Nr. 281/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 14. júní 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 281/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU18050024
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 10. apríl 2018 kærði […], fd. […], ríkisborgari […][…] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 30. mars 2018, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að að ákvörðun Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti upphaflega um alþjóðlega vernd hér á landi þann 21. ágúst 2017. Sú umsókn var hins vegar dregin til baka þann 25. ágúst 2017. Kærandi sótti í kjölfarið um alþjóðlega vernd að nýju hjá þýskum stjórnvöldum. Að beiðni frá þýskum stjórnvöldum samþykktu íslensk yfirvöld að taka yfir umsókn kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi sótti á ný um alþjóðlega vernd hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu þann 26. apríl 2018. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 30. apríl 2018 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. sama dag, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kæranda var jafnframt brottvísað frá landinu og honum ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Var ofangreind ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann sama dag. Að ósk kæranda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 7. maí 2018. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 15. maí 2018.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann skuldi pening í heimaríki og að hann hafi orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og hótunum vegna þess. Þá kvaðst kærandi hafa heyrt að hann væri með […].Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi. Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi greint frá ástæðum flótta frá heimaríki í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. apríl 2018. Þar hafi hann greint frá því að hann hafi verið með málmvinnslurekstur í heimaríki. Einn daginn hafi kærandi ekki verið við vinnu en félagi hans hafi tekið við sendingu af málmi. Síðar hafi komið í ljós að þessi […]. Kærandi og samstarfsmaður hans hafi fengið háa fjársekt vegna þessa sem hafi leitt til þess að kærandi hafi þurft að taka lán til þess að geta greitt sektina. Nágrannar og fjölskylda kæranda hafi tekið lán í sínu nafni fyrir kæranda. Kærandi hafi hins vegar ekki getað greitt nágrönnum sínum lánið til baka og þeir hafi því hótað kæranda. Samstarfsmaður kæranda hafi horfið skömmu síðar. Kærandi kvaðst enn skulda nágrönnum sínum og hann óttist þau mjög. Kærandi kvaðst ekki getað leitað til lögreglu því hún myndi handtaka hann vegna málsins. Kærandi kvaðst einnig skulda ríkinu pening vegna […] og hann geti því ekki leitað verndar hjá yfirvöldum. Kærandi benti jafnframt á að ástandið í heimaríki væri slæmt og viðhorf þar væru öðruvísi. Hann kvaðst eiga von á því að vera handtekinn hvar og hvenær sem er í heimaríki. Þá hafi kærandi bent á að nágrannar hans væru mjög hættulegir og hafi ráðist á hús kæranda og brotið rúður í húsi hans eftir að hann hafi flúið land. Þá hafi kærandi tekið fram að hann teldi sig vera með […] sem hann hafi ekki hlotið neina meðferð við.
Til stuðnings aðalkröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga vísar kærandi einkum til lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Ákvæðið heimili veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli að útlendingur geti sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna annarra atvika sem ekki megi með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Kærandi vísar til greinargerðar með frumvarpi til laganna en þar komi fram að taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé við mat á öðrum ákvæðum kaflans s.s. almennra aðstæðna í heimaríki, þ. á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Þá greinir að með erfiðum félagslegum aðstæðum sé vísað til þess að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimaríki. Með almennum aðstæðum sé m.a. vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti þegnum sínum ekki vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Þá greini að miða skuli við að heildarmat fari fram á öllum aðstæðum í máli áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða er veitt. Kærandi telur grundvallarmannréttindi sín ekki tryggð í heimaríki og hafi hann lýst hótunum um ofbeldi og ofbeldi sem hann hafi orðið fyrir. Þá séu almennar félagslegar aðstæður kæranda mjög erfiðar því hann hafi verið blekktur í viðskiptum og verið ákvörðuð sekt af stjórnvöldum. Til þess að greiða þá sekt hafi hann stofnað til skulda við ýmsa aðila og þar sem að hann hafi ekki getað greitt þessum aðilum tilbaka hafi þeir haft í hótunum við kæranda og beitt hann ofbeldi. Þá sé ljóst að lögregla muni ekki veita kæranda vernd fyrir þeim hótunum og því ofbeldi sem hann hafi orðið fyrir. Nauðsynlegt sé að heildarmat fari fram á aðstæðum kæranda.
Í greinargerð er fjallað almennt um ástand mannréttindamála í heimaríki kæranda. Kærandi vísar í því sambandi til alþjóðlegra skýrslna þar sem kemur fram að helstu mannréttindabrotin í heimaríki hans séu verulegir annmarkar á réttarkerfinu, þ.m.t. þrýstingur á dómstóla í tilteknum málum og vafasamar skipanir á dómurum. Þá sé spilling stjórnvalda vandamál og misnotkun lögreglunnar á valdi hennar algeng.
Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar brottvísun og endurkomubann verði felld úr gildi. Í greinargerð er ferli málsins hjá stofnuninni varðandi beitingu brottvísunar og endurkomubanns rakið. Kærandi telur að það beita hann brottvísun og endurkomubanni muni binda hann við búsetu utan Schengen svæðisins án möguleika til þess að flýja þá lífshættu sem hann búi við í heimaríki. Það muni reynast honum þungbært. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að ákveða að kæranda skyldi ekki veittur frestur til að hverfa brott af landinu með vísan til b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga og meta umsókn hans bersýnilega tilhæfulausa. Kærandi telur að 49. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. reglugerð nr. 775/2017, geti ekki takmarkað það skyldubundna mat sem löggjafinn hafi falið kærunefnd og Útlendingastofnun við beitingu heimildar til að fella niður frest til umsækjanda um alþjóðlega vernd og brottvísa honum samhliða ákvörðun um synjun umsóknar. Þá hafi stofnuninni verið óheimilt að ákvarða kæranda brottvísun með vísan til 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Jafnframt hafi Útlendingastofnun brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að að beita kæranda brottvísun og endurkomubann, enda sé sú ráðstöfun verulega íþyngjandi úrræði.
Kærandi gerir athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar í máli hans og telur hann að stofnunin hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Viðtal kæranda við Útlendingastofnun hafi farið fram þann 30. apríl 2018 og hafi ákvörðun í máli hans verið tekin samdægurs og telur kærandi að fyrir utan viðtalið hafi engin rannsókn á högum kæranda átt sér stað. Kærandi heldur því fram að þrátt fyrir að heimild sé til þess í lögum um útlendinga að notast við lista yfir svokölluð „örugg upprunaríki“ séu rannsóknarregla stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga í fullu gildi. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægjanlega hvort hann gæti fengið meðferð við […], sem kærandi telur sig vera smitaðan af, í heimaríki né að kannað hafi verið yfir höfuð hvort kærandi væri með […]. Þá beri alltaf að fara fram persónubundin rannsókn á aðstæðum kærenda.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað […]vegabréfi þegar hann hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi þann 21. ágúst 2017. Líkt og áður segir var sú umsókn dregin til baka þann 25. ágúst 2017. Með vísan til skannaðs afrit sem tekið hafði verið af vegabréfi kæranda síðast þegar hann hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi taldi Útlendingastofnun auðkenni kæranda upplýst Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[…]
[…]Í ofangreindum gögnum kemur fram að tvær stofnanir sjái aðallega um löggæslu og að halda uppi allsherjarreglu í […], þ.e. innanríkisráðuneytið og öryggissveitir ríkisins. Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2017 hafi stjórnvöld skilvirka stjórn á innanríkisráðuneytinu, öryggissveitum ríkisins, varnarmálaráðuneytinu og þeim stofnununum sem hafi vald til að rannsaka og refsa fyrir misnotkun og spillingu. Í skýrslunni kemur jafnframt fram að engar tilkynningar hafi borist um refsileysi í málum er varði aðila sem fara með löggæslu á árinu en þó hafi Umboðsmaður […] borist nokkrar kvartanir varðandi óhóflega beitingu valds af hálfu lögregluþjóna. Þá komi fram í framangreindum gögnum að spilling sé þó nokkur í […] stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu og hafi miklar framfarir átt sér stað á undanförnum árum. Meðal annars hafi verið sett á fót sérstök landsáætlun til að sporna við skipulögðum glæpum í landinu fyrir árin 2015-2018. Stjórnvöldum beri að taka allar tilkynningar um misferli lögreglu til skoðunar og aðili sem telji að brotið sé á réttindum sínum geti kært til æðra stjórnvalds eða farið með mál sitt fyrir dómstóla. Einnig komi fram að stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins […] sé ábyrg fyrir því að rannsaka brot sem framin séu af lögreglumönnum og hafi sú stofnun heimild til að beita agaviðurlögum. Frjáls félagasamtök líkt og […] hafi hins vegar gagnrýnt þetta fyrirkomulag og bendi m.a. á að stjórnvöld hafi ekki alltaf rannsakað málin með fullnægjandi hætti.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Líkt og áður segir byggir kærandi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann skuldi pening í heimaríki og að hann hafi orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og hótunum vegna þess. Kvaðst hann ekki geta fengið aðstoð lögreglu í heimaríki vegna þessa. Þá kvaðst kærandi hafa heyrt að hann væri með […]. Kærandi hefur engin gögn lagt fram til stuðnings frásögn sinni. Ekki verður talið að flótta kæranda hafi borið að svo skyndilega að ósanngjarnt sé að gera þá kröfu til kæranda að styðja mál sitt með trúverðugum gögnum. Þá eru þau atvik sem hann lýsir og tengist umsókn hans þess eðlis að auðvelt ætti að vera að leggja fram trúverðug gögn sem byggi undir frásögn hans.
Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu […] yfirvalda. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Kærunefnd hefur yfirfarið gögn málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður í […]. Þau gögn benda til þess að þeir ríkisborgarar […] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Í […] sé til staðar kerfi sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og umboðsmanns. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík þó svo að úrbóta sé enn þörf að mati frjálsra félagasamtaka í landinu. Að mati kærunefndar hefur ekki verið sýnt fram á að stjórnvöld í heimaríki kæranda skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðeigandi vernd gegn athöfnum sem feli í sér hótanir, áreiti eða ofbeldi, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi vera […] og ekki tilheyra minnihlutahópi, svo sem á grundvelli kynþáttar, þjóðernis eða pólitískra skoðana. Þá kvaðst hann ekki vera virkur í pólitísku starfi. Ofangreind frásögn og gögn málsins bera ennfremur ekki með sér að sú hætta sem kærandi kveður sig vera í tengist þeim ástæðum sem 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga vísar til, sbr. 3. mgr. 38. gr. laganna.
Að framangreindu virtu telur kærunefnd að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. m.a. 4. mgr. 38. gr. laganna. Kærandi uppfyllir því ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í athugasemdum við 74. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga segir m.a. að með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé einnig vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Kærandi kveðst ekki geta leitað aðstoðar yfirvalda vegna hótana, ofsókna og fordóma sem hann og fjölskylda hans sæti þar í landi. Svo sem fram hefur komið metur kærunefnd það svo, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að kæranda standi til boða úrræði í heimaríki hans sem feli í sér viðeigandi vernd.
Þá kemur fram í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga að með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum sé m.a. miðað við að um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm sé að ræða og meðferð við honum væri aðgengileg hér á landi en ekki í heimaríki viðkomandi. Í þessu sambandi kemur jafnframt fram að meðferð teljist ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur er hér átt við þau tilvik þar sem meðferð sé til í heimaríkinu en viðkomandi eigi ekki rétt á henni. Þá kunna að falla undir 1. mgr. 74. gr. mjög alvarlegir sjúkdómar sem ekki teljast lífshættulegir, svo sem ef sýnt þykir að þeir muni valda alvarlegu óbætanlegu heilsutjóni eða óbærilegum þjáningum. Ef um langvarandi sjúkdóm sé að ræða væru ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi ef sjúkdómur væri á lokastigi. Jafnframt væri rétt að líta til þess hvort meðferð hafi hafist hér á landi og ekki væri læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varði félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.
Í framangreindum gögnum um aðstæður í […] kemur fram að allir hafi rétt á heilbrigðisþjónustu og að ekki megi mismuna einstaklingum, er þurfa á slíkri aðstoð að halda, á grundvelli eignastöðu. Kærandi sagðist í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann teldi sig vera með […] og hafi ekki fengið meðferð við því. Kærandi hefur þó ekki vísað til upplýsinga eða gagna sem gefa til kynna að slík meðferð væri honum ekki aðgengileg. Jafnvel þótt ekki liggi fyrir staðfesting á því að kærandi sé haldinn […]telur kærunefnd með vísan til gagna um heilbrigðiskerfið í […] og á grundvelli heildstæðs mats á aðstæðum hans að kærandi geti fengið viðeigandi meðferð við […] í heimaríki leiti hann eftir því. Þá sé kærandi ekki í meðferð hér á landi sem sé læknisfræðilega óforsvaranlegt að rjúfa. Hefur kærunefnd í þeim efnum einnig horft til þess að kærandi er ungur maður, almennt hraustur, líkt og kemur fram í heilbrigðisgögnum um kæranda, og hefur burði til að ferðast.Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Rannsóknarregla stjórnsýslulaga
Líkt og áður segir gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að ekki hafi farið fram nein sjálfstæð rannsókn á aðstæðum kæranda. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægjanlega hvort hann gæti fengið meðferð við […] sem kærandi telur sig þjást af né að kannað hafi verið yfir höfuð hvort kærandi væri með […].
Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna.
Útlendingastofnun er heimilt á grundvelli 1. mgr. 48. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. reglugerð nr. 775/2017, að taka ákvörðun án samhliða rökstuðnings en kærandi átti rétt á að fá eftirfarandi rökstuðning ákvörðunarinnar skv. 2. mgr. 48. gr. reglugerðarinnar og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Líkt og áður segir telur kærandi að ekki hafi farið fram nein sjálfstæð rannsókn á aðstæðum hans. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægjanlega hvort hann gæti fengið meðferð við […] sem kærandi telur sig þjást af né að kannað hafi verið yfir höfuð hvort kærandi væri með […]. Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins og er það mat nefndarinnar að við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun hafi komið fram nauðsynlegar upplýsingar til að hægt væri að taka afstöðu til umsóknar hans og komast að réttri niðurstöðu. Þrátt fyrir að fyrir lægju gögn sem staðfestu að kærandi væri […] af […] benda ofangreind gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér um heilbrigðiskerfið í […] til þess að kærandi gæti fengið viðeigandi meðferð við […] í heimaríki. Hefur þetta álitaefni þar að auki ítrekað verið skoðað við meðferð mála annarra ríkisborgara […] bæði hjá Útlendingastofnun og kærunefnd. Verður því ekki fallist á að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglunni hvað þetta atriði varðar. Þá hefur kæranda gefist færi á að bæta við frekari athugasemdum í greinargerð til kærunefndar.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimaríki kæranda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.
Frávísun, brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda brottvísað og ákvarðað endurkomubann, sbr. b-lið 2. tölul. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Ástæða þess er að Útlendingastofnun mat umsókn kæranda bersýnilega tilhæfulausa í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en ákvæðið veitir stjórnvöldum heimild til að fella niður frest sem að jafnaði er veittur útlendingi til að yfirgefa landið sjálfviljugur í kjölfar ákvörðunar um að yfirgefa landið í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til þess að orðið tilhæfulaus lýsir einhverju sem byggir ekki á staðreyndum eða á ekki við rök að styðjast. Þá leiðir af orðalagi ákvæðisins að tilhæfuleysi umsóknar þarf að vera bersýnilegt, þ.e. blasa við stjórnvaldi við skoðun málsins. Með vísan til orðalags ákvæðisins og til samræmis við ákvæði tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl telur kærunefnd að umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við þegar:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Kærandi byggir umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að á því að hann skuldi pening í heimaríki og að hann hafi orðið fyrir líkamlegu ofbeldi og hótunum vegna þess. Þá kvaðst kærandi hafa heyrt að hann væri með […]. Eins og fram hefur komið hefur kærandi ekki lagt fram gögn er styðja staðhæfingu hans um að þær hótanir, ofbeldi og áreiti sem hann kveðst hafa orðið fyrir og að honum sé því ómögulegt að fá aðstoð lögreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað benda þau til þess að þeir ríkisborgarar […] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Þá sé til staðar kerfi í […] sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Þá benda gögn til þess að hann geti fengið viðeigandi meðferð við […] í heimaríki sé hann haldinn […]Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kæranda og aðstæður hans þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður hans vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kæranda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti. Þá er einnig ljóst að frekara mat og gagnaöflun hafi ekki breytt ofangreindu mati.
Að mati kærunefndar eru líkur á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kæranda verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í máli kæranda.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsókn kæranda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, og heimilt að veita kæranda ekki frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur.
Eins og að framan greinir hefur kæranda verið vísað frá landinu og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar hér á landi. Þá hefur kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að heimilt sé að fella niður frest til að kærandi geti yfirgefið landið sjálfviljugur. Liggur því fyrir að kærandi dvelst ólöglega í landinu, sbr. a-lið 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, og er því heimilt að brottvísa honum.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd þann 26. apríl 2018. Kærandi kveðst í greinargerð vera í lífshættu í heimaríki. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kæranda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki kæranda, að ótti kæranda við hótanir í heimaríki og erfiðleikar sem tengjast takmörkunum á ferðum vegna endurkomubanns vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í máli hans. Kærandi mótmælti ekki hugsanlegri brottvísun og endurkomubann sérstaklega. Þá var kærandi spurður út í sérstök tengsl við Ísland eða önnur Schengen-ríki og kvaðst kærandi ekki hafa slík tengsl. Af þeim svörum sem kærandi gaf um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen-ríki verður ekki séð að brottvísun hans og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kæranda eða nánustu aðstandenda hans, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir