Nr. 344/2023 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 6. júní 2023 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 344/2023

í stjórnsýslumáli nr. KNU23050096

Beiðni um frestun réttaráhrifa í máli […]

Málsatvik

Hinn 4. maí 2023 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. febrúar 2023, um að umsókn einstaklings er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Palestínu, um alþjóðlega vernd hér á landi, yrði ekki tekin til efnismeðferðar og að hann yrði endursendur til Grikklands. Úrskurður kærunefndar var birtur fyrir aðila 8. maí 2023 og 14. maí 2023 barst kærunefnd beiðni aðila um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar. Greinargerð aðila barst 22. maí 2023.

Aðili krefst þess að réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar útlendingamála verði frestað á meðan hann fer með mál sitt fyrir dómstóla, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Málsástæður aðila

Aðili telur að veigamikil rök séu fyrir því að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað. Ljóst sé að hagsmunir hans af því að fá kröfu sína samþykkta séu miklir og ákvörðun um synjun kröfunnar yrði ákaflega íþyngjandi. Í málinu séu uppi álitaefni sem bæði varði persónulega stöðu aðila sem og túlkun nýlegra laga og reglugerðarákvæða sem ekki hafi áður reynt á fyrir dómi.

Í fyrsta lagi muni aðili krefjast þess fyrir dómi að úrskurður kærunefndar verði felldur úr gildi og af þeirri ástæðu séu skilyrði til endurupptöku á umsókn hans um alþjóðlega vernd, dags. 13. september 2020, uppfyllt enda hafi málsmeðferðin farið langt yfir 12 mánuði. Aðili telur að tafir á málsmeðferðinni hafi ekki verið á hans ábyrgð. Kærandi vísar til dóma Héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-351/2022 frá 13. október 2022 og E-1544/2022 og E-1545/2022 frá 12. desember 2022. Síðarnefndu málunum hafi nú verið áfrýjað til Landsréttar og séu þau til meðferðar en um þessi úrlausnarefni hafi því ekki fallið endanlegur dómur. Verði því að telja nokkrar líkur á því að með endanlegum dómi kunni að skapast fordæmi sem leiði í ljós rétt aðila á að mál hans skuli endurupptekið og/eða tekið til efnismeðferðar. Aðili vísar til þess að íslensk stjórnvöld hafi ekki framkvæmt flutning hans úr landi fyrr en 24 mánuðum eftir að meðferð umsóknar hans hófst. Þá vísar aðili til þess að nauðsynlegt sé að hann fái að gefa aðilaskýrslu fyrir dómi, leitt vitni og lagt fram gögn sé þeim til að dreifa. Aðili hafnar mati kærunefndar í endurupptökuúrskurði hans en þar komi fram að sá tími sem leið frá því að ferðatakmarkanir til Grikklands féllu niður og hann hafi verið fluttur hafi verið afleiðing tafa hans. Aðili vísar til þess að kærunefnd hafi ekki rakið atvik sem hafi átt sér stað á því tímabili og fær ekki séð að nefndin hafi nokkrar forsendur til að leggja til grundvallar að tafir á því tímabili hafi verið á hans ábyrgð. Aðili vísar til þess að framkvæmd flutnings annarra umsækjanda sé alfarið á ábyrgð íslenskra stjórnvalda og hafnar alfarið þessum rökum kærunefndar. Aðili vísar til þess að sá langi tími sem leið eftir að meðferð umsóknar hans hófst geti ekki nema að litlu leyti verið vegna meintra tafa af hans hálfu. Telur aðili slíkt fá stoð í framangreindum dómum Héraðsdóms Reykjavíkur. Aðili vísar þá til þess að mál hans sé ekki almenns eðlis heldur sé hann einn fárra einstaklinga sem enn bíði úrlausnar á máli sínu sem velti á túlkun 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eins og þau voru áður en þeim var breytt með lögum nr. 14/2023.

Í öðru lagi byggir aðili á því að mat Útlendingastofnunar og kærunefndar á aðstæðum hans í Grikklandi sé rangt og að fyrir hendi séu sérstakar ástæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Því beri að taka umsókn hans til efnismeðferðar. Vísar aðili til greinargerðar hans til kærunefndar, dags. 15. mars 2023, hvað þetta atriði varðar. Þá vísar aðili til þess að dvalarleyfi hans í Grikklandi sé fallið úr gildi. Aðili vísar til tiltekinnar alþjóðlegrar skýrslu sem ber með sér að handhafar alþjóðlegrar verndar hafi mætt hindrunum við endurnýjun dvalarleyfa í Grikklandi. Þá vísar aðili til þess að hann hafi sótt tíma hjá sálfræðing en hann hafi alvarleg einkenni þunglyndis, kvíða og einkenni áfallastreitu vegna áfalla í heimaríki og í Grikklandi. Þá hafi aðili verið metinn í aukinni sjálfsvígshættu. Aðili krefst þess að beiðni hans um frestun réttaráhrifa verði samþykkt svo hann fái tækifæri til að fylgja réttindum sínum eftir hér á landi.

Í þriðja lagi muni aðili krefjast þess fyrir dómi að úrskurður kærunefndar verði felldur úr gildi hvað varði ákvörðun um brottvísun og endurkomubann. Aðili vísar til þess að með lögum nr. 136/2022 hafi lög um landamæri verið samþykkt 28. desember 2022 þar sem breytingar hafi verið gerðar á lögum um útlendinga. Ekki hafi verið kveðið á um lagaskil við lagabreytinguna. Ljóst sé að aðili hafi lagt fram umsókn sína fyrir gildistöku laganna og ákvörðun Útlendingastofnunar og úrskurður kærunefndar birt eftir gildistöku þeirra. Aðili byggir á því að um sé að ræða ólögmæta afturvirka beitingu Útlendingastofnunar og kærunefndar. Aðili vísar til þess að almennt sé lögum ekki beitt afturvirkt þegar um íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda sé að ræða. Vísar aðili til álits Umboðsmanns Alþingis nr. 1832/1996 máli sínu til stuðnings. Telur aðili að þær breytingar sem hafi falist í tilkomu 3. mgr. 98. gr. laga um útlendinga séu íþyngjandi og feli í sér strangara ákvæði en áður hafi gilt um framkvæmd brottvísunar og endurkomubanns. Ákvörðun stjórnvalda sem byggi á ákvæðinu eigi sér því ekki lagastoð og sé í andstöðu við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá beri að taka tillit til réttmætra væntinga, meðalhófs og jafnræðis. Þá telur aðili að markmið laga nr. 136/2022 muni nást án þess að ákvæðum þeirra verði beitt afturvirkt um umsóknir um alþjóðlega vernd sem lagðar hafi verið fram áður en lögin voru samþykkt. Vísar aðili til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að mati aðila geti ákvæði 3. mgr. 98. gr. laga um útlendinga samkvæmt orðalagi sínu aðeins átt við um útlending sem þegar dvelst ólöglega í landinu, n.t.t. þurfi áskorun samkvæmt ákvæðinu að vera beint að umsækjanda þegar hann dvelji ólöglega í landinu en ekki fyrr. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sem birt hafi verið 20. febrúar 2023 sé orðuð áskorun um að aðili skuli yfirgefa landið án tafar sbr. 3. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Þegar ákvörðunin var birt dvaldi aðili ekki ólöglega í landinu enda hafði hann lögboðinn 15 daga frest til að kæra ákvörðunina. Því byggir aðili á því að áskorun samkvæmt 3. mgr. 98. gr. laganna hafi enn ekki verið beint að honum með lögmætum hætti.

Aðili vísar til 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og telur að þeirra réttinda fái hann ekki notið til fulls verði honum gert að yfirgefa landið áður en niðurstaða í máli hans liggi fyrir hjá dómstólum. Þá séu íslensk stjórnvöld skuldbundin til að tryggja aðila þann rétt samkvæm 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Aðili vísar þá til þess að ákvörðun varðandi frestun réttaráhrifa sé léttvæg ákvörðun fyrir stjórnvöld auk þess sem slík ákvörðun komi ekki í veg fyrir að markmiðum stjórnvalda sé náð. Hins vegar sé ákvörðun um að synja töku umsóknar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, endurupptöku slíkrar ákvörðunar sem og ákvörðun um að synja frestun réttaráhrifa ákaflega íþyngjandi. Hagsmunir aðila að fylgja réttindum síum eftir hér á landi séu mun ríkari en hagsmunir stjórnvalda að framlengja ekki dvöl hans hér á landi þann tíma sem meðferð málsins muni taka fyrir dómstólum. Aðili fjallar um grundvallarreglu þjóðaréttar um bann við endursendingu (non-refoulement). Aðili telur að gæta skuli varúðar þegar tekin sé ákvörðun um frestun réttaráhrifa þegar til álita komi hvort grundvallarréttindi kunni að vera brotin. Þá væri synjun á frestun réttaráhrifa íþyngjandi ákvörðun gagnvart aðila og líkleg til að valda honum tjóni en aðili kunni að vera réttindalaus með öllu í Grikklandi þar sem dvalarleyfi hans sé fallið úr gildi, sem kunni að valda honum andlegu og líkamlegu tjóni. Þá kunni brottvísun og endurkomubann sem aðila hafi verið ákveðið að skapa hættu á að hann geti ekki snúið aftur til landsins. Aðili vísar til þess að í 3. mgr. 101. gr. laga um útlendinga komi fram að yfirgefi útlendingur Schengen-svæðið innan frests samkvæmt 104. gr. falli ákvörðun um endurkomubann úr gildi. Samkvæmt þessu virðast lögin gera ráð fyrir að aðili þurfi að yfirgefa Schengen-svæðið til að forða því að endurkomubannið taki gildi. Aðili geti ekki yfirgefið Schengen-svæðið þar sem hann hafi ekki heimild til dvalar annars staðar en heimaríki en hann sé flóttamaður vegna aðstæðna sinna þar og geti ekki snúið þangað aftur. Í öllu falli telur aðili að ákvæðið skapi réttaróvissu og hættu á að aðili muni ekki getað snúið aftur til Íslands verði úrskurðinum snúið hjá dómstólum.

Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í íslenskum rétti gildir sú meginregla að málskot til dómstóla frestar ekki réttaráhrifum endanlegra ákvarðana stjórnvalda, sjá til hliðsjónar 2. málsl. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Reglan er áréttuð í 1. málsl. 6. mgr. 104. laga um útlendinga nr. 80/2016 en þar segir að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun á stjórnsýslustigi um að útlendingur skuli yfirgefa landið fresti ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess, sbr. 2. málsl. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Frestun á réttaráhrifum skal bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að málið hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Niðurstaða um hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðar kærunefndar ræðst af heildstæðu mati á hagsmunum aðila af því að réttaráhrifum úrskurðarins verði frestað og sjónarmiðum sem mæla gegn slíkri frestun. Meðal þeirra sjónarmiða sem líta ber til við þetta mat er hvort framkvæmd úrskurðarins valdi aðila óafturkræfum skaða, hvort framkvæmdin feli í sér verulegar hindranir á aðgengi aðila að dómstólum, hvort aðstæður sem þýðingu geta haft fyrir málið hafi breyst verulega eða hvort þörf sé á sérstakri varúð, m.a. með tilliti til hagsmuna barna. Þá lítur kærunefnd til þess hlutverks stjórnvalda að tryggja skilvirka framkvæmd laga um útlendinga. Kærunefnd hefur jafnframt litið til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar er undantekning frá meginreglu sem aðeins sé ætlað að ná til tilvika þar sem ástæða er til þess að fresta framkvæmd. Réttaráhrifum úrskurðar verði því ekki frestað af þeirri ástæðu einni að úrskurðurinn verði borinn undir dómstóla heldur þurfi að liggja fyrir tilteknar ástæður í fyrirliggjandi máli svo kærunefnd fallist á slíka beiðni.

Af beiðni aðila um frestun réttaráhrifa má ráða þá afstöðu hans að framkvæmd úrskurðar kærunefndar útlendingamála um að hann skuli yfirgefa landið takmarki möguleika hans til að fá endurskoðun úrskurðarins hjá dómstólum og njóta þar réttlátrar málsmeðferðar, sbr. 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Ljóst er að vera aðila á landinu er ekki forsenda fyrir því að mál sem hann höfðar til ógildingar á úrskurði kærunefndar sé tækt til meðferðar hjá dómstólum. Þá hefur aðili möguleika á að gefa skýrslu fyrir dómi þótt hann sé ekki hér á landi, sbr. 2. mgr. 49. gr. og 3. og 4. mgr. 51. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Enn fremur benda gögn málsins ekki til annars en að aðili geti nýtt rétt sinn til komu og tímabundinnar dvalar hér á landi á grundvelli 20. gr. laga um útlendinga til að vera við réttarhöld sín og gefa skýrslu fyrir dómi. Í því ljósi og með vísan til aðstæðna aðila að öðru leyti er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé ástæða til að fresta réttaráhrifum úrskurðar í máli aðila á þeim grundvelli að framkvæmd úrskurðarins valdi tjóni á málatilbúnaði hans fyrir dómstólum eða skerði réttindi sem honum eru tryggð samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig dóma Héraðsdóms Reykjavíkur í málum nr. E-2434/2017 og E-6830/2020.

Með úrskurði kærunefndar útlendingamála hefur verið tekin afstaða til málsástæðna aðila varðandi umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi og komist að niðurstöðu um að synja umsókn hans um efnismeðferð. Kærunefnd ítrekar það sem kemur fram í úrskurði í máli aðila að athugun nefndarinnar hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að ætla að aðstæður í viðtökuríki séu þess eðlis að endursending aðila þangað sé í andstöðu við 1. og 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða að aðila sé ekki tryggð raunhæf leið til að ná fram rétti sínum þar í landi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í samræmi við framangreint er það jafnframt mat kærunefndar að aðili eigi ekki á hættu að verða fyrir óafturkræfum skaða snúi hann aftur til viðtökuríkis.

Tiltölulega skammur tími er liðinn síðan nefndin úrskurðaði í máli aðila. Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að aðstæður aðila eða aðstæður í ríkinu, sem vísa á aðila til, hafi breyst verulega síðan nefndin úrskurðaði í málinu á þann hátt að nefndin telji að það gæti haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins. Eftir skoðun á beiðni aðila um frestun réttaráhrifa telur kærunefnd að athugasemdir sem þar koma fram varðandi málsmeðferð og efnislegt mat kærunefndar í málinu séu ekki þess eðlis að ástæða sé til að ætla að niðurstaða kærunefndar í málinu sé haldin annmörkum sem leitt gæti til ógildingar úrskurðarins.

Í greinargerð færir talsmaður aðila fram þær málsástæður sem hann hyggst byggja málsókn sína á fyrir dómi. Rétt er að taka fram að beiðni um frestun réttaráhrifa felur ekki í sér endurskoðun á máli því sem liggur fyrir heldur hvort ástæða sé til að fresta réttaráhrifum úrskurðarins þar sem framkvæmd hans fæli í sér óafturkræfan skaða fyrir aðila. Snúa málsástæður aðila að því hvort tafir hafi verið á ábyrgð hans sjálfs og hvort að brottvísun og endurkomubann sem aðili á yfir höfði sér yfirgefi hann ekki landið sjálfviljugur sé réttmætt. Í þessu máli er til þess að líta að aðili er handhafi alþjóðlegrar verndar á Grikklandi og getur á grundvelli hennar ferðast löglega um Evrópu þ.m.t. til Íslands. Hefur aðili m.a. nýtt sér þann rétt til þess að koma aftur til Íslands og leggja fram nýja umsókn um alþjóðlega vernd sem þessi beiðni um frestun réttaráhrifa snýr að. Verður því ekki séð hvaða óafturkræfa skaða aðili verður fyrir ef réttaráhrifum í máli hans verður ekki frestað. Er honum með liðsinni talsmanns síns mögulegt að ferðast til Ísland og sinna máli sínu að því gefnu að hann yfirgefi landið sjálfviljugur í samræmi við úrskurð nefndarinnar. Þá er honum einnig mögulegt að sinna meðferð málsins fyrir dómi í gegnum fjarfundarbúnað ef svo ber undir líkt og að framan greinir.

Að því er varðar þá málsástæðu að kærunefnd hafi ekki lagt rétt mat á aðstæður í Grikklandi, þá vísast til úrskurðarins auk þess sem ekkert í gögnum málsins bendir þess að aðstæður aðila eða aðstæður í ríkinu, sem vísa á aðila til, hafi breyst verulega síðan nefndin úrskurðaði í máli aðila 4. maí 2023.

Samkvæmt framansögðu er það mat kærunefndar að ekki sé ástæða til að fallast á beiðni aðila um frestun réttaráhrifa úrskurðar kærunefndar í máli hans.

ÚRSKURÐARORÐ:

Kröfu aðila er hafnað.

The appellant’s request is denied.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Þorsteinn Gunnarsson, formaður