Mál nr. 10/2003

Álit kærunefndar jafnréttismála

í máli nr. 10/2003:

A

gegn

Fjölskyldu- og styrktarsjóði BHM, BSRB og KÍ

--------------------------------------------------------------

Á fundi kærunefndar jafnréttismála þann 11. júní 2004 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

I

Inngangur

Með kæru, dags. 17. september 2003, óskaði kærandi, A, eftir því við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort synjun Fjölskyldu- og styrktarsjóðs BHM, BSRB og KÍ á umsókn hans um greiðslu launa í fæðingarorlofi bryti í bága við ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000.

Kæran var kynnt Fjölskyldu- og styrktarsjóði BHM, BSRB og KÍ með bréfi, dags. 23. september 2003. Í bréfinu var, með vísan til laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, óskað eftir afstöðu sjóðsins til kærunnar. Með bréfi, dags. 3. október 2003, komu fram sjónarmið sjóðsins til erindis kæranda.

Með bréfi, dags. 13. október 2003, var kæranda kynnt afstaða sjóðsins og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 26. október 2003.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála þann 8. janúar 2004 var, með vísan til 3. mgr. 4. gr. laga nr. 96/2000, ákveðið að kalla eftir afstöðu aðila að samkomulagi um styrktarsjóðinn, þ.e. Bandalags háskólamanna, Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, Kennarasambands Íslands, fjármálaráðuneytis, Reykjavíkurborgar og Launanefndar sveitarfélaga, til kvörtunar kæranda. Með bréfum, dags. 2. febrúar 2004, bárust umsagnir Kennarasambands Íslands og Bandalags starfsmanna ríkis og bæja. Umsagnir Bandalags háskólamanna og fjármálaráðuneytis bárust með bréfum, dags. 5. febrúar 2004. Umsagnirnar voru sendar kæranda með bréfi, dags. 12. febrúar 2004, og honum gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri við nefndina. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 19. febrúar 2004.

Með bréfi, dags. 23. febrúar 2004, voru umsagnir Kennarasambands Íslands, Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, Bandalags háskólamanna og fjármálaráðuneytis auk athugasemda kæranda sendar Fjölskyldu- og styrktarsjóðnum. Athugasemdir sjóðsins bárust með bréfi, dags. 27. febrúar 2004, og voru þær kynntar kæranda með bréfi, dags. 5. mars 2004. Engar frekari athugasemdir bárust frá honum.

Með bréfum kærunefndar jafnréttismála, dags. 21. apríl 2004, var Launanefnd sveitarfélaga og Reykjavíkurborg gefinn kostur á að tjá sig um málefnið. Umsögn Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 5. maí 2004.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála hinn 31. mars 2004 var ákveðið að boða aðila að samkomulagi um styrktarsjóðinn á fund nefndarinnar, hinn 23. apríl 2004, til að gera enn frekari grein fyrir sjónarmiðum sínum. Af óviðráðanlegum orsökum varð ekki af fundinum hinn 23. apríl 2004. Á fund nefndarinnar, hinn 28. maí 2004, komu Ólafur B. Andrésson fyrir hönd Fjölskyldu- og styrktarsjóðsins, Eiríkur Jónsson fyrir hönd KÍ, Halldóra Friðjónsdóttir fyrir hönd BHM og Erna Guðmundsdóttir fyrir hönd BSRB og gerðu þau grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Kærandi hafði áður lýst því yfir að hann teldi ekki sérstaka ástæðu til að koma á fund nefndarinnar.

Kærunefnd jafnréttismála ákvað að gefa viðsemjendum ofangreindra samtaka, BHM, BSRB og KÍ kost á að koma á fund nefndarinnar. Hinn 11. júní 2004 komu fyrir nefndina Sigurður Óli Kolbeinsson fyrir hönd Launanefndar sveitarfélaga og Birgir Björn Sigurbjörnsson fyrir hönd Reykjavíkurborgar og lýstu afstöðu sinni til málsins.

II

Málavextir

Samkvæmt reglugerð nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, var fastráðnum konum sem starfað höfðu í þjónustu ríkisins samfellt í sex mánuði fyrir barnsburð veittur réttur til launaðs leyfis í sex mánuði sem skiptist þannig að greidd voru dagvinnulaun og yfirvinnulaun í fyrstu þrjá mánuði fæðingarorlofsins og dagvinnulaun í síðari þrjá mánuði fæðingarorlofsins. Með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var meðal annars svo fyrir mælt að samið skyldi um laun í fæðingarorlofi í kjarasamningum en á meðan skyldi ofannefnd reglugerð gilda.

Með samkomulagi BHM, BSRB og KÍ við fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Launanefndar sveitarfélaga, dags. 24. október 2000, gr. 3.1, var stofnaður sjóður, Fjölskyldu- og styrktarsjóður, og var hlutverk hans meðal annars „að taka við umsóknum, ákvarða og annast greiðslur til félagsmanna í fæðingarorlofi“. Í framangreindu samkomulagi kemur fram að sjóðnum hafi verið ætlað það hlutverk að taka við iðgjöldum launagreiðanda og annast greiðslur til félagsmanna í fæðingarorlofi, sbr. nánar grein 3.1.1 í samkomulaginu. Í grein 3.1.2 í segir orðrétt: „Vegna þess mismunar sem er á greiðslum sem taka mið af reglugerð nr. 410/1989 annars vegar og skv. 13. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof hins vegar fer hluti af iðgjaldi launagreiðanda í fjölskyldu- og styrktarsjóð til að greiða þann mismun. Fyrri réttindi sem taka mið af reglugerð nr. 410/1989 teljast að fullu bætt með greiðslum launagreiðanda í sjóðinn.“

Kærandi, sem er tónmenntakennari, sótti um greiðslu launa úr Fjölskyldu- og styrktarsjóði BHM, BSRB og KÍ vegna fyrirhugaðs fæðingarorlofs. Umsókn kæranda var hafnað með bréfi, dags. 12. september 2003.

Synjun Fjölskyldu- og styrktarsjóðsins á umsókn kæranda var byggð á því að hlutverk sjóðsins hafi einungis verið að bæta skerðingu launa í fæðingarorlofi vegna gildistöku nýrra reglna um fæðingarorlof, en eldri reglur hafi einungis náð til fæðingarorlofs kvenna. Af þeim ástæðum hafi ekki verið unnt að fallast á beiðni kæranda.

III

Sjónarmið kæranda

Af hálfu kæranda er á því byggt að synjun umsóknar hans um greiðslu úr Fjölskyldu- og styrktarsjóði BHM, BSRB og KÍ vegna fæðingarorlofs hans, brjóti í bága við ákvæði laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000.

Kærandi telur að afstaða Fjölskyldu- og styrktarsjóðs og afgreiðsla umsóknar hans um greiðslu úr sjóðnum vegna fæðingarorlofs feli í sér kynjabundna mismunun. Fyrir liggi að konur sem uppfylli skilyrði reglna sjóðsins fái greidd þau 20% úr­ sjóðnum sem Fæðingarorlofssjóður greiðir ekki. Þá liggi fyrir að karlmenn eigi ekki rétt til greiðslu úr sjóðnum. Kærandi byggir á því að miðað við þriggja mánaða fæðingarorlof og 80% greiðslu frá Fæðingarorlofssjóði, fái karlmenn ekki greiðslur í 18 daga af þeim 90 dögum sem þeir eiga rétt til töku fæðingarorlofs. Kærandi telur að þessi mismunun geti orðið til þess að karlmenn nýti sér ekki rétt til töku fæðingarorlofs, enda fái þeir ekki greidd full laun ólíkt þeim konum sem fái greiðslur úr sjóðnum.

Kærandi telur því að synjun Fjölskyldu- og styrktarsjóðs á greiðslum til hans í fæðingarorlofi hafi grundvallast á kynferði hans og því hafi stjórn sjóðsins brotið gegn ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, við afgreiðslu á umsókn hans um greiðslu í fæðingarorlofi. Vísar hann til ákvæða 1., 14., 16., 22., 23. og 28. gr. laga nr. 96/2000 því til stuðnings.

IV

Sjónarmið kærða

Fram kemur í greinargerð kærða, dags. 3. október 2003, að Fjölskyldu- og styrktarsjóður BHM, BSRB og KÍ hafi verið stofnaður með samningi BHM, BSRB og KÍ annars vegar og fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og launanefndar sveitarfélaga hins vegar, í kjölfar setningar nýrra laga um fæðingar- og foreldraorlof, nr. 95/2000. Með samningnum hafi einungis verið varðveitt þau réttindi kvenna í opinberri þjónustu sem kveðið var á um í reglugerð nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins. Ekki hafi verið samið um samsvarandi réttindi til handa körlum í opinberri þjónustu, enda hafi þeir ekki átt rétt til greiðslna á grundvelli framangreindrar reglugerðar. Að auki séu framlög í sjóðinn einungis miðuð við að standa straum af hugsanlegum mismuni sem yrði á milli greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði og greiðsluskyldum sem hefði skapast í því réttarkerfi sem áður var við lýði samkvæmt reglugerð nr. 410/1989.

Þá byggir kærði á því að ekki muni allar konur í opinberri þjónustu sem fara í fæðingarorlof eiga rétt til greiðslna úr sjóðnum. Sá réttur ráðist af samsetningu launa, þ.m.t. hve stór hluti þeirra er fyrir fasta vinnu, yfirvinnu og hvort um sé að ræða greiðslu fyrir aðra vinnu en frá hinum opinbera vinnuveitanda.

V

Umsagnir Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, Bandalags
háskólamanna, Kennarasambands Íslands, fjármálaráðuneytis og Reykjavíkurborgar

Í umsögn Kennarasambands Íslands, dags. 2. febrúar 2004, kemur fram að við gildistöku laga nr. 95/2000 hafi karlar fengið sjálfstæðan þriggja mánaða rétt til fæðingarorlofs og rétt til greiðslu 80% heildarlauna í fæðingarorlofi, sem þeir hafi ekki átt rétt til fram að því. Fjölskyldu- og styrktarsjóður BHM, BSRB og KÍ hafi verið stofnaður í tengslum við setningu laganna, þar sem fulltrúar framangreindra stéttarfélaga hafi ekki sæst á að konur glötuðu þeim rétti sem þær nutu samkvæmt reglugerð nr. 410/1989. Þær einu sem gátu misst rétt við gildistöku laganna hafi verið konur og voru framlög vinnuveitanda í sjóðinn eingöngu miðuð við að sjóðurinn bætti réttindamissi kvenna. Þá greiði sjóðurinn ekki 20% af öllum launum kvenna, heldur fari greiðslurnar eftir því hvert sé hlutfall yfirvinnu og dagvinnu hjá viðkomandi konu og jafnframt eftir því hvort konan hefur þegið greiðslur hjá öðrum atvinnurekanda. Samkomulagið um Fjölskyldu- og styrktarsjóðinn hafi verið tekið upp í kjarasamning allra aðildarfélaga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, Bandalags háskólamanna og Kennarasambands Íslands og því sé um kjarasamningsbundnar greiðslur að ræða.

Í umsögn Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, dags. 2. febrúar 2004, kemur fram að við setningu laga nr. 95/2000 hafi verið ljóst að réttindi sumra kvenna yrðu lakari en þau voru samkvæmt reglugerð nr. 410/1989 og á það hafi ekki verið fallist af hálfu Bandalags starfsmanna ríkis og bæja. Viðbótargreiðslurnar sem Fjölskyldu- og styrktarsjóðnum sé ætlað að standa undir miðist eingöngu við þau réttindi sem konur hafi átt samkvæmt framangreindri reglugerð, en ekki þau 20% sem Fæðingarorlofssjóður greiði ekki.

Í umsögn Bandalags háskólamanna, dags. 5. febrúar 2004, kemur fram að ýtrustu kröfur við samningsgerð árið 2000 hafi verið þær að allir opinberir starfsmenn fengju full laun í fæðingarorlofi, en á þá kröfu hafi vinnuveitendur ekki fallist. Í staðinn hafi verið samið um að konur sem áttu rétt á greiðslum samkvæmt reglugerð nr. 410/1989 héldu þeim réttindum, þrátt fyrir gildistöku laga nr. 95/2000. Um þetta hafi verið gert sérstakt samkomulag, dags. 24. október 2000, og því séu greiðslur úr sjóðnum kjarasamningsbundnar. Greiðslur úr Fjölskyldu- og styrktarsjóðnum séu ekki kynbundnar heldur byggi á því að sjóðurinn bæti mismun eldri og núverandi réttar. Af þeim sökum sé ekkert því til fyrirstöðu að karlar nytu sama réttar til greiðslu uppbótar ef þeir gætu sýnt fram á mismun eldri og núverandi réttar.

Í umsögn fjármálaráðuneytis, dags. 5. febrúar 2004, er það rakið að hlutverk Fjölskyldu- og styrktarsjóðsins sé að greiða þann mismun sem er á greiðslum Fæðingarorlofssjóðs og þeim launum sem greidd hefðu verið samkvæmt reglugerð nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, væri hún enn í gildi. Stundum sé mismunurinn enginn og í mörgum tilvikum sé um óverulega fjárhæð að ræða. Í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, hafi meðal annars verið kveðið á um að samið skyldi um laun í fæðingarorlofi í kjarasamningum. Um þetta atriði hafi verið samið með samkomulagi frá 24. október 2000, þar sem meðal annars var kveðið á um réttindi foreldra í fæðingarorlofi, til dæmis ávinnslu sumarleyfis og orlofs- og persónuuppbótar, og er þar um sama rétt að ræða fyrir báða foreldra. Þá hafi einnig verið fallist á það af hálfu vinnuveitanda að bæta þá mögulegu launalækkun sem konur yrðu fyrir þegar greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði reyndust lægri en laun samkvæmt reglugerðinni. Samkomulag hafi náðst um tiltekið iðgjald sem vinnuveitendur greiða í Fjölskyldu- og styrktarsjóðinn, sbr. 3. kafla samkomulagsins, gr. 3.1.2, og svo um samið að með því gjaldi væri að fullu bætt fyrir réttindi sem tóku mið af reglugerð nr. 410/1989. Hafi það alfarið verið lagt í hendur sjóðsstjórnar, sem skipuð er þremur fulltrúum tilnefndum af heildarsamtökum opinberra starfsmanna, með hvaða hætti greiðslum til félagsmanna í fæðingarorlofi yrði háttað.

Með bréfi, dags. 27. febrúar 2004, gerði kærði athugasemdir við umsögn fjármálaráðuneytis. Kærði, Fjölskyldu- og styrktarsjóður, tilgreinir að öll gögn sem til eru varðandi útreikning á nauðsynlegu iðgjaldi vinnuveitenda í sjóðinn sýni að tekið hafi verið mið af fjölda kvenna í fæðingarorlofi árin fyrir breytinguna ásamt launum þeirra og launasamsetningu. Það bendi til þess að við stofnun sjóðsins hafi átt að standa vörð um áunnin réttindi kvenna. Þá sé það rétt að sjóðsstjórn hafi vald til að ákveða hvernig greiðslum er háttað, en þá sé eingöngu átt við fyrirkomulag greiðslna, þ.e. hvort greiðslur séu mánaðarlegar eða með öðrum hætti. Sjóðurinn hafi einungis fengið fjármagn til greiðslu bóta vegna hugsanlegs launataps kvenna í fæðingarorlofi. Ef sjóðurinn ætti einnig að inna af hendi sambærilegar greiðslur til karla væri brostinn sá fjárhagslegi grundvöllur sem hann byggir á, og ekki unnt að standa við ákvæði kjarasamnings um greiðslur til kvenna í fæðingarorlofi.

Í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 5. maí 2004, kemur meðal annars fram að af hálfu Reykjavíkurborgar sé litið svo á að það sé í höndum Fjölskyldu- og styrktarsjóðsins sem skipaður er fulltrúum stéttarfélaga en ekki vinnuveitanda, með hvaða hætti greiðslu til félagsmanna í fæðingarorlofi er háttað hverju sinni.

VI

Niðurstaða

Kærandi hefur óskað eftir því að kærunefnd jafnréttismála taki afstöðu til þess hvort brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, við synjun á umsókn hans um greiðslu úr Fjölskyldu- og styrktarsjóði BHM, BSRB og KÍ vegna töku fæðingarorlofs.

Í grein 3.1.1 í samkomulagi BHM, BSRB og KÍ við fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Launanefndar sveitarfélaga frá 24. október 2000, er mælt fyrir um stofnun sérstaks sjóðs, Fjölskyldu- og styrktarsjóðs, sem hefur það hlutverk meðal annars að taka við umsóknum, ákvarða og annast greiðslur til félagsmanna í fæðingarorlofi. Í grein 3.1.2 í framangreindu samkomulagi kemur fram að hluti af iðgjaldi launagreiðanda í sjóðinn verði notað til að greiða þann mismun sem er á greiðslum úr fæðingarorlofssjóði annars vegar og greiðslum sem tóku mið af reglugerð nr. 410/1989 hins vegar, en óumdeilt er að einungis konur áttu rétt á greiðslum vegna barnsburðarleyfis samkvæmt þeirri reglugerð. Reglugerð þessi féll úr gildi samhliða gildistöku ofanritaðs samkomulags frá 24. október 2000, sbr. síðar auglýsingu nr. 122/2002. Með greiðslum vinnuveitenda til sjóðsins var talið að réttindi á grundvelli reglugerðar nr. 410/1989 væru að fullu bætt, sbr. niðurlag greinar 3.1.2 í samkomulaginu.

Samkvæmt grein 3.1.1 er hlutverk Fjölskyldu- og styrktarsjóðs að taka við umsóknum, ákvarða og annast greiðslur til félagsmanna í fæðingarorlofi. Þrátt fyrir framangreint orðalag greinar 3.1.1, sem vísar til félagsmanna almennt, má skilja málatilbúnað þeirra stéttarfélaga sem aðild eiga að sjóðnum, svo og sjóðsstjórnar, þannig að sjóðnum sé einungis ætlað það hlutverk að bæta þann mismun sem er á greiðslum úr fæðingarorlofssjóði annars vegar og réttindum samkvæmt reglugerð nr. 410/1989, sbr. grein 3.1.2, hins vegar, en einungis konur áttu rétt á greiðslum samkvæmt þeirri reglugerð. Í samræmi við þetta liggur fyrir að Fjölskyldu- og styrktarsjóðurinn hefur einungis tekið til meðferðar umsóknir kvenna um greiðslur í fæðingarorlofi en ekki karla.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 96/2000 skulu konum og körlum er starfa hjá sama atvinnurekanda greidd jöfn laun og skulu þau njóta sömu kjara fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf og er í greinargerð með 14. gr. laganna sérstaklega tekið fram að ákvæðið nái til þeirra kjara sem starfsmenn njóta í fæðingarorlofi. Þá er í 23. gr. laga nr. 96/2000 mælt fyrir um að hvers kyns mismunun launa og annarra kjara á grundvelli kynferðis sé óheimil.

Samkvæmt framansögðu eiga einungis konur rétt á greiðslu úr Fjölskyldu- og styrktarsjóðnum. Kærunefnd jafnréttismála telur að synjun sem byggir á þeim sjónarmiðum eingöngu fari gegn framangreindum ákvæðum jafnréttislaga enda verður ekki séð að styrkur sá sem um er að ræða verði réttlættur með hlutlægum sjónarmiðum, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 22. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.

Þá er það álit kærunefndar jafnréttismála að þau sjónarmið sem vísað hefur verið til af hálfu styrktarsjóðsins og lúta að mismunun sem rekja má til viðhalds réttinda sem leiddu af reglugerð nr. 410/1989 fái heldur ekki samrýmst 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og ákvæðum laga nr. 96/2000, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 208/1997.

Fyrir liggur að kærandi sendi Fjölskyldu- og styrktarsjóði umsókn um greiðslu styrks með bréfum, dags. 14. maí og 11. september 2003. Í bréfi Fjölskyldu- og styrktarsjóðs til kæranda, dags. 12. september 2003, kemur fram að umsókn hans hafi verið hafnað þar sem ekki hafi verið í gildi samningur um fæðingarorlof karla milli stéttarfélags hans og vinnuveitanda fyrir gildistöku laga um fæðingarorlofssjóð. Jafnframt kemur fram í bréfi sjóðsins til kæranda að stjórn sjóðsins leggi til grundvallar ákvörðunum sínum að sjóðurinn bæti þá skerðingu sem umsækjandi hafi orðið fyrir ef sjóðnum hefði ekki verið komið á fót með tilvísuðu samkomulagi frá 24. október 2000. Í þessu felist að bótahlutverk sjóðsins sé að bæta tjón sem orðið hafi vegna breyttra reglna varðandi greiðslu fæðingarorlofs.

Svo sem áður er rakið er það álit kærunefndar jafnréttismála að umrædd mismunun verði ekki réttlætt á grundvelli hlutlægra sjónarmiða sem lúta að fæðingarorlofi kvenna sérstaklega. Af tilvísuðum dómi Hæstaréttar í máli nr. 208/1997 má ráða að fyrirkomulag það sem mælt var fyrir um í reglugerð nr. 410/1989 hafi farið gegn grunnreglum stjórnarskrárinnar um jafnrétti kynjanna. Af því leiðir jafnframt að ákvarðanir stjórnar Fjölskyldu- og styrktarsjóðsins sem takmarka greiðslur úr sjóðnum með framangreindum hætti fara gegn ákvæðum jafnréttislaga nr. 96/2000.

Af hálfu kærða hefur því verið haldið fram að framangreint fyrirkomulag á meðferð umsókna um styrki vegna fæðingarorlofs helgist af kjarasamningum BHM, BSRB og KÍ sem hafi verið samþykktir af félagsmönnum við almenna atkvæðagreiðslu. Það er hins vegar álit kærunefndar jafnréttismála að samningsfrelsi aðila á vinnumarkaði séu settar þær skorður sem leiða má af ákvæðum laga nr. 96/2000. Af því leiði að ekki megi semja svo um að greiðslur til karla og kvenna sem inna af hendi sambærileg og jafnverðmæt störf hjá sama vinnuveitanda verði ákvarðaðar með mismunandi hætti, hvort heldur um er að ræða einstaka samninga starfsmanna og atvinnurekenda eða heildarsamninga á vinnumarkaði.

Kærunefnd jafnréttismála beinir því þeim tilmælum til Fjölskyldu- og styrktarsjóðs BHM, BSRB og KÍ að umsókn kæranda verði tekin til afgreiðslu, og að séð verði til þess að kæranda sé ekki mismunað á grundvelli kynferðis síns í samræmi við framangreint.

Andri Árnason

Ragna Árnadóttir

Ása Ólafsdóttir