Hinn 25. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1210/2024 í máli ÚNU 22110007.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 8. nóvember 2022, kærði […], fréttamaður hjá Frétta­stofu Stöðvar 2, ákvörðun Fiskistofu að synja kæranda um aðgang að upp­tökum úr dróna af brott­kasti á fiski.
 
Upphaflega fór kærandi þess á leit við Fiskistofu, með erindi dags. 26. ágúst 2021, að fá aðgang að upptökum þar sem drónar Fiskistofu hefðu náð myndefni sem sýndi brottkast á fiski. Fiskistofa synj­aði beiðni kæranda með erindi, dags. 12. október 2021. Ákvörðunin var kærð til úrskurðar­nefnd­ar um upplýsingamál hinn 20. de­sem­ber 2021, en nefndin vísaði málinu frá með úrskurði nr. 1094/2022 frá 5. október 2022 þar sem kæru­frestur samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsinga­laga, nr. 140/2012, var liðinn. Með erindi til Fiskistofu, dags. 24. október 2022, óskaði kærandi á ný eftir gögnunum. Nánar tiltekið var óskað eftir upptökum þar sem drónar Fiskistofu hefðu náð mynd­efni sem sýndi brottkast á fiski síðustu tvö ár eða síðan stofnunin hefði byrjað að nota dróna mark­visst við veiðieftirlit. Tiltekið mál væri ekki endi­lega útgangspunktur beiðninnar heldur upp­tök­ur dróna þar sem brottkast kæmi í ljós við eftirlitið. Þá var óskað upplýsinga um hvenær eftir­lit­ið hefði átt sér stað og hvers konar fiskiskip hefði verið um að ræða, þ.e. bátar eða togarar. Kær­andi tók fram að ef ekki væri unnt að veita aðgang að upplýsingum vegna persónu­verndar ósk­aði kærandi eftir gögnunum þannig að persónugreinanlegar upplýsingar væru afmáðar.
 
Fiskistofa svaraði erindi kæranda hinn 25. október 2022. Í svari stofnunarinnar kom fram að Fiski­stofa lyti svo á að ný beiðni kæranda lyti að sömu gögnum og óskað hafði verið eftir í ágúst 2021 og kæranda hafði verið synjað um aðgang að 12. október 2021. Afstaða stofn­un­ar­innar væri óbreytt um að óheimilt væri að afhenda myndskeið sem félli undir beiðni kæranda.
 
Báðar ákvarðanir Fiskistofu fjalla um beiðni kæranda um aðgang að upptökum þar sem drónar Fiski­stofu hefðu náð myndefni sem sýndi brottkast á fiski. Í hinni síðari frá 25. október 2022 er vísað til hinnar fyrri frá 12. október 2021 þar sem kemur fram að stofnunin hafi afmarkað beiðni kær­anda við samsett myndskeið, 5 mínútur og 42 sekúndur að lengd, sem sýni fimm skip að veið­um. Nafn skipanna, umdæmisstafir og skipaskrárnúmer hafi verið gerð ógreinanleg. Í öllum tilvik­um sjáist skipverjar um borð og hafi andlit þeirra í flestum tilvikum verið gerð ógreinanleg. Útgerð­ir skipanna séu allar lögaðilar. Mynd­skeið­ið sýni brottkast á fiski sem talist geti brot gegn 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996, og varðað sviptingu veiðileyfis, sekt­um eða fangelsi, hvort sem brotið er framið af ásetningi eða gáleysi. Fiskistofa geti ekki útilokað að hægt sé að greina hvaða skip séu í myndskeið­inu og þar með hvaða skipverjar eigi í hlut, þrátt fyrir að andlit skipverja hafi í flestum tilvikum verið gerð ógreinileg og einnig tiltekin einkenni skip­anna.
 
Í tilvitnaðri ákvörðun Fiskistofu, 12. október 2021, kemur einnig fram að Fiskistofa óskaði eftir af­stöðu þeirra útgerða sem koma fyrir í myndskeiðinu. Þeir sem brugðust við erindi Fiskistofu legg­ist allir gegn afhendingu þess, m.a. með vísan til friðhelgi einkalífs og persónuverndar skip­verja.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Fiskistofu með erindi, dags. 8. nóvember 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Fiskistofa léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
 
Svar Fiskistofu barst úrskurðarnefndinni samdægurs. Þar kemur fram að stofnunin vísi til um­sagnar til nefndarinnar, dags. 4. janúar 2022, sem aflað var við meðferð fyrra kærumálsins. Þá sé vísað til rökstuðnings sem fram komi í ákvörðun stofnunarinnar frá því í október 2021 og nánari skýr­inga sem aflað hafi verið frá Fiskistofu í fyrra máli. Stofnunin telji ekki þörf á að koma á fram­færi frekari umsögn eða rökstuðningi fyrir ákvörðuninni.
 
Í umsögn Fiskistofu, dags. 4. janúar 2022, er vísað til þeirra sjón­ar­miða sem fram komu í ákvörðun Fiski­stofu um synjun frá því í október 2021. Þá vísar Fiskistofa til athugasemda í frum­varpi því sem varð að lögum nr. 57/1996 og skýrslu Ríkisendurskoðunar frá árinu 2019, Eftirlit Fiski­stofu, því til stuðn­ings að ætla megi að ríkir almannahagsmunir standi til þess að gagnsæi ríki um fiski­auð­lindina. Komi til þess að Fiskistofa beiti stjórnsýsluviðurlögum vegna brota á ákvæðum laga nr. 57/1996 sé stofnuninni til að mynda skylt að birta opinberlega upplýsingar um sviptingu veiði­heim­ilda vegna brota á ákvæðum laganna, sbr. 21. gr. laganna. Við slíka birtingu skuli tilgreina heiti skips, skipa­skrár­númer, útgerð skips, tilefni sviptingar og til hvaða tímabils svipting nái.
 
Hins vegar sé það mat Fiskistofu að í þessu máli vegi hagsmunir útgerða og skipverja af því að mynd­skeiðið fari leynt þyngra en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að því, með vísan til sjón­armiða í ákvörðun Fiskistofu um að synja kæranda um aðgang. Ekki liggi fyrir samþykki fyrir af­hendingu gagnsins. Við mat á hagsmunum útgerða og skipverja af því að myndskeiðið fari leynt hafi Fiskistofa litið til þess að upplýsinganna hafi verið aflað í tengslum við opinbert eftirlit sem hlut­aðeigandi útgerðir sæta. Þá telur Fiskistofa ekki unnt að veita aðgang að myndskeiðinu að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, þar sem upplýsingar sem óheim­­ilt sé að afhenda séu svo víða í gagninu.
 
Umsögn Fiskistofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 9. nóvember 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust daginn eftir. Í þeim eru fyrri kröfur ítrek­aðar.
 
Við meðferð fyrra kærumálsins óskaði úrskurðarnefndin hinn 4. mars 2022 eftir frekari skýringum frá Fiskistofu um atriði í tengslum við lög nr. 57/1996, þ.m.t. um fram­kvæmd eftirlits Fiskistofu og viðurlög við brotum gegn ákvæðum laganna.
 
Fiskistofa lét nefndinni í té frekari skýringar hinn 18. mars 2022. Þar kom fram að stjórn­sýslu­viður­lög sem Fiskistofa gæti beitt á grundvelli laganna væru áminning og svipting veiði- eða vigt­un­arleyfis. Stofnunin hefði ekki heim­ild til þess að beita stjórnvalds­sektum. Í 2. mgr. 2. gr. laganna væri kveðið á um að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa. Brot gegn ákvæðinu varðaði sektum hvort sem það væri framið af ásetningi eða gáleysi, sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna. Ef um stórfelld eða ítrekuð ásetn­ings­brot væri að ræða skyldu þau að auki varða fang­elsi allt að sex árum.
 
Þannig væri ljóst að þau brot sem um ræddi í málinu gætu varðað sektum eða fangelsi, og væri þá farið með slík mál að hætti sakamála. Málsmeðferð Fiskistofu á stjórnsýslustigi væri óháð mögu­legri máls­með­ferð lög­reglu eða ákæruvalds í sama máli. Skilyrði rannsóknar lögreglu eða ákæru­valds væri ekki að kæra hefði borist frá Fiskistofu, heldur gæti mál verið kært til lögreglunnar án að­komu stofn­un­ar­innar. Til að mynda væri algengt að Landhelgisgæslan kærði mál, en jafnframt væri ekkert því til fyrir­stöðu að almenningur kærði meint brot gegn lögum nr. 57/1996 til lögreglu.
 
Úrskurðarnefndin óskaði á nýjan leik eftir frekari skýringum frá Fiskistofu með erindi, dags. 17. nó­vem­ber 2022, meðal annars um afmörkun stofnunarinnar á gagnabeiðni kæranda og tilurð mynd­skeiðs­ins sem beiðnin var afmörkuð við. Í svari Fiskistofu, dags. 24. nóvember 2022, er rakið að kær­andi hafi upphaflega óskað eftir myndum sem drónar hefðu tekið í tengslum við brott­kasts­mál. Fiski­stofa hafi í kjölfarið boðið kæranda að afmarka beiðnina nánar, sbr. 15. gr. upp­lýs­inga­laga, þar sem stofn­unin hefði undir höndum drónaupptökur af fjölmörgum skipum. Eins og upp­haf­leg beiðni hefði verið orðuð teldi Fiskistofa rétt að afmarka beiðnina við gagn þar sem drónar Fiski­stofu hefðu náð mynd­efni sem sýndi brottkast á fiski í nokkrum tilvikum; tiltekið mál væri ekki útgangspunktur beiðn­inn­ar heldur upptökur dróna í eftirliti Fiskistofu. Stofnunin hafi beðið kær­anda að staðfesta þann skilning, sem kærandi gerði í kjölfarið.
 
Beiðni kæranda sem hafi borist í kjölfar frávísunarúrskurðar úrskurðarnefndarinnar hafi verið túlk­uð þannig af Fiskistofu að um sömu beiðni væri að ræða, í ljósi fyrri samskipta við kæranda. Ástæða þess að beiðnin hafi verið afmörkuð með þessum hætti hafi verið sú að samkvæmt beiðn­inni hafi til­tekið mál ekki verið útgangspunktur beiðninnar heldur upptökur dróna þar sem brottkast kæmi í ljós við eftirlit Fiskistofu. Stofnunin búi ekki yfir öðru sambærilegu gagni sem sýni brott­kast nokkurra skipa á fiski í tengslum við eftirlit Fiskistofu með drónum þar sem nöfn skipa, um­dæmis­staf­ir og skipa­skrár­númer hafi verið gerð ógreinileg, sem og andlit skipverja.
 
Um tilurð myndskeiðsins kemur fram að það hafi verið unnið upp úr upptökum, sem liggi fyrir hjá Fiski­stofu óklipptar, sem gerðar hafi verið við eftirlit með hverju og einu skipi. Myndskeiðið hafi verið útbúið vegna kynn­ingar Fiskistofu fyrir matvælaráðherra í júní 2021 á þeirri nýjung að notast við dróna í eftirliti með fisk­veiðum. Myndskeiðið hafi verið sýnt ráðherra á fundi, og hafi tiltekin atriði verið gerð ógreinileg áður en það var sýnt.
 

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að myndskeiði Fiskistofu sem sýnir brottkast á fiski. Fiskistofa afgreiddi beiðni kæranda með vísan til 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sem mælir fyrir um rétt almennings til aðgangs að gögnum, en byggði synjun sína á 9. gr. laganna.
 
Tilvitnað ákvæði 9. gr. upplýsinglaga er svohljóðandi:
 

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni ein­stak­linga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða við­skiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.

 
Í athugasemdum við 9. gr. laganna með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að ákvæðið sé nokk­urs konar vísiregla. Við mat á því hvort rétt sé að undanþiggja upplýsingar að­gangi al­menn­ings á grund­velli ákvæðisins verði að taka mið af því hvort þær séu samkvæmt al­mennum sjónar­mið­um svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Hafa megi í huga laga­ákvæði sem sett hafi verið í því augnamiði að standa vörð um einkamálefni ein­stak­linga, svo sem ákvæði laga um persónu­vernd um viðkvæmar persónuupplýsingar, en engum vafa sé undirorpið að allar upplýs­ing­ar af því tagi séu undanþegnar aðgangi almennings samkvæmt 9. gr. upp­lýs­inga­laga, þar á meðal upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmd­ur fyrir refsi­verðan verk­nað. Um 2. málsl. ákvæðisins segir í athugasemdunum að óheimilt sé að veita upp­lýs­ingar um atvinnu-, fram­leiðslu- og við­skipta­leyndarmál eða viðkvæmar upp­lýs­ing­ar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikil­væga viðskiptahagsmuni. Miklu skipti að lagt sé mat á til­vik hverju sinni með hliðsjón af hags­munum þess lögaðila sem upplýsingar varða.
 
Ákvörðun Fiskistofu er að hluta byggð á að afhending gagnsins sé óheimil samkvæmt 9. gr. upp­lýs­ingalaga með vísan til hagsmuna þeirra útgerða sem gera út skipin sem koma fyrir í mynd­skeið­inu, sem allar séu lögaðilar. Með öðrum orðum, að myndskeiðið innihaldi upplýsingar sem varði mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þessara útgerða sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt. Ákvörðun Fiskistofu er einnig byggð á því að afhending gagnsins sé óheimil samkvæmt 9. gr. upp­lýs­inga­laga með vísan til hagsmuna þeirra skipverja sem koma fyrir í myndskeiðinu. Með öðrum orðum, að myndskeiðið innihaldi upplýsingar sem varði einkamálefni skipverjanna sem sann­gjarnt sé og eðlilegt að fari leynt í skilningi lagaákvæðisins.
 

2.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér myndskeiðið sem deilt er um aðgang að. Í því má sjá skipverja á fimm skipum varpa afla fyrir borð, en sú háttsemi getur talist vera brot gegn 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Fyrir liggur að eitt af skipunum í myndskeiðinu var tíma­bundið svipt veiði­leyfi, en málum gagnvart hinum fjórum lauk með því að útgerðum skip­anna var sent svo­nefnt leiðbeiningabréf. Í samræmi við 21. gr. laga nr. 57/1996 var ákvörðun um svipt­ingu veiðileyfis birt opinberlega.
 
Í myndskeiðinu sem um ræðir og Fiskistofa hefur synjað kæranda um aðgang að hafa verið gerðar ógreini­legar tilteknar upplýsingar, þ.e. heiti viðkomandi skipa og í nær öllum tilvikum jafnframt and­lit þeirra skipverja sem sjást á myndskeiðinu. Úrskurðarnefndin telur óhjákvæmilegt annað en að fallast á mat Fiskistofu um að þrátt fyrir að þessar upplýsingar hafi verið gerðar ógreinilegar þá muni vera hægt að bera kennsl á viðkomandi skip út frá öðrum þáttum, svo sem stærð þeirra, bún­aði á þeim, lit og lögun. Þrátt fyrir að heiti skipanna hafi verið afmáð sé þannig án vafa hægt að tengja upp­lýsingarnar í myndskeiðinu við viðkomandi útgerð. Úrskurðarnefndin telur jafnframt að þótt and­lit þeirra skipverja sem eru á skipunum hafi verið gerð ógreinileg í flestum tilvikum, en þeir sjást almennt greinilega að öðru leyti í myndskeiðinu, þá séu engu að síður yfirgnæfandi líkur á að hægt sé að tengja upplýsingarnar við tilgreinda einstaklinga með hliðsjón af því á hvaða skip­um þeir eru. Upplýsingarnar í mynd­skeiðinu telj­ast þannig persónugreinanlegar með óbeinum hætti. Er því jafnframt óhjá­kvæmi­legt annað en að fallast á það með Fiskistofu að á grundvelli upp­lýsinga í myndskeiðinu sé hægt að bera kennsl á þá skipverja sem um ræðir.
 

3.

Af hálfu kæranda hefur verið á það bent að hægt sé að fela honum að gæta þess að afmá persónu­grein­anlegar upplýsingar úr myndskeiðinu áður en að hann birti efni úr því opinberlega. Af því til­efni tekur úrskurðarnefndin fram að hvorki Fiskistofu né úrskurðarnefndinni er heimilt þegar gögn eru afhent almenningi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga að framselja slíkt hlutverk til fjöl­miðils eða annarra einkaaðila.
 

4.

Myndskeiðið sem um ræðir er samsett úr upptökum sem til urðu vegna eftirlits Fiskistofu á grund­velli laga um umgengni um nytjastofna sjávar og annarra laga sem um stofnunina gilda. Upptök­ur­nar voru gerðar fyrir júní 2021, en þá var umrætt myndskeið útbúið í þeim tilgangi að sýna það ráð­herra eins og fram kemur í svörum Fiskistofu til úrskurðarnefndarinnar 24. nó­vember 2022.
 
Eftir að þessar upptökur voru gerðar voru sett á Alþingi lög nr. 85/2022, um breytingu á ýmsum lögum á sviði fiskveiðistjórnar (eftirlit Fiskistofu o.fl.). Lögin tóku gildi 14. júlí 2022, en með 8. gr. laganna var þremur nýjum málsgreinum bætt við 2. gr. laga um Fiskistofu, nr. 36/1992. Þær málsgreinar, sem nú koma fram í 2., 3. og 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu, hljóða svo:
 

Eftirlitsmönnum Fiskistofu er heimilt að nota fjarstýrð loftför í eftirlitsstörfum sínum sem eru búin myndavélum til upptöku eða annan fjarstýrðan búnað sem getur safnað upp­lýsingum. Fiskistofu er heimilt að vinna upplýsingar sem þannig er aflað í eftir­lits­til­gangi eða til söfnunar, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði sjávarútvegsmála í sam­ræmi við hlutverk stofnunarinnar. Skal gæta þess að einungis sé rafræn vöktun á þeim stöð­um sem nauðsynlegt er talið vegna almannahagsmuna og til þess að eftirlitsmenn Fiski­stofu geti uppfyllt eftirlitsskyldu sína. Fiskistofa skal tilkynna með opinberum hætti um fyrirhugað eftirlit með fjarstýrðum loftförum.
 
Persónuupplýsingum sem safnast við rafræna vöktun skal eytt þegar ekki er lengur mál­efna­leg ástæða til að varðveita þær en í síðasta lagi þegar heimild til að beita viðurlögum við háttsemi fellur niður. Verði eftirlitsmenn Fiskistofu áskynja um ætlað brot gegn lög­um á sviði fiskveiðistjórnar í upplýsingum sem verða til við rafræna vöktun er stofn­un­inni heimilt að varðveita upplýsingarnar þar til máli telst lokið. Hafi máli lokið með beit­ingu stjórnsýsluviðurlaga telst því lokið þegar frestur til að höfða dómsmál er runn­inn út eða endanlegur dómur hefur fallið um það.
 
Fiskistofu er ekki heimilt að láta í té upplýsingar sem verða til við rafræna vöktun nema til lögreglu vegna rannsóknar á ætluðu broti.

 
Í samhengi við tilvitnaða lagabreytingu má benda á að 28. mars 2023 kvað Persónuvernd upp úr­skurð í máli nr. 2021030579, þar sem fjallað var um drónaeftirlit af hálfu Fiskistofu. Í þeim úr­skurði var komist að þeirri niðurstöðu að Fiskistofa hefði, áður en framanrakin lagabreyting var gerð, ekki haft fullnægjandi heimild í lögum til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem fólst í því að taka myndbönd af tilteknum einstaklingi með dróna þar sem hann var við veiðar á skipi sínu. Í úr­skurði stofnunarinnar er sérstaklega vísað til þess að eftirlit með leynd með þeim hætti sem um var að ræða hafi ekki verið heimilt samkvæmt lögum þegar eftirlitið var framkvæmt.
 
Lagareglum um heimildir Fiskistofu að þessu leyti var breytt með tilgreindum lögum nr. 85/2022, eins og að framan greinir. Atvikin sem fjallað er um í úrskurði Persónuverndar urðu fyrir þá laga­breyt­ingu. Upptökurnar sem eru í myndskeiðinu sem deilt er um aðgang að í því máli sem hér er til úrlausnar voru einnig gerðar fyrir þessar lagabreytingar og voru lagaheimildir Fiskistofu við gerð þeirra því þær sömu og lágu til grundvallar í tilvitnuðum úrskurði Persónuverndar.
 

5.

Eins og að framan greinir er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2022, í tilefni af beiðni kæranda um aðgang að gögnum, byggð á 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. að óheimilt sé að afhenda myndskeiðið vegna hagsmuna útgerða þeirra skipa sem birtast í myndskeiðinu annars vegar og vegna hagsmuna skipverja á skipunum hins vegar.
 
Úrskurðarnefndin telur að við úrlausn málsins þurfi jafnframt að líta til þess að samkvæmt 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu eins og því lagaákvæði var breytt með 8. gr. laga nr. 85/2022, og rakið er hér að framan var mælt fyrir um að Fiskistofu sé „ekki heimilt að láta í té upplýsingar sem verða til við rafræna vöktun nema til lögreglu vegna rannsóknar á ætluðu broti.“
 
Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu tak­marki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Við framkvæmd upplýsingalaga hefur hins vegar verið byggt á því, á grundvelli gagnályktunar frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaganna, að hafi þagnarskylduákvæði í öðrum lögum að greina nánari sérgreiningu þeirra upplýsinga sem halda beri trúnað um en leiði af ákvæðum upplýsingalaga þá teljist slíkt ákvæði fela í sér svonefnda sér­staka þagnarskyldureglu og víki sú þagnarskylda ekki fyrir upplýsingalögum heldur gangi hún þeim framar, sbr. dóma Hæstaréttar 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 og 17. desember 2015 í máli nr. 263/2015.
 
Af þessu leiðir að áður en vikið er að því hvort aðgangur að umbeðnu gagni verði takmarkaður á grund­velli 9. gr. upplýsingalaga þarf að taka afstöðu til þess hvort 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu sé almennt eða sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi upplýsingalaga, og hvort mynd­skeiðið sem um er deilt í málinu falli undir lagaákvæðið.
 
Í 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu er tilgreint að Fiskistofu sé ekki heimilt að láta í té upplýsingar sem verða til við rafræna vöktun nema til lögreglu vegna rannsóknar á ætluðu broti. Skilja verður sam­hengi og tilurð málsgreinarinnar með þeim hætti að vísað sé til upplýsinga sem til verða við vökt­un og eftirlit sem framkvæmt er með þeim aðferðum sem getið er í 2 mgr. sama lagaákvæðis. Af því leiðir að upplýsingarnar sem ákvæðið vísar til séu sérgreindar en ekki tilgreindar með al­menn­um hætti. Ákvæði 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu telst því sérstakt þagnarskylduákvæði í skiln­ingi upplýsingalaga.
 
Við afmörkun á því hvort það tilgreinda myndskeið sem kærandi hefur óskað aðgangs að falli und­ir hið sérstaka þagnarskylduákvæði þarf að leysa úr því annars vegar hvort um sé að ræða upp­lýsingar sem til urðu við rafræna vöktun Fiskistofu í skilningi lagaákvæðisins og hins vegar hvort það hafi þýðingu að upptökurnar urðu til áður en lagaákvæðið var sett.
 
Hvað síðarnefnda atriðið varðar bendir úrskurðarnefndin á að lög nr. 85/2022, um breytingu á ýmsum lögum á sviði fiskveiðistjórnar, tóku gildi 14. júlí 2022. Við 8. gr. þeirra laga, en með henni var hin umrædda þagnarskylduregla lögfest, er ekki tengd nein lagaskilaregla sem mælir fyrir um að undir þagnarskylduna falli aðeins upplýsingar sem til urðu eftir gildistöku hennar. Und­ir þagn­ar­skylduna falla því upplýsingar „sem til verða við rafræna vöktun“ af hálfu Fiskistofu óháð því hvenær þær upplýsingar urðu til hjá stofnuninni.
 
Fyrrnefnda atriðið, þ.e. um það hvort upplýsingar hafi orðið til við „rafræna vöktun“ verður ekki af­markað jafn skýrlega á grundvelli texta laga um Fiskistofu. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 85/2022 er jöfnum höndum notað orðalagið „rafrænt eftirlit“ og „rafræn vöktun“, án þess að ljóst sé hvort gert hafi verið ráð fyrir merkingarmun á þessum orðasamböndum. Sama á við um nefnd­arálit sem til urðu við meðferð frumvarpsins á Alþingi.
 
Til samanburðar skal bent á að í 14. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónu­upp­lýsinga, nr. 90/2018, er orðasambandið rafræn vöktun sérstaklega afmarkað þannig að það taki til vöktunar sem er viðvarandi eða endurtekin. Í úrskurði Persónuverndar 28. mars 2023, sem áður er vitnað til, var í því ljósi til að mynda ekki talið að sú framkvæmd Fiskistofu að taka myndband af aðila þess máls með dróna teldist rafræn vöktun í skilningi laga um persónuvernd, þótt stofnunin hefði gert athuga­semdir við eftirlitið af öðrum ástæðum. Af þessu verður dregin sú ályktun að eftirlit sem Fiski­stofa framkvæmir með fjarstýrðum loftförum (drónum) sem búin eru myndavélum til upptöku feli ekki nauðsynlega í sér rafræna vöktun í skilningi laga um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga.
 
Samanburður við lög um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga leysir ekki úr því hvort leggja beri sömu merkingu í orða­sam­band­ið „rafræn vöktun“ í þagnarskylduákvæði 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu, sbr. breytingalög nr. 85/2022, og leiðir af 14. gr. laga um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga, eða hvort gert hafi verið ráð fyrir því að undir þagnar­skyld­una skyldu falla upplýsingar sem til yrðu til við eftirlit og vöktun með rafrænum mynda­véla­bún­aði hvort sem um væri að ræða viðvarandi eða endurtekna vöktun eða ekki. Hvorki samræmis­skýr­ing við önnur ákvæði laga um Fiskistofu né sjónarmið sem leidd verða af öðrum lögskýr­ing­ar­gögnum leysa úr því.
 
Þar sem vafi er um afmörkun á því hvort einstakar upptökur sem Fiskistofa hefur aflað sér með drón­um falli undir rafræna vöktun í skilningi hinnar sérstöku þagnarskyldu í 4. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu ber í ljósi meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum að leysa úr fyrirliggjandi kærumáli á grundvelli upplýsingalaga, líkt og Fiskistofa gerði í hinni kærðu ákvörðun, enda verða lagafyrirmæli um sérstaka þagnarskyldu ekki túlkuð rúmt gagn­vart almennum ákvæðum upplýsinglaganna.
 

6.

Með hliðsjón af öllu framangreindu þarf næst að taka afstöðu til þess hvort þær upplýsingar sem fram koma í myndskeiðinu sem um er deilt í máli þessu séu viðkvæmar í þeim skilningi að óheimilt sé að veita almennan aðgang að þeim í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.
 
Við mat á einkahagsmunum þeirra lögaðila sem um ræðir, þ.e. útgerða viðkomandi skipa, leiðir af orðalagi 9. gr. upplýsingalaga að líta ber til þess hvort umbeðnar upplýsingar teljist varða mikil­væga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Nán­ara mat um þetta er atviksbundið gagnvart þeim lögaðilum sem í hlut eiga hverju sinni. Af orða­lagi lagaákvæðisins leiðir að ekki er nægjanlegt að upplýsingarnar teljist varða virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni heldur þarf að liggja fyrir að sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar um þá hagsmuni fari leynt með tilliti til heildaratvika máls og annarra hagsmuna sem málefnalegt telst að líta til við beitingu upplýsingalaganna.
 
Meginregla upplýsingalaga er sú, sbr. 5. gr. laganna, að stjórnvöldum er skylt að veita almenningi að­gang að fyrirliggjandi gögnum með tilteknum takmörkunum, sbr. 6.–10. gr. sömu laga. Tak­mark­anir á þessum rétti verða almennt túlkaðar þröngt. Þá búa tiltekin meginmarkmið að baki upp­lýsingalögum, sbr. 1. gr. laganna, en þeim er ætlað að stuðla að gegnsæi í stjórnsýslu og við með­ferð opinberra hagsmuna í þeim tilgangi að styrkja m.a. möguleika almennings til þátttöku í lýð­ræðissamfélagi, aðhald að opinberum aðilum, möguleika fjölmiðla til að miðla upplýsingum um opinber málefni og traust á stjórnsýslunni. Þessi markmið mæla almennt með því að upplýs­ing­ar um starfsemi hins opinbera séu aðgengilegar almenningi á grundvelli upplýsingalaga, þar á meðal upplýsingar sem til verða við eftirlit stjórnvalda með mikilvægum atvinnuvegum og eftirlit og stýringu á umgengni og nýtingu mikilvægra auðlinda. Til að hægt sé að afhenda gögn með slík­um upplýsingum þurfa einkaaðilar eftir atvikum að sæta því að upplýsingar um hagsmuni þeirra séu gerðar opinberar að einhverju marki jafnvel þótt það valdi þeim óhagræði. Þá verður í sum­um tilvikum að byggja á því, m.a. með tilliti til markmiða upplýsingalaga, að gögn með upp­lýs­ingum um háttsemi og hagsmuni einkaaðila sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum verði gerð að­gengileg al­menn­ingi á grundvelli upplýsingalaga jafnvel þótt viðkomandi upplýsingar varpi ekki sér­staklega ljósi á tilteknar ákvarðanir stjórnvalda eða annarra opinberra aðila, svo sem ef upp­lýs­ing­arnar tengjast meðferð og ráðstöfun opinberra hagsmuna.
 
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál kynnu upplýsingar þær, sem fram koma í mynd­skeið­inu sem kærandi hefur óskað eftir, að valda útgerðum þeirra skipa sem í hlut eiga óhagræði ef þær yrðu gerðar aðgengilegar almenningi á grundvelli upplýsingalaga, af þeirri ástæðu að þar sjást skipverjar kasta afla fyrir borð. Ekki verður útilokað að það óhagræði hefði áhrif á fjárhags­lega eða viðskiptalega hagsmuni, jafnvel þótt nokkuð sé um liðið frá því að upptökur í myndskeið­inu voru gerðar. Á hinn bóginn er jafnframt um að ræða upplýsingar um nýtingu þessara aðila á mikil­vægri auðlind, sem til urðu í tengslum við eftirlit sem Fiskistofu var falið með lögum. Með hlið­sjón af þessu verður ekki talið að aðgangi að umbeðnu gagni verði hafnað á grundvelli hags­muna útgerða þeirra skipa sem fram koma í myndbandinu. Ekki verður í þessu ljósi séð, hvað út­gerðirnar snertir, að gagnið geymi upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt með til­liti til fjár­hags- eða viðskiptahagsmuna þeirra.
 
Við mat á einkahagsmunum þeirra einstaklinga sem um ræðir, þ.e. skipverjanna á skipunum í mynd­brotinu, leiðir af orðalagi 9. gr. upplýsingalaga að líta ber til þess hvort umbeðið gagn geymi upp­lýsingar um „einka- eða fjárhagsmálefni“ þeirra sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari.
 
Af orðalagi lagaákvæðisins leiðir að almennt er ekki nægjanlegt til að ákvæðið eigi við að upplýs­ing­ar sem um ræðir varði einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga heldur þarf einnig að liggja fyrir að upplýsingarnar séu viðkvæmar með þeim hætti að það teljist sanngjarnt og eðlilegt að þær fari leynt. Líkt og við á um lögaðila, sbr. umfjöllun hér að framan, reynir í þessu sambandi á mat og vægi mismunandi hagsmuna. Hvað einstaklinga varðar verður þó sérstaklega að líta til þess, um­fram það sem á við um lögaðila, að einstaklingar njóta verndar friðhelgi einkalífs og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá gilda jafnframt sérstakar lagareglur um vernd og vinnslu persónuupplýsinga, sbr. lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og ákvæði reglugerðar Evrópu­þings­ins og ráðsins (ESB) 2016/679 um vernd einstaklinga í tengslum við vinnslu persónuupplýsinga og um frjálsa miðlun slíkra upplýsinga en hún er lögfest hér á landi með 2. gr. tilvitnaðra laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og birt sem fylgiskjal með þeim lögum. Þrátt fyrir að lög um per­sónu­vernd og vinnslu persónuupplýsinga tak­marki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upp­lýs­ingalögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. fyrr­nefndu laganna, þá hafa sjón­armið um persónuvernd engu að síð­ur þýðingu við það hagsmuna­mat sem fram þarf að fara við beitingu 9. gr. upplýsingalaga eins og fyrr greinir. Þessi sjónarmið leiða iðulega til þess að það er háð umtalsvert ríkari tak­mörk­un­um hvaða upplýsingar um ein­stak­linga verða afhentar á grund­velli upplýsingalaga heldur en verða afhentar um lögaðila.
 
Líkt og fram er komið má í myndskeiðinu, sem Fiskistofa synjaði kæranda um aðgang að, sjá skip­verja á fimm skipum varpa afla fyrir borð. Vegna þessarar háttsemi voru mál sem varða skipin og útgerðir þeirra tekin til frekari meðferðar af hálfu Fiskistofu á grundvelli laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Með­ferð þeirra mála, sem laut að rannsókn á lögbrotum, varðar háttsemi þessara skipverja með beinum hætti. Eins og fyrr segir er það jafnframt afstaða úrskurðarnefndarinnar að á grundvelli upp­lýsinga í myndskeiðinu megi persónugreina skipverjana.
 
Með tilteknum lagafyrirmælum, sbr. ekki síst 21. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar en einnig 9. gr. laga um Fiskistofu, hefur verið tekin sú afstaða að Fiskistofa skuli birta opinberlega upp­lýsingar um sviptingu veiðiheimilda vegna einstakra skipa. Sú laga­skylda er í samræmi við þau almennu sjónarmið sem vikið var að hér að framan, og almennt verð­ur litið til við beitingu 9. gr. upplýsingalaga, að upplýsingar um starfsemi hins opin­bera séu aðgengilegar al­menningi á grundvelli upplýsingalaga, þar á meðal upplýsingar sem til verða við eftirlit stjórn­valda með mikilvægum atvinnuvegum og eftirlit og stýringu á umgengni og nýtingu mikilvægra auð­linda. Af lagaskyldunni í 21. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar einni og sér leiðir hins vegar ekki að allir ein­staklingar sem falla undir eftirlit Fiski­stofu þurfi að sæta því að upplýsingar sem varða þá per­sónu­lega og til verða í því eftirliti verði gerðar opinberar, enda sé þess ekki þörf til að fullnægja laga­skyldu 21. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar eða öðrum sambærilegum lagaskyldum eða heim­ildum stofn­un­arinnar til birtingar upplýsinga. Um afhendingu upplýsinga af þeim toga fer því eftir almennum sjón­armiðum um beitingu 9. gr. upplýsingalaga.
 
Við mat á hagsmunum þeirra skipverja sem fram koma í umbeðnu myndskeiði telur úrskurðar­nefnd­in rétt að líta til áður tilvitnaðrar niðurstöðu Persónuverndar í úrskurði stofnunarinnar, dags. 28. mars 2023, í máli nr. 2021030579, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að Fiskistofa hefði ekki haft fullnægjandi heimild í lögum til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga sem fólst í dróna­eftir­liti stofnunarinnar með skipum þar sem hægt var að persónugreina skipverja. Í úrskurði stofn­unar­inn­ar er sérstaklega vísað til þess að eftirlit með leynd með þeim hætti sem um var að ræða í málinu hefði ekki verið heimilt samkvæmt lögum þegar eftirlitið var framkvæmt. Lagareglum um heim­ildir Fiskistofu til þess að nota fjarstýrð loftför með myndavélum við eftirlit sitt var breytt með lög­um nr. 85/2022, eins og áður er rakið. Atvik tilvitnaðs úrskurðar Persónuverndar urðu fyrir þá laga­breytingu. Upptökurnar sem eru í myndskeiðinu sem deilt er um aðgang að í því máli sem hér er til úrlausnar voru einnig gerðar fyrir þessar lagabreytingar og voru lagaheimildir Fiskistofu við gerð þeirra því þær sömu og lágu til grundvallar í tilvitnuðum úrskurði Persónuverndar. Verður af þessu ráðið að Fiskistofa hafi ekki haft heimildir í lögum til að gera þær upptökur af skipverjum sem er að finna í myndskeiðinu og kærandi krefst aðgangs að. Þessi aðstaða hefur að mati úr­skurð­ar­nefndarinnar áhrif á það heildarmat sem leggja ber til grundvallar um það hvort sanngjarnt sé, í skiln­ingi 9. gr. upplýsingalaga, að upplýsingar um skipverjana sem fram koma í myndskeiðinu verði afhentar eða ekki.
 
Úrskurðarnefndin telur jafnframt rétt að benda á að upplýsingar um það hvort einstaklingur hafi verið grunaður um refsiverðan verknað eða önnur lögbrot, að rannsókn máls hafi beinst að honum af því tilefni eða að hann hafi af hálfu stjórnvalda verið tengdur slíku máli, verða almennt taldar þess eðlis að þær geti varða einkalíf hans og teljist viðkvæmar í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Upp­lýsingarnar sem fram koma í umræddu myndskeiði eru af þessum toga hvað varðar skipverjana sem fram koma í myndskeiðinu. Ekki verður séð að birting upplýsinga um þá hafi sérstaka þýðingu um tiltekin lögbundin réttindi eða lagalega stöðu þeirra eða annarra, sbr. til hliðsjónar úrskurð úr­skurðarnefndar um upplýsingamál nr. 704/2017.
 
Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að upplýsingar sem fram koma í myndskeiðinu teljist upp­lýs­ing­ar sem varði einkamálefni þeirra skipverja sem þar koma fyrir sem sanngjarnt sé og eðli­legt að fari leynt í skilningi 9. gr. upplýsingalaga.
 

7.

Að fenginni þeirri niðurstöðu að hagsmunir skipverjanna sem koma fyrir í myndskeiðinu standi af­hend­ingu myndskeiðsins í vegi, þarf að taka afstöðu til þess hvort mögu­legt sé að veita aðgang að mynd­skeiðinu að hluta.
 
Í 3. mgr. 5. gr. upplýsinga­laga kemur fram að ef ákvæði 6.–10. gr. um tak­mark­an­ir á upplýsinga­rétti eiga aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Úr­skurð­arnefndin hefur farið yfir það myndskeið sem deilt er um aðgang að og telur að upplýsingar sem varða einka­mál­efni viðkomandi skipverja sem sanngjarnt sé og eðlilegt að fari leynt komi svo víða fyrir í mynd­skeiðinu að ekki sé unnt að leggja fyrir Fiskistofu að veita aðgang að hluta gagnsins. Þá kem­ur að mati úrskurðarnefndarinnar ekki heldur til álita að leggja fyrir Fiskistofu að afmá frekari upp­lýsingar úr myndskeiðinu en þegar hefur verið gert, þar sem stofnuninni er óskylt að gera það sam­kvæmt 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2022, að synja […] um aðgang samsettu myndskeiði með upptökum úr drónum vegna eftirlits stofnunarinnar með brottkasti sem sýnir fimm skip að veiðum er staðfest.
 
 
 

Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir