1132/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1132/2023 í máli ÚNU 22060020.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 21. júní 2022, kærði A, f.h. Frigus II ehf., synjun Lindarhvols ehf. á beiðni um gögn.

Kærandi óskaði hinn 6. maí 2022 eftir öllum samskiptum Lindarhvols og/eða fjármála- og efnahags­ráðu­neytisins við skrifstofu Alþingis, forseta Alþingis, forsætisnefnd Alþingis og Ríkisendurskoðun á árinu 2022 sem vörðuðu greinargerð fyrrum setts ríkisendurskoðanda um málefni Lindarhvols. Hinn 30. maí 2022 afhenti Lindarhvoll kæranda tölvupóst frá félaginu til forseta Alþingis, dags. 20. apríl 2022, og bréf frá félaginu til forsætisnefndar Alþingis, dags. 13. apríl 2022. Samskiptin varða aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda og í þeim leggst Lindarhvoll gegn því að forsætisnefnd verði við beiðni Viðskiptablaðsins um afhendingu greinargerðar setts ríkisendurskoðanda.

Kærandi brást við afhendingu Lindarhvols, þann 1. júní 2022, og óskaði eftir erindi forsætisnefndar Alþingis, dags. 5. apríl 2022, sem vísað var til í hinum afhentu gögnum, enda félli það undir upphaflega beiðni kæranda. Kærandi óskaði jafnframt eftir minnisblöðum MAGNA Lögmanna í tengslum við málið, dags. 16. apríl 2021 og 31. ágúst 2021, sem sömuleiðis var vísað til í hinum afhentu gögnum. Þá var óskað eftir afritum af öllum samskiptum Lindarhvols og/eða fjármála- og efnahagsráðuneytis við skrif­stofu Alþingis, forseta Alþingis, Alþingi, forsætisnefnd Alþingis og Ríkisendurskoðun frá árinu 2021 vegna greinargerðar setts ríkisendurskoðanda um málefni Lindarhvols.

Í svari Lindarhvols, dags. 14. júní 2022, kemur í fyrsta lagi fram að láðst hafi að senda kæranda bréf for­sætisnefndar Alþingis til Lindarhvols frá 5. apríl 2022, beðist var velvirðingar á því og það afhent. Í öðru lagi hafi verið afhent samskipti Lindarhvols við Alþingi frá árinu 2021, að fylgiskjölum undanskildum en af­hendingu vinnuskjals þáverandi setts ríkisendurskoðanda var hafnað. Í þriðja lagi sé um að ræða minnisblað [sic] sem unnið hafi verið fyrir forsætisnefnd í tengslum við ágreining um af­hendingu vinnuskjals Ríkisendurskoðunar. Lindarhvoll segir um að ræða skjal sem aflað hafi verið gagn­gert í tengslum við réttarágreining sem hafi verið til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis og falli því undir 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Ekki sé forsvaranlegt að beita heimildum 11. gr. laganna vegna minnis­blaðsins og því sé synjað um aðgang að því.

Í kæru kemur fram að minnisblöð lögmannsins hafi verið send frá Alþingi til Lindarhvols með erindi, dags. 5. apríl 2022. Þá sé kæranda kunnugt um að þriðja álitsgerðin hafi verið rituð um sama efni en í fund­ar­gerð 994. fundar forsætisnefndar Alþingis frá 16. og 17. ágúst 2021 sé vísað til minnisblaðs sama lög­­manns, dags. 29. júní 2021. Kærandi telur sig eiga skýran og ótvíræðan rétt til aðgangs að minnis­blöð­unum.

Kærandi telur umbeðin gögn ekki heyra undir undanþágu 3. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Hann kveður að umbeðinna gagna hafi verið aflað vegna beiðni blaðamanns um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda. Eftir því sem kærandi komist næst fjalli þær ekki um hugsanleg málaferli eða kærumál, eða greiningu á því hvort höfða eigi mál eða fara með málið í annars konar réttarágreining. Hér sé einfaldlega um að ræða lögfræðilega greiningu á því hvort afhenda eigi gagn til blaðamanns. Um sé að ræða hefðbundna málsmeðferð hjá hinu opinbera í samskiptum við blaðamann. Að lokum vekur kærandi athygli á því að um sé að ræða álitsgerðir sem sendar hafi verið þriðja aðila, m.a. Lindarhvoli, og því ekki um að ræða álitsgerðir sem nota hafi átt við mat á málshöfðun eða annars konar kærumeðferð enda ljóst að Lindarhvoll yrði ekki aðili að slíku máli.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Lindarhvoli með erindi, dags. 23. júní 2022, og félaginu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Lindarhvoll léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Lindarhvols barst úrskurðarnefndinni hinn 8. júlí 2022, ásamt minnisblaði lögmanns hjá MAGNA Lögmönnum, dags. 16. apríl 2021 og álitsgerð sem minnisblaðinu fylgir, auk minnisblaðs sama lögmanns, dags. 31. ágúst 2021. Lindarhvoll kvað engin frekari minnisblöð hafa borist, hvorki félaginu sjálfu né fjármála- og efnahagsráðuneytinu, þannig sé þriðja minnisblaðið sem kærandi vísar til í kæru ekki fyrirliggjandi.

Lindarhvoll vísar í 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að bréfaskipti við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining séu undanþegin upplýsingarétti laganna. Þá komi fram í athugasemdum við 4. gr. frumvarps sem varð að breytingum á upplýsingalögum árið 2019 að undanþágunni verði beitt „um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samningsbundnum úrskurðaraðila“. Líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun sé um að ræða minn­is­blöð sem unnin hafi verið fyrir forsætisnefnd Alþingis í tengslum við ágreining um afhendingu vinnu­skjals sem Alþingi hafði undir höndum. Minnisblaðanna hafi verið aflað gagngert í tengslum við réttar­ágreining sem var til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis. Lindarhvoll vísar auk þess í 2. mgr. 5. gr. reglna um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis þar sem kemur fram að forsætisnefnd Al­þingis skeri úr um ágreining um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis.

Umsögn Lindarhvols var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. júlí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum sínum, dags. 18. júlí 2022, áréttar kærandi rök­stuðning sem fram kemur í kæru. Kærandi mótmælir því að umbeðin álitsgerð verði felld undir undan­þáguákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga og bendir á að í athugasemdum við 4. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 72/2019 verði undanþáguákvæðinu aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.

Kærandi telur rangt að umrædd gögn hafi orðið til í tengslum við réttarágreining í skilningi ákvæðisins. Með 4. gr. laga nr. 72/2019 hafi gildissvið 3. tölul. 6. gr. verið útvíkkað þannig að það næði einnig gagna sem aflað væri í tengslum við „réttarágreining“ en áður hafi undanþáguákvæðið aðeins náð til sam­skipta sem aflað hafi verið í tengslum við dómsmál og höfðun þess. Í skýringum við ákvæðið komi fram að réttarágreiningur hins opinbera væri oft útkljáður með öðrum hætti en málshöfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum. Því væri rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­ingalaga þannig að opinberir aðilar gætu átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka máls­meðferð án þess að gagnaðili fengi aðgang að þeim. Kærandi segir að við túlkun undan­þágu­ákvæðis 3. tölul. 6. gr. verði að líta til athugasemda við 6. gr. í greinargerð sem fylgdi frum­varpi til upplýsingalaga nr. 140/2012, þar sem fjallað er um tilgang og markmið undan­þágu­ákvæðis­ins. Þar komi skýrt fram að markmið undanþáguákvæðisins sé að tryggja jafnræði opin­berra aðila í dómsmáli eða í tengslum við réttarágreining sem leystur er með öðrum hætti, til að mynda fyrir sjálfstæðum kæru­nefnd­um.

Samkvæmt athugasemdum kæranda liggur fyrir að forsætisnefnd Alþingis aflaði umbeðinnar álits­gerðar lögmannsstofunnar í tengslum við meðferð máls fyrir nefndinni sem laut að því hvort veita ætti aðgang að gagni í vörslum Alþingis. Þar af leiðandi sé um að ræða gagn sem aflað var sem þáttar af rann­sókn forsætisnefndar við meðferð þess máls. Það sé því ljóst að álitsgerðarinnar hafi hvorki verið aflað í tengslum við hugsanlegt dómsmál kæranda og Alþingis né í tengslum við málskot kæranda vegna afgreiðslu forsætisnefndar. Í þessu máli séu þeir hagsmunir, að tryggja jafnræði opinberra aðila í tengslum við réttarágreining, ekki fyrir hendi. Ekki sé hægt að túlka 3. tölul. 6. gr. svo víðtækt að ákvæðið taki til álitsgerða sem opinber aðili, í þessu tilfelli forsætisnefnd Alþingis, afli í tengslum við meðferð máls sem varðar rétt til aðgangs að gögnum enda færi slík túlkun gegn markmiði undan­þágu­ákvæðis­ins eins og því er lýst í greinargerð með lögum nr. 140/2012. Þá sé um að ræða undan­þágu­ákvæði frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings sem túlka beri þröngri lögskýringu. Kærandi segir að ákveðins misskilnings virðist gæta í málinu, ef horft sé til fundargerða forsætisnefndar Al­þingis komi skýrt fram að þessara minnisblaða sé aflað gagngert til ráðgjafar en ekki vegna ágreinings um af­hendingu. Það komi skýrt fram í fundargerð 979. fundar forsætisnefndar.

Kærandi undirstrikar að ekki sé hægt að undanskilja gögn upplýsingarétti á grundvelli ákvæðisins nema um­rædd gögn fjalli beinlínis um hvort höfða eigi mál eða undirbúning kærumeðferðar, gögnin geti ekki verið liður í málsmeðferð almennt eins og um sé að ræða í þessu tilviki. Kærandi telur vísun Lind­arhvols í 2. mgr. 5. gr. reglna um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis enga þýðingu hafa í þessu samhengi. Ekki sé ágreiningur um hvaða aðili það er sem skeri úr um aðgang að gögnum. Það sem skipti höfuðmáli í þessu samhengi sé að umrædd álitsgerð hafi verið hluti af málsmeðferð, en inni­haldi ekki greiningu á því hvort höfða eigi mál eða hvort fara eigi með mál í annars konar kæru­meðferð.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tveimur minnisblöðum frá MAGNA Lög­mönn­um ehf. til forsætisnefndar Alþingis, dags. 16. apríl og 31. ágúst 2021, en fyrra minnisblaðinu fylgir 37 blað­­síðna álitsgerð dagsett sama dag. Í kæru segir að til sé þriðja minnisblað frá sömu stofu sem dagsett sé 29. júní 2021. Lindarhvoll segir í umsögn sinni um kæruna að slíkt minnisblað sé hvorki fyrir­liggj­andi hjá félaginu né fjármála- og efna­­hags­ráðu­neyt­inu. Úrskurðarnefndin hefur ekki forsendur til þess að rengja þær staðhæfingar Lind­ar­­hvols og verður frávísun Lindarhvols á þeim hluta beiðn­innar því stað­fest.

Lindarhvoll ehf. fellur undir gildissvið upplýsingalaga á grundvelli 2. mgr. 2. gr. laganna, og nýtur ekki undanþágu frá gildissviði þeirra, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Synjun Lindarhvols að því er varðar minnisblöðin tvö byggir á því að þeirra hafi verið aflað í tengslum við réttarágreining sem hafi þá verið til meðferðar hjá forsætisnefnd Alþingis, nánar tiltekið ágreinings um það hvort afhenda ætti blaðamanni greinargerð setts ríkisendurskoðanda, Sigurðar Þórðarsonar, frá júlí 2018 sem nefndin hafði til umfjöllunar. Með bréfum forseta Alþingis til Lindarhvols, dags. 28. apríl og 4. júní 2021, var Lindarhvoll upplýstur um að forsætisnefnd hefði borist beiðni um af­hend­ingu greinar­gerðarinnar og að nefndin hygðist afhenda hana. Áður en til þess kæmi skoraði nefnd­in hins vegar á Lindarhvol, með vísan til 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, að lýsa afstöðu sinni til afhend­ing­ar­­innar, enda fjallaði hún um málefni félagsins. Lindarhvoll lagðist gegn því, í bréfum til for­sætis­nefndar, dags. 22. júní og 11. maí 2021, að greinargerðin yrði afhent. Með erindi, dags. 5. apríl 2022, var Lindar­hvoli tilkynnt að forsætisnefnd hygðist afhenda blaðamanninum greinargerðina þann 25. apríl 2022 kl. 12:00 og að nefndin hefði við mat sitt á því hvort greinargerðin geymdi upplýsingar sem kæmu í veg fyrir afhendingu hennar notið aðstoðar frá MAGNA Lögmönnum. Þá fékk Lindarhvoll afrit af minnis­blaði lögmannsins, dags. 31. ágúst 2021.

2.

Samkvæmt 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta við sérfróða aðila í tengslum við réttarágreining eða til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir:

Hér að baki býr það sjónarmið að hið opinbera geti, á sama hátt og hver annar aðili að dóms­máli, leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Ber að túlka ákvæðið þannig að það tryggi að hið opinbera standi ekki vegna upplýsingalaga höllum fæti í dómsmálum. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álits­gerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.

Ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga var breytt með lögum nr. 72/2019 og gildissvið þess útvíkkað svo það tæki auk dómsmála til annars réttarágreinings. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að fyrr­nefndum breytingarlögum segir um þetta:

Í ljósi þess að ýmiss konar réttarágreiningur hins opinbera er útkljáður með öðrum hætti en máls­höfðun fyrir dómi, til að mynda fyrir sjálfstæðum úrskurðarnefndum, þykir rétt að breyta orðalagi 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þannig að opinberir aðilar geti átt samskipti við sérfræðinga í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að þeim. Ítreka skal að verði frumvarpið að lögum verður áfram gerð sú krafa að undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni en ekki um álits­gerðir eða skýrslur sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Þá segir:

Opinberir aðilar hafa augljósa hagsmuni af því að geta átt samskipti við sérfræðinga, t.d. lög­menn, í tengslum við slíka málsmeðferð án þess að gagnaðili fái aðgang að upplýsingum um þau. Þó ber að árétta að undanþáguna bæri að skýra þröngri lögskýringu með hliðsjón af meginreglu um upplýsingarétt almennings eins og aðrar undanþágur og tak­mörkunar­heim­ildir upplýsingalaga. Henni yrði þannig aðeins beitt um upplýsingar um samskipti sem verða gagngert til í tengslum við réttarágreining sem er til meðferðar hjá lög- eða samnings­bundnum úrskurðaraðila eða til greina kemur að vísa til slíkrar meðferðar. Með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga verður líka að gera þá kröfu að aðgangur að um­beðnum upp­lýs­ingum myndi að öllum líkindum leiða til skerðingar á réttarstöðu hins opin­bera aðila sem um ræðir.

Samkvæmt 4. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lögin til stjórnsýslu Alþingis eins og nánar er afmarkað í lögum um þingsköp Alþingis og reglum forsætisnefndar sem settar eru á grundvelli þeirra. Hins vegar taka ákvæði V.–VII. kafla upplýsingalaga ekki til Alþingis eða stofnana þess. Þannig verður synjun Alþingis á beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum ekki borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 20. gr. laganna.

Samkvæmt 9. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, ber forseti Alþingis ábyrgð á rekstri þingsins og hefur æðsta vald í stjórnsýslu þess. Í 2. mgr. 93. gr. laganna segir eftirfarandi um aðgang að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum:

Í reglum sem forsætisnefnd setur og birta skal í B-deild Stjórnartíðinda skal kveðið nánar á um aðgang að upplýsingum um stjórnsýslu Alþingis og um afmörkun hennar gagnvart þeirri starf­semi sem annars fer fram af hálfu Alþingis sem samkomu þjóðkjörinna fulltrúa. Í reglum forsætisnefndar skal jafnframt kveðið á um móttöku og meðferð beiðna um upp­lýs­ingar. Má í slíkum reglum ákveða að beiðnum um upplýsingar skuli beint til skrifstofu Al­þingis og að synjun um aðgang að gögnum verði skotið til forsætisnefndar eða þriggja manna nefndar utanþingsmanna sem forsætisnefnd skipar.

Forsætisnefnd hefur sett reglur um aðgang að gögnum um stjórnsýslu Alþingis, nr. 90/2020. Sam­kvæmt 2. mgr. 5. gr. reglnanna skal beiðnum um upplýsingar beint til skrifstofu Alþingis en „synjun um aðgang að gögnum má bera undir forsætisnefnd.“ Ekki er nánar fjallað um málsmeðferð nefndar­innar í reglunum.

Með lögum nr. 72/2019 var gildissvið 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga útvíkkað til þess að ná ekki einungis til dómsmála heldur einnig réttarágreinings sem útkljáður er fyrir lög- eða samningsbundnum úr­skurð­ar­aðilum. Af lögskýringargögnum er hins vegar skýrt að ætlunin var ekki sú að ákvæðið næði utan um álits­gerðir eða minnisblöð sem eru hluti af almennri málsmeðferð stjórnvalda, þó að vissulega geti komið upp ágreiningsefni af ýmsu tagi í málsmeðferð stjórnvalda almennt. Nefndin áréttar að ákvæði 3. tölul. 6. gr. felur í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt al­mennings og ber því að túlka ákvæðið þröngri lögskýringu og hafa hliðsjón af mark­miði undan­tekn­ing­ar­innar sem er að tryggja jafnræði á milli aðila máls, komi til dómsmáls eða máls­með­ferð­ar fyrir lögbundnum úrskurðaraðila. Til þess að beita megi undanþágunni þurfa aðstæður því að vera þannig að afhending gagnanna myndi raska jafnræði á milli hins opinbera aðila og gagnaðila þess eða að hið opin­bera stæði höllum fæti í sínum málarekstri væri því gert að afhenda upplýsingarnar (sjá til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 317/2009 og 700/2017).

Forsætisnefnd Alþingis óskaði eftir áliti lögmanns og studdist við ráðgjöf hans í sinni ákvarðanatöku við afgreiðslu máls. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni minnisblaðanna tveggja ásamt álitsgerðinni sem fylgdi fyrra minnisblaðinu. Í fyrsta hluta fyrra minnisblaðsins, þar sem fjallað er um tilefni og afmörkun þess, kemur fram að lögmanninum hafi verið falið að „veita forsætisnefnd ráð­gjöf í tengslum við með­ferð og úrlausn kæru Viðskiptablaðsins til nefndarinnar.“ Minnisblaðið var því ritað í kjölfar þess að blaðamaðurinn bar synjun skrifstofu Alþingis um aðgang að greinargerð ríkis­endurskoðanda undir for­sætisnefnd Alþingis. Í minnisblaðinu er farið yfir atvik málsins og allar helstu réttarreglur og sjón­ar­mið sem við eiga þegar lagt er mat á það hvort Alþingi sé skylt að veita aðgang að greinar­gerðinni.

Þó að sannarlega hafi verið uppi ágreiningur um afgreiðslu upplýsingabeiðninnar og blaðamaðurinn sem óskað hafði eftir greinargerðinni hafi vísað málinu til forsætisnefndar, í kjölfar synjunar skrifstofu Al­þingis, er að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál ekki um að ræða atvik sem leggja má til jafns við málshöfðun til dómstóla eða málskot til sjálfstæðrar kærunefndar í skilningi 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga. Forsætisnefnd Alþingis er ekki sjálf­stæður úrskurðaraðili, enda fjallar hún um hvort Alþingi eigi sjálft að verða við beiðni um aðgang að á grundvelli upplýsingalaga. Nefndin bendir jafnframt á að Lind­ar­hvoll var ekki aðili að þeim ágreiningi sem var á milli blaða­­mannsins og forsætisnefndar, heldur fékk félagið afrit af skýrslunni, til upplýsingar, sem þriðji aðili.

Að öllu framangreindu virtu verða minnisblöðin ekki felld undir undanþágu 3. tölul. 6. gr. upp­lýs­inga­laga og verður ákvörðun Lindarhvols því felld úr gildi og félaginu gert að veita kæranda að­gang að um­beðnum gögnum.

Úrskurðarorð

Lindarhvoli ehf. er skylt að veita Frigus II ehf. aðgang að minnisblöðum frá MAGNA Lögmönnum ehf. til forsætisnefndar Alþingis, dags. 16. apríl og 31. ágúst 2021, ásamt álitsgerð þeirri sem fylgdi fyrra minnis­blaðinu. Staðfest er frávísun Lindarhvols á beiðni um minnisblað, dags. 29. júní 2021.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir