjónustu sem unnt sé að veita á biðtíma til að mæta þörfum hans á meðan beðið sé eftir beingreiðslusamningi og notendastýrðri persónulegri aðstoð. Ekki sé unnt að fallast á að sá tími sem sé liðinn frá samþykktri umsókn kæranda um beingreiðslusamning sé óhóflega langur, enda verði að ætla sveitarfélaginu ákveðið ráðrúm til að bregðast við kröfu kæranda um breytt þjónustuform. Samkvæmt upplýsingum frá Norðurmiðstöð sé gert ráð fyrir að unnt verði að fara af stað með beingreiðslusamning við kæranda frá 1. janúar 2023.
Samkvæmt framansögðu sé ljóst að málsmeðferð velferðarsviðs Reykjavíkurborgar hafi ekki brotið gegn lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð, reglum Reykjavíkurborgar um notendastýrða persónulega aðstoð, reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga eða stjórnsýslulögum nr. 37/1993.
IV. Niðurstaða
Kærð er afgreiðsla Reykjavíkurborgar á umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð frá 5. maí 2021 og umsókn kæranda um beingreiðslusamning frá 21. mars 2022. Kærandi bíður þess að samþykkt þjónusta komi til framkvæmda og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.
Í 10. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er kveðið á um notendasamninga. Þar segir í 1. mgr. að einstaklingi sé heimilt að sækja um samning við sveitarfélag eða sveitarfélög sem standi saman að þjónustusvæði um þjónustuform og fyrirkomulag stuðnings eða aðstoðar. Markmið notendasamninga sé að auka val einstaklinga um þjónustuform og fyrirkomulag stuðnings eða aðstoðar, að undangengnu faglegu mati. Þá segir í 3. mgr. að einstaklingar eða barnafjölskyldur sem hafi verið metnar í þörf fyrir aðstoð eða stoðþjónustu geti sótt um að gera notendasamning þar sem fjallað sé um framkvæmd stoðþjónustunnar. Heimilt sé að samþætta þjónustu sem einstaklingur eigi rétt á samkvæmt öðrum lögum í slíkum samningi. Hlutaðeigandi sveitarfélag geri slíka samninga við notendur á grundvelli reglna sem það setji. Í 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga, nr. 1257/2021, er kveðið á um skilyrði fyrir gerð beingreiðslusamnings. Þar segir meðal annars í 1. mgr. að útfærsla stuðnings í formi beingreiðslusamnings sé ávallt háð fjárhagsáætlun Reykjavíkurborgar hverju sinni.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018 en samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er ráðherra veitt heimild til þess að gefa út reglugerð og handbók um framkvæmd NPA, meðal annars um skipulag og útfærslu, þar með talið viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningsþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks. Þá segir í 5. mgr. ákvæðisins að sveitarfélög beri ábyrgð á framkvæmd aðstoðarinnar og setji sér nánari reglur um hana.
Í 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um samkomulag um vinnustundir. Þar segir í 1. mgr. að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Samkomulagið skuli innihalda fjölda vinnustunda á mánuði en einstaklingi sé heimilt að flytja stundir milli mánaða innan almanaksárs. Heimilt sé að setja í samkomulag notanda og sveitarfélags um vinnustundir fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings.
Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í athugasemdum með 34. gr. í frumvarpi til laga nr. 38/2018 kemur fram að þessi úrræði eigi aðeins við ef ekki verður með nokkrum hætti hægt að hefja þjónustu innan eðlilegs tíma, en gera verði þá kröfu til þjónustuveitanda að hann komi á einhvern hátt til móts við þjónustuþarfir umsækjanda þó að sú þjónusta sem hann óski eftir standi honum ekki til boða strax.
Við mat á því hvort afgreiðsla á málum kæranda hafi dregist verður að líta til málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk framangreindra lagaákvæða. Þar kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.
Umsókn kæranda um NPA var samþykkt 24. júní 2021. Kæranda var tilkynnt að umsóknin yrði sett á bið þar til ákvörðun um veitingu þjónustunnar yrði tekin. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að ráðgjafi kæranda hafi verið í reglulegum samskiptum við kæranda en ekki hafi verið unnt að upplýsa hann um hvenær unnt verði að úthluta honum samþykktri þjónustu þar sem það fjármagn sem sé til ráðstöfunar varðandi NPA samninga byggi á samþykktri fjárveitingu frá ríkissjóði, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018. Tekið er fram að ríkið hafi ekki staðið við þær skuldbindingar sem fram komi í umræddu bráðabirgðaákvæði en gert hafi verið ráð fyrir að samningar um notendastýrða persónulega aðstoð yrðu 172 í árslok 2022 en þeir séu einungis 95 á landsvísu. Skýrt komi fram í 3. mgr. 1. gr. reglna Reykjavíkurborgar um NPA að innleiðing notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar skuli eiga sér stað á tímabilinu 2019 til 2022 og fjöldi samninga sem verði gerðir á innleiðingartímabilinu miðist við það fjárframlag sem ríkissjóður hafi ákveðið að ráðstafa í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutfall af fjárhæð samninga sem sveitarfélögin geri, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 38/2018. Í byrjun september 2022 hafi félags- og vinnumarkaðsráðuneytið upplýst velferðarsvið Reykjavíkurborgar um að ekki yrði aukið við mótframlag ríkisins og að greitt yrði með samþykktum samningum sem hafi verið í gildi í lok árs 2021. Frekara fjármagn vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð sé því ekki væntanlegt frá ríkinu.
Í ákvæði I til bráðabirgða með lögum nr. 38/2018 er fjallað um innleiðingu NPA í samræmi við 11. gr. laganna á tímabilinu 2018 til 2022. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að á því tímabili veiti ríkissjóður framlag til tiltekins fjölda samninga um notendastýrða persónulega aðstoð sem skuli ráðstafað í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem tiltekinni hlutdeild af fjárhæð samninga, á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum. Á árinu 2018 verði veitt fjármagn vegna allt að 80 samninga, á árinu 2019 vegna allt að 103 samninga, á árinu 2020 vegna allt að 125 samninga, allt að 150 samninga á árinu 2021 og allt að 172 samninga á árinu 2022. Samkvæmt 3. mgr. skal endurskoða bráðabirgðaákvæðið innan þriggja ára frá gildistöku laganna í ljósi fenginnar reynslu.
Um ákvæðið segir svo í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2018:
„Í ákvæðinu er fjallað um hvernig innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar verður háttað enda er um nýtt þjónustuform að ræða, sem mun fyrirsjáanlega útheimta meira fjármagn en hefur verið veitt til þjónustunnar hingað til. Er þannig lagt til að samningum verði fjölgað jafnt og þétt fram til ársins 2022 en að fyrirkomulag NPA verði endurskoðað að tveimur árum liðnum frá gildistöku ákvæðisins. Í frumvarpi þessu er lagt til að NPA-þjónusta sé fyrst og fremst hugsuð fyrir einstaklinga sem þarfnast mestrar þjónustu. Í kostnaðaráætlun er gert ráð fyrir að fjármagn til samninga verði aukið í skrefum þar til rúmlega 170 samningar verði á landinu öllu. Við endurskoðun fyrirkomulagsins þarf einnig að endurskoða viðmiðin um þjónustuþyngd og hvernig reynslan hefur verið af notendasamningum fyrir þá sem þurfa minni þjónustu.“
Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að gert sé ráð fyrir að þegar innleiðingu ljúki árið 2022 verði samið um varanlegt fyrirkomulag, þ.e. kostnaðar- og verkaskipti vegna notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar til framtíðar. Umsamin fjárhæð þess samkomulags verði flutt varanlega frá ríki til sveitarfélaga með fjárlögum 2023 og að frá og með því ári verði verkefnið alfarið á ábyrgð sveitarfélaga.
Í 5. gr. laga nr. 38/2018 segir að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, hvort sem hún sé veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum. Líkt og að framan greinir er í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018 kveðið á um heimild ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um kostnaðarhlutdeild aðila. Á þeim grunni er í 15. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 mælt fyrir um 25% kostnaðarhlutdeild ríkisins í einstaklingssamningi um notendastýrða persónulega aðstoð.
Í dómi Landsréttar frá 8. október 2021 í máli nr. 226/2021 var ákvæði I til bráðabirgða með lögum nr. 38/2018 til umfjöllunar. Þar er vikið að ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga en um það segir svo í dóminum:
„Sveitarfélög í landinu bera samkvæmt lögum nr. 38/2018 ábyrgð á framkvæmd notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar við fatlað fólk. Svo sem að framan er rakið er kostnaði við framkvæmd þjónustunnar þó skipt milli ríkis og sveitarfélaga á rúmlega fjögurra ára innleiðingartímabili og er ekki gert ráð fyrir að ábyrgðin verði alfarið á herðum sveitarfélaga fyrr en frá og með árinu 2023. Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða og samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Sveitarfélög hafa samkvæmt framansögðu sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefur falið þeim og fara sjálf með forræði eigin tekjustofna. Þau ein eru samkvæmt stjórnarskrá og lögum bær til að taka ákvarðanir um framkvæmd lögbundinna verkefna eða stofna til útgjalda vegna þeirra umfram það sem lög kveða á um. Á þessum grunni verður ekki fallist á með stefnda að áfrýjanda hafi borið að semja við hann um notendastýrða persónulega aðstoð óháð því hvort ríkið varbúið að efna þær lögbundnu skyldur sem á því hvíldu um að fjármagna þjónustuúrræðið á móti áfrýjanda. Samkvæmt framansögðu var áfrýjanda heimilt að binda samkomulag hans og stefnda, um úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um notendastýrða persónulega aðstoð, fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins, sbr. einnig 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018.“
Samkvæmt því sem að framan er rakið og að virtum þeim skýringum sem Reykjavíkurborg hefur veitt er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að réttlætanlegar ástæður skýri þá töf sem hefur orðið á afgreiðslu sveitarfélagsins vegna umsóknar kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð. Er þá litið til þess að kærandi hefur þegið þjónustu frá sveitarfélaginu á biðtímanum. Með vísan til þess er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að afgreiðsla á umsókn kæranda um notendastýrða persónulega aðstoð hafi ekki dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin bendir þó á að ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær sé að vænta þess að samþykkt þjónusta geti hafist, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Verður þá vikið að umsókn kæranda um beingreiðslusamning en hún var samþykkt 9. júní 2022. Kæranda var þó tilkynnt að ekki væri hægt að hefja samning að svo stöddu og því væri umsóknin sett á biðlista. Í samþykktarbréfinu er hvorki að finna skýringu á þeirri afgreiðslu né var kæranda greint frá því hvenær þjónustan kæmi til framkvæmda. Reykjavíkurborg hefur vísað til þess að velferðarsvið hafi reynt að veita kæranda alla þá þjónustu sem unnt væri að veita á biðtíma til að mæta þörfum hans á meðan beðið væri eftir beingreiðslusamningi og notendastýrðri persónulegri aðstoð. Ekki væri unnt að fallast á að sá tími sem væri liðinn frá samþykktri umsókn um beingreiðslusamning væri óhóflega langur, enda verði að ætla sveitarfélaginu ákveðið ráðrúm til að bregðast við kröfu kæranda um breytt þjónustuform. Þá hefur verið vísað til þess að gert sé ráð fyrir að unnt verði að fara af stað með beingreiðslusamning við kæranda frá 1. janúar 2023. Að öðru leyti er ekki að finna skýringar á þeirri töf sem varð á málinu frá því að umsókn var samþykkt 9. júní 2022 og þar til greinargerð barst úrskurðarnefndinni 8. nóvember 2022.
Þó að fallast megi á það sjónarmið að sveitarfélagið þurfi ákveðið ráðrúm til að útfæra breytt þjónustuform er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að um óeðlilega mikla töf hafi verið að ræða þegar litið er til þess þjónustuforms sem sótt var um og þær reglur sem um það gilda. Afgreiðsla á umsókn kæranda um beingreiðslusamninga var því ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018. Lagt er fyrir Reykjavíkurborg að hraða afgreiðslu málsins og veita kæranda samþykkta þjónustu svo fljótt sem auðið er. Ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær ákvörðunar um veitingu þjónustunnar sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ekki er fallist á að afgreiðsla Reykjavíkurborgar vegna umsóknar A um notendastýrða persónulega aðstoð hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Afgreiðsla sveitarfélagsins vegna umsóknar um beingreiðslusamning var ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir