Nr. 608/2017 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 608/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17090028
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 18. september 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. ágúst 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Frakklands.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 36. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Til vara krefst kærandi þess að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 30. apríl 2017, ásamt bróður sínum. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni þann sama dag kom í ljós að fingraför hans höfðu hvergi verið skráð. Þar sem kærandi var með vegabréfsáritun til Frakklands var þann 11. maí 2017 send beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 4. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 16. maí 2017 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 17. ágúst 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 18. september 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 27. september 2017 ásamt fylgigögnum. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Þá skilaði kærandi inn viðbótargögnum þann 4., 11., 13. og 16. október 2017.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Frakklands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Við mat á því hvort kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu var m.a. litið til þess að í viðtölum hjá stofnuninni kvaðst hann vera við góða andlega og líkamlega heilsu og hefði ekki þörf fyrir sálfræðiþjónustu. Útlendingastofnun tók til skoðunar hvort kærandi hafi orðið fyrir pyndingum þar sem [...]. Að mati stofnunarinnar var ljóst að kærandi hefði orðið fyrir líkamlegu ofbeldi vegna framangreindrar refsingar. Stofnunin vitnaði í ákvörðun sinni til 1. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þar sem fram kemur að hugtakið „pynding“ taki ekki til sársauka eða þjáningar sem rekja megi að öllu leyti, tilheyri eða leiði af lögmætum viðurlögum. Þar sem [...] hafi verið í refsingarskyni var það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki sætt pyndingum. Þá taldi stofnunin jafnframt að framangreint ofbeldi næði ekki því alvarleikastigi sem 6. tölul. 3. gr. útlendingalaga gerir kröfu um, m.a. vegna þess að kærandi hafi svarað því neitandi að ofbeldið hefði haft áhrif á andlega heilsu hans. Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans.
Í niðurstöðu Útlendingastofnunar, varðandi sérstök tengsl, kemur m.a. fram að kærandi hafi ekki dvalið áður á Íslandi og því hafi hann ekki ríkara tengsl við landið en Frakkland að því leyti. Þá var horft til þess að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hér á landi ásamt bróður sínum. Einnig hafi stofnunin litið til þess að íslenska ríkið hefur gert samning um að fylgja Dyflinnarreglugerðinni og að í g-lið 1. mgr. 2. gr. hennar komi fram að systkini teljist ekki til aðstandenda í skilningi reglugerðarinnar. Einnig taldi stofnunin unnt að hafa 78. gr. laga um útlendinga til hliðsjónar en engar leiðbeiningar né nánari skýringar á hugtakinu ættingi sé að finna í lögunum eða greinargerð með þeim. Þá vísaði stofnunin til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 397/2017 þar sem fram komi að lögskýringagögn gefi ekki til kynna að ætlunin hafi verið að byggja túlkun 2. mgr. 36. gr. útlendingalaga á 78. gr. sömu laga. Jafnframt komi fram að hugtakið sérstök tengsl í skilningi 2. mgr. 36. gr. geti ekki takmarkast við þá þröngu skýringu á orðinu aðstandendur sem finna megi í 2. mgr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Framangreint mál hafi verið tekið til efnismeðferðar á grundvelli heildstæðs mats á sérstökum tengslum kæranda við landið og sérstökum aðstæðum hans. Í máli kæranda liggi fyrir að hann og systir hans séu í samskiptum og hafi lýst yfir vilja til að búa í grennd við hvort annað. Systir kæranda og mágur hans séu tilbúin að veita kæranda þann allan þann stuðning sem hann þurfi við að koma undir sig fótunum hér á landi. Þá komi fram í greinargerð að systkinin séu náin. Ekki hafi að öðru leyti komið fram að kærandi og systir hans séu háð hvort öðru eða búi við heilsubresti og þarfnist umönnunar. Var það mat Útlendingastofnunar að tengsl kæranda við landið væru ekki svo sérstök að ástæða væri til að beita 2. mgr. 36. gr. útlendingalaga í málinu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað ítarlega um ástæður flótta hans frá heimaríki. Varðandi athugasemdir kæranda við að verða endursendur til Frakklands kemur fram að hann óttist um líf sitt verði hann sendur þangað. Hann eigi enga ættingja né vini í Frakklandi og því engin sérstök tengsl við landið líkt og hann eigi hér á landi. Kærandi hafi ekki haft hug á að sækja um alþjóðlega vernd í Frakklandi heldur hafi smyglarar sótt um vegabréfsáritun fyrir hans hönd á fölskum forsendum. Hafi þeir lagt fram fölsuð gögn um fjárhagsstöðu kæranda og fleira án hans vitundar. Kærandi óttist að verða sendur frá Frakklandi til [...] þar sem hans bíði dómur fyrir að hafa snúist til [...]. Kærandi kveðst hafa rík tengsl við Ísland þar sem systir hans og mágur séu búsett hérlendis. Kærandi hafi glímt við mikið þunglyndi og vanlíðan í kjölfar þess að systir hans, sem hann hafi verið mjög náinn, hafi flúið [...] og leitað hælis á Íslandi. Þá hafi systir kæranda gert tilraun til að [...]. Þá hafi kærandi orðið fyrir pyndingum í heimaríki [...]. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 3. maí 2017, að hann hafi [...]. Þá kvað kærandi í öðru viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 5. júlí 2017, að andlegri heilsu hans væri ábótavant.
Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að hann njóti verndar 1. mgr. 42. gr. laganna sem mæli fyrir um grundvallarregluna um non-refoulement. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu. Verði ekki fallist á að endursending kæranda til Frakklands brjóti gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, auk annarra sambærilegra ákvæða alþjóðasamninga og íslenskra laga um bann við ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð, byggir kærandi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar annars vegar vegna sérstakra tengsla hans við landið og hins vegar sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið.
Í greinargerð kæranda er m.a. fjallað um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Frakklandi og er því haldið fram að aðstæður þar í landi geti ekki talist boðlegar einstaklingi í jafnviðkvæmri stöðu og kærandi.
Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.
Fyrir liggur í máli þessu að frönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Frakklands er byggt á því að kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun til Frakklands. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. jafnframt 6. tölul. 3. gr. sömu laga. Áður en Útlendingastofnun tekur ákvörðun í máli sem varðar umsókn um alþjóðlega vernd þarf því að liggja fyrir mat um það hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið m.a. einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum eða öðru alvarlegu andlegu eða líkamlegu ofbeldi. Í 5. mgr. sama ákvæðis kemur fram að ráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd greinarinnar m.a. um hvernig skuli meta viðkvæma stöðu skv. 1. mgr. og um rannsókn og skráningu einkenna og ummerkja er fallið gætu undir 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í 24. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 er áréttað að mat skuli fara fram á því því hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sem og mat á því hvaða þjónustu viðkomandi þurfi, svo sem læknisskoðun, sálfræðiþjónustu eða aðra nauðsynlega þjónustu.
Eins og að framan greinir hafa upplýsingar, sem er aflað vegna mats á sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, jafnframt þýðingu við mat á því hvort taka beri umsókn til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga, sbr. jafnframt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöld þurfa að leggja fullnægjandi grundvöll að mati á þeim sjónarmiðum sem lög kveða á um að séu þáttur í því. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins. Ákvörðun í máli kæranda verður að uppfylla reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning og vera að öðru leyti sett fram á þann hátt að af lestri hennar megi ráða að í reynd hafi farið fram skyldubundið mat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda á viðhlítandi grundvelli.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi sé við góða líkamlega heilsu en hafi greint frá því að andlegri heilsu hans væri ábótavant. Kærandi hafi ekki leitað til sálfræðings og teldi sig ekki hafa þörf á slíkri þjónustu. Enn fremur hafi kærandi greint frá því að hann hafi orðið fyrir pyndingum [...]. Hann hafi dregið framburð sinn til baka þegar hann var spurður hvort hann hafi verið pyndaður í þeim tilgangi að fá fram einhverja yfirlýsingu. Að mati stofnunarinnar var talið ljóst að kærandi hafi orðið fyrir líkamlegu ofbeldi þegar honum var refsað af [...] stjórnvöldum. Í niðurstöðu stofnunarinnar er vísað til 1. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þar sem fram komi að hugtakið pynding nái ekki yfir sársauka eða þjáningu sem sé afleiðing lögmætra viðurlaga. Í ljósi þess að kærandi var [...] í refsingarskyni var það mat Útlendingastofnunar að hann hefði ekki sætt pyndingum. Jafnframt var það mat stofnunarinnar, m.a. í ljósi þess að kærandi hafi svarað því neitandi að framangreint ofbeldi hafi haft áhrif á andlega heilsu hans, að ofbeldið sem kærandi varð fyrir nái ekki því alvarleikastigi sem 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga geri kröfu um. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann þjáist af vanlíðan í kjölfar þessarar refsingar, [...]. Engin frekari læknisfræðileg gögn liggja fyrir um andlega heilsu kæranda eða að hann hafi sótt sér aðstoðar vegna þessarar vanlíðunar.
Vegna rökstuðnings Útlendingastofnunar telur kærunefnd tilefni til að gera athugasemd við mat stofnunarinnar á því hvort kærandi teljist hafa orðið fyrir pyndingum eða öðru alvarlegu ofbeldi og þá hvort hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í því sambandi áréttar kærunefnd sérstaklega að í 68. gr. stjórnarskrárinnar er lagt bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem hefur lagagildi hér á landi. Í framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hafa líkamlegar refsingar verið taldar fela í sér brot gegn ákvæðinu, sjá t.a.m. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 25. apríl 1978 í máli Tyrer gegn Bretlandi (nr. 5856/72). Að mati kærunefndar er sú líkamlega refsing sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir þess eðlis að hún teljist í það minnsta vera vanvirðandi refsing í skilningi 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hvað sem líður niðurstöðu um þetta atriði hefur það ekki sérstaka þýðingu samkvæmt lögum um útlendinga hvort þeir atburðir sem kærandi varð fyrir séu skilgreindir sem pyndingar samkvæmt tilteknum mannréttindasamningum enda má ráða af framsetningu 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga að upptalningin sem þar kemur fram sé í dæmaskyni. Það sem hefur þýðingu fyrir málið er hvort atburðir, sem kærandi hefur vísað til, hafi slík áhrif á kæranda að hann teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna þeirra.
Að mati kærunefndar hefði sá atburður sem kærandi lýsti, [...], átt að virkja sérstaka verkferla hjá Útlendingastofnun í því skyni að skima með skilvirkum hætti fyrir því hvort kærandi glími við afleiðingar þess að vera þolandi pyndinga og annarrar ómannlegrar eða vanvirðandi meðferðar.
Yfirvöldum á sviði útlendingamála ber að bregðast sérstaklega við vísbendingum um að einstaklingur hafi orðið fyrir pyndingum eða öðrum mannréttindabrotum, sbr. 25. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til laga um útlendinga segir m.a. að skylda sé lögð á stjórnvöld að gera ráðstafanir í því skyni að bera möguleg kennsl á og skrá einkenni og ummerki um pyndingar eða annað alvarlegt líkamlegt og andlegt ofbeldi. Þessi skylda á jafnframt rætur að rekja til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands. Af 14. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. lög nr. 19/1996, leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja virka verkferla til að bera kennsl á þolendur pyndinga og annarrar ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar, sjá jafnframt almenna athugasemd 3 frá nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum (CAT/C/GC/3).
Í ljósi framangreinds telur kærunefnd að Útlendingastofnun beri að virkja ákveðna verkferla þegar grunur leikur á að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi orðið fyrir pyndingum. Leggur kærunefnd til að Útlendingastofnun hefji í slíkum tilfellum skimun fyrir pyndingum og afleiðingum þeirra, t.d. með notkun reglna og spurningalista. Í því sambandi vekur nefndin athygli á að Mannréttindastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur gefið út viðmiðunarreglur (e. Istanbul Protocol - Manual on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) sem hafa verið viðurkenndar af mannréttinda- og svæðisbundnum stofnunum á borð við Evrópusambandið. Þá er unnt að hafa hliðsjón af verkefni sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur fjármagnað, svonefnt PROTECT-ABLE verkefni, sem miðar að því að útbúa og miðla til aðildarríkja sérstökum spurningarlista sem aðstoðar ríki við að skima eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd þjáist af afleiðingum áfalls, t.a.m. vegna pyndinga. Spurningalistinn var þróaður í því skyni að auðvelda ríkjum að haga móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í samræmi við tilskipanir Evrópuráðsins og að greina fyrr þá einstaklinga sem hafa orðið fyrir áföllum.
Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á málsmeðferð í máli hans og gerir kærunefnd alvarlega athugasemd við ágalla á rannsókn og rökstuðningi ákvörðunar Útlendingastofnunar varðandi þetta atriði.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og tengsl hans við landið
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, m.a. ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að mat á því hvort rétt sé að taka umsókn til efnismeðferðar vegna 2. mgr. 36. gr. laganna feli í sér heildstætt mat á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 5. júlí 2017 hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem hann eigi systur og mág hér á landi. Systir hans hafi séð mikið um hann sem barn og þegar hún hafi gifst og flutt á brott hafi kærandi fundið mikið til. Í greinargerð kæranda kemur fram að systir hans, [...], sé búsett hérlendis og gift [...] manni sem hafi búið hér um [...] ára skeið. Systkinin séu náin og hafi systir kæranda m.a. [...], [...]. Þá kvaðst systir kæranda hafa verið óvinnufær þar til bræður hennar komu til landsins m.a. vegna áhyggna af þeim og lagði fram staðfestingu frá Vinnumálastofnun, dags. [...], þar sem fram kemur að hún hafi snúið aftur á atvinnumarkað þann [...].
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að af hálfu stofnunarinnar teljist staðfest að kærandi eigi systurina [...] sem sé búsett hér á landi. Vísar stofnunin til samanburðar á umsókn sem systir kæranda lagði fram hjá stofnuninni þremur árum áður og gögnum sem kærandi lagði fram en þar komi fram sama nafn föður og uppgefið heimilisfang. Þá hefði systir kæranda óskað eftir að hann fengi búsetuúrræði nær henni.
Þann 4. október 2017 bauð kærunefnd kæranda og bróður hans að leggja fram gögn til staðfestingar á tengslum þeirra við [...], sem að hans sögn væri systir þeirra. Kærandi lagði m.a. fram gögn þann 13. október 2017. Meðal þeirra voru afrit af fæðingarvottorðum þeirra, ljósmyndir af kenniskírteinum, úrskurður sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um beiðni um [...] og samþykki föður kæranda á framangreindri [...]. Þann 16. október sl. lagði kærandi fram afrit af kenniskírteinum foreldra sinna. Við meðferð málsins lagði kærandi fram læknisvottorð, dags. 23. september 2017, þess efnis að systir kæranda stríddi við þunglyndi annars vegar vegna [...] og hins vegar vegna áhyggna af öryggi fjölskyldu sinnar og aðskilnaði við hana. Sérstaklega hefði systir kæranda áhyggjur af þeim hættum sem bræður hennar stæðu frammi fyrir.
Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Eins og að framan greinir kemur fram í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar kemur jafnframt fram að með sérstökum tengslum sé m.a. verið að vísa til tilfella þegar umsækjendur eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til.
Kærunefnd hefur lagt mat á þau gögn sem kærandi hefur lagt fram og telur þau trúverðug. Kærunefnd telur að gögn málsins sýni fram á að kærandi eigi systur hér á landi. Þá benda gögnin eindregið til þess að milli systkinanna séu ekki eingöngu ættartengsl heldur sé samband þeirra náið. Þá hafi systir kæranda og eiginmaður hennar sóst eftir að [...]. Þá kemur fram í gögnum að systkinin séu [...] talsins og öll stödd hér á landi. Kærandi eigi ekki ættingja í Frakklandi svo vitað sé auk þess sem viðtökusamþykki franskra stjórnvalda sé byggt á því að kærandi hafi fengið vegabréfsáritun þangað og hann hafi því ekki enn sótt um vernd þar í landi.
Er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að staðfesting franskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd liggi fyrir þá séu tengsl kæranda við landið með þeim hætti að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Í því sambandi vísar nefndin bæði til framangreindra tengsla og einstaklingsbundinnar stöðu kæranda sem er eins og að framan greinir ungur að árum. Þá hefur kærunefnd litið til þess að ekki sé rétt, eins og hér háttar sérstaklega til, að kærandi þurfi að þola að mál hans fari að nýju til meðferðar hjá Útlendingastofnun vegna þess annmarka sem var á meðferð máls hans hjá stofnuninni. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir