Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 55/2024

Miðvikudaginn 10. apríl 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 31. janúar 2024, kærði B lögmaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 6. desember 2023 um að samþykkja umsókn barnsmóður hans um milligöngu um meðlagsgreiðslur frá 15. nóvember 2022.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með rafrænni umsókn, móttekinni 28. nóvember 2023, sótti barnsmóðir kæranda um milligöngu Tryggingastofnunar ríkisins um meðlagsgreiðslur með tveimur sonum þeirra frá 15. nóvember 2022. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. desember 2023, var kæranda tilkynnt um milligöngu stofnunarinnar á meðlagsgreiðslum til barnsmóður hans frá 15. nóvember 2022. Umboðsmaður kæranda óskaði eftir rökstuðningi með tölvupósti 19. desember 2023 sem var svarað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 3. janúar 2024.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 31. janúar 2024. Með bréfi, dags. 1. febrúar 2024, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 12. febrúar 2024, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. febrúar 2024. Athugasemdir bárust frá umboðsmanni kæranda 21. febrúar 2024 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 28. febrúar 2024. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að gera kröfu um að kærandi greiði meðlag vegna tveggja sona sinna 12 mánuði aftur í tímann, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 6. desember 2023, og rökstuðningur, dags. 3. janúar 2024.

Málavextir séu í stuttu máli þeir að kærandi og barnsmóðir hans hafi gift sig árið 2007 og hafi eignast tvo syni. Þau hafi slitið samvistum árið 2012 og hafi fengið leyfi til skilnaðar að borði og sæng 2. október 2012 og lögskilnað 29. júní 2015. Samhliða hafi þau gert með sér samkomulag um forsjá, lögheimili og meðlag með drengjunum, sbr. endurrit úr hjónaskilnaðarbók sýslumannsins í Reykjavík frá 29. júní 2015. Allt frá skilnaði að borði og sæng árið 2012 hafi greiðslur vegna framfærslu drengjanna verið gerðar upp beint á milli foreldranna með þeim hætti að í stað greiðslu meðlags til móður hafi faðir staðið beint undir ýmsum kostnaði sem annars hefði verið greiddur af móður með meðlagsgreiðslum föður. Það fyrirkomulag að ekki yrði greitt sérstakt meðlag hafi verið hluti af samkomulagi foreldra um fjárskipti sem staðfest hafi verið af sýslumanni samhliða skilnaði að borði og sæng. Einnig hafi eldri drengurinn alfarið verið í umsjá föður um tíma í samráði við móður og hafi faðir þá alfarið séð um framfærslu hans, án þess að móðir hafi greitt með drengnum þrátt fyrir að umsjá hans hafi ekki verið í höndum hennar sem lögheimilisforeldris. Eldri drengurinn hafi alfarið búið hjá föður sínum frá 14. febrúar 2023 til 1. júní 2023, þ.e. í þrjá og hálfan mánuð á því tímabili sem ákvörðun um greiðslu afturvirks meðlags taki til.

Kærandi geri eðlilega ekki athugasemdir við að greiða lögbundið meðlag með drengjunum og geri engar athugasemdir við að móðir hafi kosið að láta Tryggingastofnun hafa milligöngu um meðlagið frá desember 2023. Kærandi geri hins vegar athugasemdir við að Tryggingastofnun hafi ákveðið að gera kröfu um afturvirkni meðlags í 12 mánuði þar sem hann hafi staðið undir framfærslu drengjanna á umræddu tímabili.

Framangreind ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. desember 2023, hafi ekki verið rökstudd. Með tölvupósti 19. desember 2023 hafi umboðsmaður kæranda óskað eftir rökstuðningi stofnunarinnar auk afrita af þeim gögnum sem hafi legið til grundvallar umræddri ákvörðun. Kærandi hafi fengið sendan rökstuðning þann 3. janúar 2024 auk þess sem afrit af því bréfi ásamt gögnum málsins hafi verið send á lögheimili hans.

Kærandi telji ljóst að bæði séu formgallar og efnisgallar á málsmeðferð og ákvörðun Tryggingastofnunar og því sé ákvörðunin kærð til úrskurðanefndar velferðarmála.

Formgallar á málsmeðferð Tryggingastofnunar séu í fyrsta lagi að ekki hafi verið gætt að tilkynningarskyldu stjórnsýsluréttar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, við meðferð málsins hjá stofnuninni. Umrædd málsmeðferðarregla geri þá kröfu að aðili máls sé upplýstur um að málið sé til meðferðar hjá stjórnvaldi eins fljótt og kostur sé. Reglan sé sett fram svo aðili máls sé upplýstur um að málið sé í gangi og geti gætt hagsmuna sinna áður en stjórnvald taki ákvörðun í málinu.

Ljóst sé að kærandi hafi ekki haft vitneskju um umsókn móður, dags. 15. nóvember 2023, fyrr en hann hafi fengið bréf frá Tryggingastofnun með ákvörðun um greiðslu meðlags, dags. 6. desember 2023. Ljóst sé því að málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi verið í andstöðu við 14. gr. stjórnsýslulaga og hafi stofnunin ekki virt tilkynningarskyldu við meðferð málsins.

Í öðru lagi hafi Tryggingastofnun ekki gætt að andmælarétti kæranda við vinnslu málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Eðli málsins samkvæmt sé vitneskja aðila máls um að málið sé til meðferðar hjá stjórnvaldi jafnframt forsenda þess að aðili máls geti nýtt andmælarétt sinn.

Líkt og rakið hafi verið hér að framan hafi kærandi ekki haft upplýsingar um að umsókn móður væri til vinnslu hjá Tryggingastofnun fyrr en honum hafi verið tilkynnt um ákvörðun stofnunarinnar. Með því að virða ekki tilkynningarskyldu stjórnsýsluréttar hafi Tryggingastofnun því jafnframt brotið á andmælarétti kæranda þar sem honum hafi ekki gefist færi á að koma að sínum sjónarmiðum og frekari upplýsingum í málinu áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun um afturvirkni meðlags.

Í þriðja lagi hafi Tryggingastofnun ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við vinnslu málsins, sbr. 10 gr. stjórnsýslulaga. Ef aðili sé ekki upplýstur um að mál sé til meðferðar hjá stjórnvaldi og hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að sínum sjónarmiðum og veita upplýsingar um staðreyndir málsins og jafnvel leggja fram frekari gögn sé veruleg hætta á því að málið sé ekki upplýst þegar ákvörðun sé tekin í því.

Málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi bæði farið í bága við tilkynningarskyldu stjórnsýsluréttar og meginregluna um andmælarétt. Með því að brjóta þær reglur hafi stofnunin brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar þar sem að hjá kæranda liggi bæði upplýsingar og gögn sem varpi ljósi á staðreyndir málsins og séu nauðsynleg til að upplýsa það. Því sé ljóst að málið hafi ekki verið nægilega upplýst þegar Tryggingastofnun hafi tekið fyrrgreinda ákvörðun og hafi vinnsla stofnunarinnar þannig ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Nánar verði fjallað um þá efnisgalla sem sé á ákvörðuninni hér á eftir.

Til viðbótar við framangreinda ágalla á málsmeðferð séu gerðar athugasemdir við að Tryggingastofnun hafi ekki sent umbeðinn rökstuðning og afrit af gögnum til lögmanns kæranda þrátt fyrir að stofnuninni hafi verið afhent umboð þar sem kærandi hafi veitt lögmanni umboð til að koma fram fyrir hans hönd. Slík vinnubrögð séu ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Efnisgallar séu á kærðri ákvörðun. Ljóst sé að mál þetta hafi engan veginn verið nægilega upplýst þegar Tryggingastofnun ríkisins hafi tekið kærða ákvörðun. Líkt og fram hafi komið hafi foreldrarnir allt frá samvistarslitum árið 2012 verið sammála um að ekki yrði greitt sérstakt meðlag með drengjunum. Kærandi hafi alla tíð framfært syni sína, annars vegar með að greiða fyrir ýmsa þjónustu og varning og hins vegar með því að framfæra drengina til jafns við móður þar sem búseta hafi frá upphafi verið jöfn á báðum heimilum. Kærandi hafi þannig tekið þátt í framfærslu drengjanna með því að greiða ýmis útgjöld og framfæra þá með fæði og húsaskjóli, sbr. skýra heimild til þess að haga málum með þeim hætti í 54. gr. barnalaga nr. 76/2003. Í ákvæðinu sé kveðið á um að ef barn hafi fasta búsetu hjá öðru foreldri beri hinu foreldrinu skylda til að taka þátt í framfærslu barnsins með greiðslu kostnaðar við framfærsluna eða með greiðslu meðlags. Foreldrum sé þannig heimilt að haga málum með þeim hætti sem þau hafi gert allt frá skilnaði að borði og sæng árið 2012. Telja verði að umræddur framfærslukostnaður sé ígildi eiginlegra meðlagsgreiðslna með drengjunum. Hafi það fyrirkomulag verið athugasemdalaust af hálfu móður allan þann tíma sem það hafi varað. Líkt og fram komi í meðfylgjandi yfirliti yfir útgjöld vegna drengjanna frá nóvember 2022 til og með nóvember 2023 hafi kærandi þegar greitt stóran hluta af því meðlagi sem hann sé krafinn um eða sem nemi 390.092 kr. á umræddu tímabili. Til viðbótar við þau útgjöld hafi hann framfært drengina með fæði og húsaskjóli til jafns við móður. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um afturvikni meðlags með báðum drengjunum 12 mánuði aftur í tímann frá nóvember 2022 hafi því verið farið langt út fyrir það samkomulag sem foreldrar hafi gert með sér á sínum tíma þegar þau hafi skilið að borði og sæng árið 2012.

Til viðbótar við framangreint þá hafi eldri drengurinn haft fasta búsetu hjá föður í þrjá og hálfan mánuð á því tímabili sem umrædd afturvirkni taki til, þ.e. frá 14. febrúar 2023 til 1. júní 2023. Framfærsluskyldu kæranda hafi því fallið niður á því tímabili, sem nemi kr. 152.950 kr. miðað við einfalt meðlag árið 2023.

Í rökstuðningi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 3. janúar 2024, komi fram að stofnuninni sé samkvæmt 42. gr. laga um almannatryggingar og 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 ekki heimilt að taka önnur gögn til greina þegar höfð sé milliganga um greiðslu meðlags.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga sé ákvæði um rannsóknarregluna. Þar sé kveðið á um skyldu stjórnvalds til að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Eðli málsins samkvæmt þurfi stjórnvald að afla allra gagna og upplýsinga sem varpað geti ljósi á málið áður en það teljist nægilega upplýst svo hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hverju sinni. Ákvæði stjórnsýslulaga veiti aðila lágmarks réttarvernd í samskiptum við stjórnvöld og sé stjórnvöldum ekki heimilt að gera minni kröfur til málsmeðferðar eða víkja frá þeim meginreglum sem komi fram í stjórnsýslulögum nema löggjafinn hafi ákveðið slíkt með skýrum hætti í lögum. Hvergi í 42. gr. laga um almannatryggingar eða 67. gr. barnalaga sé kveðið á um að eingöngu megi byggja á tilteknum gögnum þegar ákvörðun um afturvirkni meðlags sé tekin. Jafnramt sé ekki kveðið á um slíkar takmarkanir er varði gagnaöflun í öðrum ákvæðum í umræddum lagabálkum. Verði því að telja að framangreind túlkun Tryggingastofnunar á 42. gr. laga um almannatryggingar og 67. gr. barnalaga sé í andstöðu við skýrt ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga og ekki í samræmi við þá meginreglu sem þar komi fram. Í þessu sambandi sé rétt að árétta að umrædd meginregla 10. gr. stjórnsýslulaga byggi á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar sem gildi um öll störf stjórnvalda.

Eðli máls samkvæmt geti það verið mismunandi í hverju máli fyrir sig hvaða upplýsinga og gagna þurfi að afla svo mál teljist nægilega upplýst svo taka megi ákvörðun í máli hverju sinni. Telja verði að þegar samkomulag milli foreldra um fyrirkomulag framfærslu eftir skilnað eða sambúðarslit sé gamalt þá beri Tryggingastofnun að kanna sérstaklega hvernig framfærslu hafi verið háttað fram að þeim tíma sem umsókn foreldris um milligöngu meðalags berist stofnuninni í þeim tilvikum þegar til álita komi að krefja hitt foreldrið um meðlag aftur í tímann, líkt og heimilt sé að gera. Í þessu sambandi beri að líta til þess að ekki sé að lögum gerð krafa um að opinber aðili hafi milligöngu um innheimtu meðlags heldur geti foreldrar gengið frá þessum málum sín á milli án aðkomu stjórnvalda. Verði því að telja að Tryggingastofnun beri að kanna sérstaklega hvernig framfærslu barna hafi verið háttað þegar langt sé um liðið síðan samkomulag hafi verið gert og stofnunin hafi ekki átt aðkomu að innheimtu meðlags frá því að samkomulagið hafi verið gert. Í slíkum tilvikum sé nauðsynlegt að afla upplýsinga og gagna frá báðum aðilum málsins og tryggja þannig bæði að fullnægjandi upplýsingar og gögn berist stofnuninni svo taka megi efnislega rétta ákvörðun og að hlutleysis sé gætt gagnvart báðum aðilum.

Með því að tilkynna kæranda ekki um meðferð málsins og gefa honum ekki færi á að koma að sínum sjónarmiðum og þeim upplýsingum um raunverulega búsetu drengjanna eða fyrirkomulag framfærslu sem hafi verið milli foreldranna fram til þess að umsókn móður hafi verið lögð fram. Einnig hafi kærandi ekki fengið að leggja fram gögn sem staðfesti með hvaða hætti hann hafi staðið að framfærslu drengjanna samkvæmt 54. gr. barnalaga á því tímabili sem ákvörðun Tryggingastofnunar um afturvirkni meðlagsgreiðslna taki til.

Eins og rakið hafi verið sé gildandi samkomulag foreldra í málinu nokkuð gamalt. Þrátt fyrir það hafi engra gagna verið aflað af hálfu Tryggingastofnunar til að kanna hvort faðir hafi framfært syni sína frá því foreldrar hafi slitið samvistum eða hvernig búsetu drengjanna hafi verið háttað. Kærandi hafi alla tíð haldið utan um þau útgjöld sem hann hafi staðið straum af vegna framfærslu sona sinna. Í fyrirliggjandi yfirlitum séu staðfestingar á útgjöldum og þeim greiðslum sem kærandi hafi innt af hendi til að framfæra syni sína á því tímabili sem ákvörðun Tryggingastofnunar um afturvirkni taki til, til viðbótar við jafna framfærslu drengjanna með jafnri búsetu á báðum heimilum. Eðlilegt sé að taka tillit til umræddra greiðslna og raunverulegrar framfærslu drengjanna þegar tekið sé til skoðunar hvort kærandi eigi að greiða meðlag aftur í tímann svo heildargreiðslur kæranda vegna umrædds tímabils verði að lágmarki ekki hærri en kveðið sé á um í gildandi samkomulagi foreldra sem gert hafi verið samhliða lögskilnaði 29. júní 2015. Einnig sé ljóst að eldri drengurinn hafi alfarið búið hjá kæranda í þrjá og hálfan mánuð á vormánuðum 2023 og sé rétt að framfærsluskylda hans falli niður á því tímabili, sbr. skýrt orðalag 54. gr. barnalaga.

Tryggingastofnun virðist hafa byggt niðurstöðuna eingöngu á umsókn móður og ekki rannsakað málið með öflun gagna eða upplýsinga. Með því að afla engra upplýsinga eða gagna í málinu eða gefa kæranda kost á að koma að sínum sjónarmiðum og frekari upplýsingum um hvernig búsetu eða framfærslu sonar hans hafði verið háttað frá sumri 2015 hafi Tryggingastofnun brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem nauðsynlegar upplýsingar og gögn hafi vantað við meðferð málsins sé niðurstaðan byggð á röngum forsendum og sé efnislega röng.

Í samræmi við framangreint hafi verið alvarlegir misbrestir við vinnslu málsins af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins og sé ákvörðun um að móðir fái greitt meðalag 12 mánuði aftur í tímann efnislega röng.

Með kæru sé þess farið á leit við úrskurðarnefnd velferðarmála að umræddri ákvörðun verði snúið við og úrskurðað verði um að ákvörðun um meðlag verði ekki afturvirk.

Ef ekki sé fallist á þá kröfu kæranda sé þess krafist vara að til frádráttar afturvirkum greiðslum dragist annars vegar frá þau útgjöld sem hann hafi greitt vegna framfærslu drengjanna frá nóvember 2022 til nóvember 2023, alls kr. 390.092 og hins vegar meðlagsgreiðslur vegna eldri drengsins á því þriggja og hálfsmánaðar tímabili sem hann hafi búið hjá kæranda á vormánuðum 2023, alls kr. 152.950.

Í athugasemdum umboðsmanns kæranda, dags. 21. febrúar 2024 segi að greinargerð Tryggingastofnunar staðfesti það sem fram komi í stjórnsýslukæru frá 31. janúar 2024, þ.e. að aðila máls hafi ekki verið gert viðvart um málið, engra gagna hafi verið aflað, aðili máls hafi ekki fengið að neyta andmælaréttar og engin rannsókn hafi farið fram af hálfu stofnunarinnar áður en ákvörðun hafi verið tekin.

Ekki komi fram í greinargerðinni hvaða forsendur búi að baki þeirri lagatúlkun að ekki sé heimilt að taka tillit til annarra gagna en vísað sé til í greinargerðinni. Áréttað sé það sem fram komi í stjórnsýslukærunni að sú lagatúlkun sé ekki í samræmi við þau lagaákvæði, sem vísað sé til og í andstöðu við þá meginreglu sem fram komi í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að stjórnvaldi beri að upplýsa mál áður en ákvörðun sé tekin.

Í greinargerð Tryggingastofnunar sé jafnframt vísað til mála sem stofnunin virðist telja fordæmisgefandi í máli kæranda og virðist því vísa til 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þó það sé ekki tilgreint sérstaklega. Í því sambandi sé nauðsynlegt að benda á að ekki sé útskýrt að hvaða leyti umrædd mál séu sambærileg og því erfitt að ráða að hvaða leyti þau séu talin fordæmisgefandi fyrir niðurstöðu í þessu máli.

Ef stjórnvald vísi til tiltekinna mála sem fordæmisgefandi þurfi jafnframt að rekja að hvaða leyti viðkomandi mál séu sambærileg við það mál sem sé til umfjöllunar hverju sinni svo hægt sé að meta hvort þau séu í raun og veru fordæmisgefandi fyrir það mál sem taka eigi ákvörðun í eða ákvörðun hafi verið tekin í.

Jafnræðisregla stjórnsýslulaga komi jafnframt ekki í veg fyrir að aðstæður í hverju máli séu skoðaðar og metnar og málið rannsakað. Jafnræðisreglan veiti þannig engan afslátt af rannsókn hvers máls fyrir sig. Þar sem stjórnvöldum sé eftirlátið mat til að taka ákvörðun sem henti best hag hvers aðila með tilliti til allra aðstæðna sé stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis reglu sem taki til allra mála, hvort sem þau séu sambærileg eða ekki. Í slíkum málum sé matið skyldubundið og þá sé óheimilt að afnema það mat eða takmarka óhóflega líkt og Tryggingastofnun virðist hafa gert í málum sem varði ákvörðun um afturvirkni meðlagsgreiðslna. Líkt og rakið hafi verið hljóti Tryggingastofnun að þurfa að rannsaka hvort forsendur séu fyrir ákvörðun um afturvirkni áður en ákvörðun sé tekin. Ljóst sé af greinargerð stofnunarinnar að það hafi ekki verið gert.

Í þessu sambandi sé jafnframt áréttað að ef fyrri ákvörðun sé ekki í samræmi við lög þá sé sú ákvörðun ekki fordæmisgefandi varðandi úrlausn annarra mála. Sama gildi ef mistök hafi orðið við afgreiðslu eldri mála. Af greinargerð Tryggingastofnunar virðist mega ráða að skyldubundið mat hafi verið afnumið við afgreiðslu mála sem þessara og myndast hafi vinnuregla sem hafi afnumið helstu grundvallarreglur sem stjórnvöld þurfi að vinna samkvæmt við afgreiðslu stjórnsýslumála. Verði því að telja að þeir úrskurðir, sem vísað sé til í greinargerð Tryggingastofnunar, hafi ekki fordæmisgildi er varði ákvörðun í máli kæranda. Í þessu sambandi sé mikilvægt að benda á að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar komi ekki í veg fyrir að hægt sé að breyta stjórnsýsluframkvæmd ef það sé gert á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og slíkt gert með almennum hætti. Verði að telja að slík skilyrði séu fyrir hendi í máli þessu og því heimilt að hverfa frá fyrri stjórnsýslurframkvæmd við mat á málum er varði afturvirkni meðlagsgreiðslna.

Að öðru leyti séu áréttaðar þær röksemdir sem fram komi í stjórnsýslukærunni og fylgigögnum. Kærandi sé jafnframt reiðubúinn til að veita allar nánari upplýsingar og skýringar óski úrskurðarnefnd velferðarmála eftir því.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærð sé ákvörðun stofnunarinnar um að samþykkja að verða við beiðni barnsmóður kæranda um að hafa milligöngu um meðlag til hennar með tveimur börnum frá 15. nóvember 2022.

Í 42. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sé kveðið á um það að hver sá sem fái úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hafi á framfæri sínu, eða um aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga nr. 76/2003, geti snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama skuli gilda þegar lagt sé fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga.

Í 4. mgr. 42. gr. laga um almannatryggingar komi fram að Tryggingastofnun sé heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berist stofnuninni, enda eigi þá 4. mgr. 40. gr. ekki við.

Samkvæmt 67. gr. barnalaga nr. 76/2003 sé Tryggingastofnun skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns um meðlag eða samningi foreldra um meðlag staðfestum af sýslumanni, þó aldrei hærri fjárhæð en sem nemi einföldu meðlagi.

Tryggingastofnun hafi tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 6. desember 2023, að stofnunin hefði samþykkt að hafa milligöngu um greiðslu meðlags til barnsmóður kæranda frá 15. nóvember 2022 með tveimur börnum þeirra. Tryggingastofnun hafði borist umsókn barnsmóður kæranda, dags. 28. nóvember 2023, um meðlagsgreiðslur frá 15. nóvember 2022 ásamt leyfisbréfi til lögskilnaðar, dags. 29. júní 2015, þar sem komi fram að kærandi skuli greiða meðlag með tveimur börnum sínum frá 1. nóvember 2012 til 18 ára aldurs. Kærandi hafi andmælt þessari ákvörðun með tölvupósti 19. desember 2023 sem hafi verið svarað með bréfi, dags. 3. janúar 2024.

Hlutverk Tryggingastofnunar sé að hafa milligöngu um greiðslu meðlags þegar ákvörðun hafi verið tekin með lögmætum hætti. Ef foreldri leggi fram löggilda meðlagsákvörðun beri Tryggingastofnun samkvæmt 42. gr. laga um almannatryggingar og 67. gr. barnalaga að hafa milligöngu um greiðslu meðlags, allt að 12 mánuði aftur í tímann. Lög veiti Tryggingastofnun ekki heimild til að taka önnur gögn en talin séu upp í framangreindum ákvæðum til greina við milligöngu um greiðslu meðlags.

Hjá Tryggingastofnun liggi fyrir löggild meðlagsákvörðun, þ.e. leyfisbréf til lögskilnaðar, dags. 29. júní 2015, sem kveði á um meðlagsgreiðslur frá kæranda til barnsmóður hans. Þá liggi fyrir umsókn barnsmóður kæranda um meðlag.

Með vísan til framangreinds beri Tryggingastofnun skylda til að hafa milligöngu um meðlag samkvæmt lögformlegri meðlagsákvörðun sé þess farið á leit við stofnunina allt að 12 mánuði aftur í tímann. Tryggingastofnun hafi engar heimildir til að virða að vettugi lögbundna skyldu sína til að greiða meðlag samkvæmt hinni lögformlegu meðlagsákvörðun. Tryggingastofnun hafi því borið að hafa milligöngu á meðlagi til barnsmóður kæranda frá 15. nóvember 2022 eins og óskað hafi verið eftir, og hafi ekki heimild til að taka til greina það sem kærandi taki fram í kæru.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi margsinnis í úrskurðum sínum staðfest þetta hlutverk Tryggingastofnunar og að ekki sé heimilt að horfa til annarra atriða við ákvörðun um milligöngu meðlagsgreiðslna. Í því samhengi skipti ekki máli hvort barn hafi jafna búsetu hjá báðum foreldrum sínum eða hvort að greiðsla meðlags hafi farið fram fyrir það tímabil sem Tryggingastofnun hafi samþykkt milligöngu meðlags. Þá hafi nefndin sagt að ekki sé heimilt að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarki lögbundinn rétt meðlagsmóttakanda til milligöngu meðlagsgreiðslna frá stofnuninni, eins og til dæmis að gefa greiðanda kost á að sýna fram á að meðlag hafi verið greitt fyrir sama tímabil. Meðal úrskurða nefndarinnar varðandi þessi atriði megi nefna úrskurði nr. 312/2017, 333/2018, 17/2019, 215/2019, 407/2019, 408/2019, 59/2020 og 76/2021.

Kærandi geri athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar, nánar tiltekið að stofnunin hafi ekki veitt kæranda andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi ekki tilkynnt honum um meðferð máls samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga og hafi ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við vinnslu málsins. Í nýlegum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála hafi ekki verið fallist á að málsmeðferð Tryggingastofnunar við afgreiðslu á umsókn um milligöngu stofnunarinnar á meðlagi hafi brotið í bága við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga, sjá úrskurð nr. 593/2023.

Stofnunin telji að miðað við fyrirliggjandi gögn sé ljóst að afgreiðsla málsins hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög, reglur og úrskurði úrskurðarnefndar.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 6. desember 2023 um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður kæranda frá 15. nóvember 2022.

Kveðið er á um greiðsluskyldu Tryggingastofnunar ríkisins í 67. gr. barnalaga nr. 76/2003. Þar segir að Tryggingastofnun ríkisins sé skylt að greiða rétthafa greiðslna samkvæmt IV. og IX. kafla laganna, sem búsettur sé hér á landi, samkvæmt dómi, dómsátt, úrskurði sýslumanns eða samningi staðfestum af honum, þó innan þeirra marka sem lög um almannatryggingar setji.

Samkvæmt 42. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar getur hver sá sem fær úrskurð um meðlag með barni, sem hann hefur á framfæri sínu, snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags og annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. Sama gildir þegar lagt er fram staðfest samkomulag um meðlagsgreiðslur og aðrar greiðslur samkvæmt IX. kafla barnalaga. Samkvæmt 4. mgr. 42. gr. laga um almannatryggingar er stofnuninni heimilt að greiða meðlag aftur í tímann allt að 12 mánuði, talið frá byrjun þess mánaðar sem stjórnvaldsúrskurður, staðfestur samningur eða vottorð sýslumanns um að hann hafi veitt viðtöku ósk móður um öflun faðernisviðurkenningar berst stofnuninni, enda eigi 4. mgr. 40. gr. laganna ekki við.

Í 44. laga um almannatryggingar er að finna heimild til að setja reglugerð um framkvæmd ákvæðisins og var reglugerð nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga sett með stoð í sambærilegu lagaákvæði eldri laga, sbr. einnig 63. gr. laganna. Fjallað er um heimild til að greiða meðlag aftur í tímann í 7. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er heimilt að greiða meðlag í allt að 12 mánuði aftur í tímann, talið frá byrjun þess mánaðar sem gögn samkvæmt 5. gr. berast Tryggingastofnun. Þá segir í 2. og 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar:

„Þegar meðlagsákvörðun, þar með talin ákvörðun um meðlag til bráðabirgða skv. 9. gr., og ákvörðun um framlag til menntunar eða starfsþjálfunar skv. 10. gr. er eldri en tveggja mánaða skal einungis greiða frá byrjun þess mánaðar sem umsókn og fylgigögn skv. 5. gr. berast, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi sem geta réttlætt greiðslur lengra aftur í tímann, allt að 12 mánuði. Með sérstökum ástæðum er m.a. átt við ef meðlagsmóttakanda hefur af einhverjum ástæðum verið ómögulegt að setja fram kröfu um milligöngu meðlagsgreiðslna án tafar.

Þegar sótt er um greiðslu aftur í tímann á grundvelli meðlagsákvörðunar sem er eldri en tveggja mánaða skal ennfremur gefa meðlagsskyldum aðila kost á að sýna fram á að meðlag hafi þegar verið greitt fyrir sama tímabil og sótt er um.“

Samkvæmt framangreindu ber Tryggingastofnun ríkisins að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur, berist beiðni þar um frá meðlagsmóttakanda á grundvelli lögformlegrar meðlagsákvörðunar. Fyrir liggur að barnsmóðir kæranda, sem er meðlagsmóttakandi, sótti um milligöngu Tryggingastofnunar um meðlagsgreiðslur með sonum þeirra frá 15. nóvember 2022 með rafrænni umsókn þann 28. nóvember 2023. Stofnunin samþykkti umsóknina frá 15. nóvember 2022 á grundvelli leyfis Sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu til lögskilnaðar, dags. 29. júní 2015. Samkvæmt því ber kæranda að greiða barnsmóður sinni einfalt meðlag með sonum þeirra frá 1. nóvember 2012 til 18 ára aldurs barnanna. Í kæru greinir kærandi frá því að á hluta þess tímabils hafi annar drengjanna verið búsettur hjá honum og auk þess hafi hann einnig staðið undir framfærslu drengjanna með því að greiða ýmsan kostnað.

Hlutverk Tryggingastofnunar í tengslum við meðlagsgreiðslur markast af ákvæðum viðeigandi laga. Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um almannatryggingar er stofnuninni falið að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur, sé þess farið á leit við stofnunina, í þeim tilvikum þar sem lögformleg meðlagsákvörðun liggur fyrir. Í ákvæðinu, sem er grundvöllur ákvörðunar stofnunarinnar, segir nánar tiltekið að hver sá sem fær lögformlega ákvörðun um meðlag með barni geti snúið sér til stofnunarinnar og fengið fyrirframgreiðslu meðlags samkvæmt ákvörðuninni.

Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að ráðið verði af 42. gr. laga um almannatryggingar að meginreglan sé sú að Tryggingastofnun beri að greiða meðlag í samræmi við meðlagsákvörðun. Þá telur úrskurðarnefndin að ákvæði 4. mgr. 42. gr. laganna feli í sér takmörkun á greiðslu meðlags aftur í tímann, þ.e. að ekki sé heimilt að greiða meðlag lengra en tólf mánuði aftur í tímann, talið frá byrjun þess mánaðar sem viðeigandi gögn bárust Tryggingastofnun. Í ljósi þess og með hliðsjón af þróun lagaákvæðisins og lögskýringargögnum telur úrskurðarnefnd velferðarmála að túlka verði heimild Tryggingastofnunar til greiðslu aftur í tímann samkvæmt 4. mgr. 42. gr. laga um almannatryggingar á þá leið að stofnuninni beri almennt að greiða aftur í tímann í samræmi við lagaákvæðið ef meðlagsákvörðun kveður á um það, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 312/2017. Að mati nefndarinnar hafa lög ekki að geyma heimild til að setja frekari skilyrði fyrir greiðslu aftur í tímann. Þá telur úrskurðarnefndin að reglugerðarheimildin í 44. gr. laga um almannatryggingar feli ekki í sér heimild til að setja viðbótarskilyrði í reglugerð sem takmarkar lögbundinn rétt meðlagsmóttakanda til milligöngu meðlagsgreiðslna frá Tryggingastofnun.

Eins og áður hefur komið fram liggur fyrir í málinu leyfi til lögskilnaðar, dags. 29. júní 2015, sem kveður á um meðlagsskyldu kæranda með börnum þeirra tveimur frá 1. nóvember 2012 til 18 ára aldurs. Í ljósi þess bar Tryggingastofnun að fallast á umsókn barnsmóður kæranda um milligöngu um meðlagsgreiðslur. Það er því mat úrskurðarnefndar að hvorki sé heimilt að synja meðlagsmóttakanda um milligöngu meðlagsgreiðslna aftur í tímann með vísan til fullyrðinga kæranda um að annar drengjanna hafi búið hjá honum hluta þess tíma sem hann sé nú krafinn um að greiða meðlag fyrir né með vísan til þess að hann hafi greitt ígildi meðlagsins með því að greiða fyrir ýmsan kostnað á umræddu tímabili.

Umboðsmaður kærandi gerir athugasemdir við málsmeðferð Tryggingastofnunar, nánar tiltekið að stofnunin hafi ekki veitt kæranda andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi ekki tilkynnt honum um meðferð máls samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga og hafi ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við vinnslu málsins. Úrskurðarnefndin fellst ekki á að málsmeðferð Tryggingstofnunar hafi farið í bága við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga þar sem augljóslega óþarft var að veita kæranda andmælarétt, sbr. niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá er ljóst af 14. gr. laganna að ekki þarf að tilkynna aðila máls um meðferð máls eigi hann ekki rétt samkvæmt 13. gr. til að tjá sig um málið. Eins greint hefur verið frá hér að framan liggur fyrir lögmæt meðlagsákvörðun og samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um almannatryggingar ber stofnuninni lögbundin skylda til að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur sé þess farið á leit við stofnunina í slíkum tilvikum. Ekki er því fallist á að málsmeðferð Tryggingastofnunar hafi brotið í bága við framangreind ákvæði stjórnsýslulaga.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 6. desember 2023 um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður kæranda frá 15. nóvember 2022. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að hafa milligöngu um meðlagsgreiðslur til barnsmóður A, frá 15. nóvember 2022, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir