Nr. 474/2024 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 8. maí 2024 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 474/2024
í stjórnsýslumáli nr. KNU24010029
Kæra [...]
á ákvörðun
lögreglustjórans á Suðurnesjum
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 8. janúar 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisfangslaus en með fastan dvalarstað í Eistlandi (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 5. janúar 2024, um frávísun frá Íslandi.
Kærandi krefst þess að ákvörðun lögreglu um að meina honum komu til landsins 5. janúar verði felld úr gildi og að kæranda verði heimiluð koma til landsins.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022 ásamt síðari breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til Íslands með flugi frá Helsinki, Finnlandi, 5. janúar 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 5. janúar 2024 var kæranda frávísað frá landinu.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Fram koma viðbótarupplýsingar þess efnis að kærandi hafi ekki gilt atvinnuleyfi né miða fyrir flugi aftur til dvalarríkis. Í rökstuðningi lögreglu til kærunefndar, dags. 24. janúar 2024, er vísað til atvika málsins og ákvörðunar lögreglu. Fram kemur að við hefðbundið eftirlit á Keflavíkurflugvelli hafi lögregla haft afskipti af kæranda sem framvísaði vegabréfi útlendings, útgefnu af eistneskum stjórnvöldum. Kærandi sé ríkisfangslaus og því þriðja ríkis borgari gagnvart regluverki EES-svæðisins. Aðspurður um tilgang komu sinnar kvaðst kærandi vera kominn til landsins til að vinna. Þar sem hann sé þriðja ríkis borgari þurfi kærandi þó atvinnuleyfi á Íslandi. Eftir skoðun kom í ljós að kærandi hefði ekki atvinnuleyfi né hefði verið sótt um atvinnuleyfi fyrir hans hönd. Þar sem ljóst væri að kærandi hefði ekki tilskilið leyfi til dvalar eða atvinnu við komu til landsins var tekin ákvörðun um að frávísa honum á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 8. janúar 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 17. apríl 2024. Greinargerð talsmanns kæranda barst kærunefnd 4. maí 2024.
Við meðferð málsins sendi kærunefnd Vinnumálastofnun tölvubréf, dags. 16. apríl 2024, þar sem óskað var eftir upplýsingum um formkröfur sem gilda um 3. mgr. 81. gr. laga um útlendinga, enda varðar lagaákvæðið einstaklinga sem séu starfsmenn þjónustuveitenda í EES- eða EFTA-ríki. Kærunefnd barst svar Vinnumálastofnunar með tölvubréfi, dags. 19. apríl 2024.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi naut í fyrstu aðstoðar einstaklings úr dvalarríki, sem vísaði til 3. mgr. 81. gr. laga um útlendinga í samskiptum sínum við kærunefnd. Ákvæðið fjallar um dvalarheimild ríkisborgara þriðju ríkja sem starfa fyrir þjónustuveitendur í EES- og EFTA-ríkjum. Í greinargerð talsmanns kæranda, dags. 5. maí 2024, kemur fram að kærandi mótmæli því að lagt sé til grundvallar að hann sé þriðja ríkis borgari. Hann sé fæddur í Eistlandi, hafi ekki ríkisfang í öðru ríki og engin tengsl við annað ríki. Kærandi njóti verndar mannréttindasamninga sem ríkisfangslaus einstaklingur. Eistneskir ríkisborgarar hafi rétt til þess að ferðast til Íslands, dvelja hér og stunda atvinnu, sbr. 83. og 84. gr. laga um útlendinga. Að mati kæranda séu því engin efni til að synja honum um komu til landsins með vísan til þess að hann hafi ekki sérstakt leyfi til dvalar eða atvinnu enda á c-liður 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga ekki við um kæranda. Auk þess þurfi að hafa í huga að kærandi hafi heimild til dvalar á Íslandi í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili sem einstaklingur búsettur í EES ríki. Hann hafi ekki gerst brotlegur við íslensk lög, almenningi stafi ekki hætta af honum og þ.a.l. sé engin lagaheimild til staðar sem geti synjað honum landgöngu.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, með síðari breytingum.
Í 106. gr. laga um útlendinga er kveðið á um frávísun við komu til landsins. Samkvæmt ákvæðinu er m.a. heimilt að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni, sbr. c-lið ákvæðisins. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að meginreglan sé sú að dvalar- og atvinnuleyfa skuli aflað áður en komið er til landsins. Einnig er heimilt að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins samkvæmt a-j-liðum 1. mgr. 106. gr. laganna. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna.
Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017, með síðari breytingum, er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA-borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.
Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt a-lið 3. mgr. um eftirfarandi gögn vegna viðskiptaferða: Boðsbréf frá fyrirtæki eða stjórnvaldi til að taka þátt í fundi, ráðstefnu eða viðburðum tengdum viðskiptum, iðnaði eða atvinnu, aðgöngumiða að kaupstefnum eða ráðstefnum, og önnur skjöl sem staðfesta tilvist viðskipta- eða atvinnutengsla.
Í greinargerð kæranda er því mótmælt að lagt verði til grundvallar að hann sé þriðja ríkis borgari vegna stöðu hans í Eistlandi, enda sé hann fæddur þar og hafi fengið útgefið vegabréf af eistneskum stjórnvöldum. Þar að auki hafi hann heimild til dvalar í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili og að mati kæranda sé engin lagaheimild til staðar til að synja honum landgöngu.
Um dvöl EES- og EFTA-borgara fer samkvæmt XI. kafla laga um útlendinga. EES- og EFTA-borgarar eru skilgreindir í 4. og 5. tölul. 3. gr. laganna og er þar vísað til ríkisborgara ríkja sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið (EES) eða stofnsamning Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA). Þar að auki gilda ákvæði XI. kafla laga um útlendinga einnig um aðstandendur EES- og EFTA-borgara sem fylgja honum til landsins eða koma til hans og þurfa aðstandendur ekki sjálfir að vera EES- og EFTA-borgarar, sbr. 1. mgr. 82. gr., 4. mgr. 83. gr., 86. gr. og 88. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framangreindu grundvallast réttindi til dvalar fyrir EES- eða EFTA-borgara á ríkisfangi borgaranna en ekki dvalarheimild þeirra í EES- eða EFTA-ríki. Ríkisfangslausir einstaklingar, sbr. 21. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, teljast því til þriðja ríkis borgara gagnvart regluverki EES- og EFTA-samstarfsins.
Þrátt fyrir framangreint nýtur kærandi almennt heimildar til dvalar án vegabréfsáritunar hér á landi í allt að 90 daga á hverju 180 daga tímabili, sbr. 1. tölul. II-hluta viðauka 9 við reglugerð um vegbréfsáritanir, 1. mgr. 49. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 8. gr. reglugerðar um útlendinga. Hin kærða ákvörðun grundvallast á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga sem varðar leyfi til dvalar eða vinnu eða tilgang dvalar. Fram kemur í hinni kærðu ákvörðun að kærandi hafi ekki gilda atvinnuheimild né farmiða aftur til dvalarríkis og í rökstuðningi lögreglu, dags. 24. janúar 2024, er fjallað um það að tilgangur kæranda hafi verið að vinna hér á landi. Samkvæmt framangreindri umfjöllun um EES- og EFTA-borgara er kærandi þriðja ríkis borgari og þarf hann því atvinnuleyfi til þess að ráða sig til starfa hér á landi, sbr. 2. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Ekki hafa verið lögð fram gögn sem sýna fram á útgefið atvinnuleyfi til handa kæranda við meðferð málsins.
Í málatilbúnaði kæranda var m.a. vísað til 3. mgr. 81. gr. laga um útlendinga en ákvæðið fjallar um heimild fyrir þriðja ríkis borgara til þess að veita þjónustu hér á landi í allt að 90 starfsdaga á almanaksári sé hann sannanlega starfsmaður þjónustuveitanda í EES- eða EFTA-ríki. Vegna framangreinds sendi kærunefnd Vinnumálastofnun tölvubréf, dags. 16. apríl 2024, og óskaði eftir nánari skýringum á þjónustuveitendum og þeim formkröfum sem uppfylla þyrfti til þess að einstaklingar gætu notið dvalarréttar á grundvelli framangreinds ákvæðis.
Fram kom í svörum Vinnumálastofnunar að gerðar væru tilteknar kröfur til veitingu upplýsinga og skráningar fyrir þjónustuveitandann sjálfan, þá starfsmenn sem veita þjónustu á hans vegum, og innlend fyrirtæki sem nýta sér þjónustuna, sbr. einkum 1. mgr. 8. gr. og IV. kafli laga um útsenda starfsmenn og skyldur erlendra þjónustuveitenda nr. 45/2007. Að teknu tilliti til skráningar og upplýsingagjafar veitir Vinnumálastofnun skriflega staðfestingu fyrir móttöku gagna, sbr. 3. mgr. 8. gr. laganna. Í ljósi þess telur kærunefnd það standa þeim starfsmönnum sem ætli sér að veita þjónustu nærri að hafa slík gögn á reiðum höndum við komu til landsins, sbr. iii-lið a-liðar 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri, enda séu slík gögn forsenda þess að þeim sé heimilt að veita þjónustu hér á landi. Þrátt fyrir það kemur fram í gögnum málsins að lögregla hafi haft samband bæði við Útlendingastofnun og Vinnumálastofnun til þess að afla upplýsinga um atvinnuheimild kæranda en ekkert hafi verið skráð um kæranda í kerfum umræddra stofnana.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki tilskilin leyfi til vinnu hér á landi. Tilgangur kæranda hafi verið að stunda atvinnu og hafi lögreglu því verið heimilt að frávísa honum á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Verður hin kærða ákvörðun því staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er staðfest.
The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is affirmed.
Valgerður María Sigurðardóttir
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares