Mál nr. 51/2014

Úrskurður

 Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 26. mars 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 51/2014.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 15. apríl 2014, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar hafi hann verið staddur erlendis frá 15. júlí til 29. júlí 2013 og hafi því ekki uppfyllt skilyrði þess að fá greiddar atvinnuleysisbætur á því tímabili skv. c-lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þar sem segi að almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna sé að vera búsettur og staddur hér á landi. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að þar sem hann hafi látið hjá líða að veita upplýsingar um dvöl sína erlendis hafi stofnunin tekið ákvörðun um að fella niður bótarétt hans frá og með 11. apríl 2014 í tvo mánuði, sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Ákvörðunin væri tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þá væru ekki greiddar atvinnuleysisbætur fyrir þá daga sem hann hafi verið erlendis og hafi hann því fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 15. júlí til 29. júlí 2013 sem yrðu innheimtar skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una þessari ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 12. maí 2014. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og enn fremur að hann fái greiddar fullar atvinnuleysisbætur. Kærandi óskar þess enn fremur að lög um atvinnuleysistryggingar verði endurskoðuð með tilliti til þeirra atriða sem nefnd eru í kærunni. Þá óskar kærandi eftir því að skoðað verði hvort meðferð Vinnumálastofnunar á máli hans sé í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, svo sem mannréttindakafla þess og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Loks óskar kærandi þess að skoðað verði hvort breyta þurfi lögum og reglum til samræmis við þarfir samfélagsins um sköpun nýrra starfa, lagaumhverfi lítilla sprotafyrirtækja í höndum atvinnulausra og getu borgaranna til að vera partur af nýstofnun fyrirtækja. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi staðfesti atvinnuleit sína rafrænt frá erlendri IP-tölu 20. júlí 2013. Óskað var skýringa kæranda á því í bréfi Vinnumálastofnunar til hans, dags. 7. ágúst 2013. Í tölvupósti kæranda 13. ágúst 2013 tók hann fyrir það að hafa verið staddur erlendis á umræddum tíma. Samkvæmt tollyfirvöldum var kærandi staddur erlendis 15. júlí til 29. júlí 2013. Í ljósi framangreinds var ákveðið á fundi Vinnumálastofnunar 23. ágúst 2013 að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar. Í bréfi Vinnumálastofnunar var honum tilkynnt að bærust skýringar, flugfarseðlar eða gögn sem sýndu fram á að kærandi hafi verið á Íslandi á umræddu tímabili yrði réttur hans til atvinnuleysisbóta metinn að nýju. Kærandi kærði þessa ákvörðun fyrst til úrskurðarnefndarinnar með kæru sinni sem barst 12. maí 2014.

Kærandi sótti aftur um atvinnuleysisbætur 3. mars 2014, en afgreiðslu umsóknarinnar var frestað þar sem kærandi hafði ekki skilað inn umbeðnum gögnum og skýringum vegna ferðar hans til útlanda í júlí 2013. Svör kæranda sem bárust í kjölfarið voru ekki metin gild og umbeðin gögn bárust ekki. Kæranda var síðan tilkynnt um hina kærðu ákvörðun Vinnumálastofnunar með bréfi, dags. 15. apríl 2014, eins og rakið hefur verið.

Í kæru kæranda kemur meðal annars fram að hann hafi ákveðið að gifta sig með skjótum hætti og hafi hann keypt tveggja vikna ferð fyrir brúðkaupspeninga á tilboði til B með eins dags fyrirvara. Hann hafi ekki haft hugmynd um að ekki mætti skrá sig á Netinu erlendis. Þar sem honum hafi ekki boðist vinna fram að því og bætur einungis verið brot af því sem hann hafi nauðsynlega þurft að fá til þess að lifa af hafi hann ekki talið sig eiga á hættu að vera kallaður til vinnu skyndilega. Kröfur kæranda eru eftirfarandi:

1. Kærandi óskar að fá úrskurð felldan niður afturvirkt til 1. mars á þeim forsendum að hann hafi fengið vinnu utan úrræða Vinnumálastofnunar og Greiðslustofa hafi látið hjá líða að fylgja viðurlögum eftir með frekari aðgerðum.

2. Að tólf mánaða reglan verði endurskoðuð með tilliti til fyrri greiðslna viðkomandi í sjóð öll árin á undan.

3. Að endurskoðuð verði reglan um takmarkaðar bætur, ef ekki er hægt að sýna fram á aðrar tekjur bótaþega.

4. Að endurskoða þurfi reglur um takmarkaðan bótarétt þegar bætur eru undir lágmarksviðmiði GINI-stuðuls og lögvarðan rétt barna til að eiga forsjárforeldri sem geti sinnt framfærsluskyldum.

 5. Að endurskoða þurfi lög um stöðu sjálfstæðra atvinnurekenda og reglu um að umsókn um bætur verði að eiga sér stað innan ákveðins tíma frá launaleysi.

Rök kæranda fyrir kæru sinni eru þessar:

A. Stjórnvaldi sé óheimilt samkvæmt þriðja lið 54. mgr. laga um atvinnuleysistryggingar að beita viðurlögum mörgum mánuðum seinna, ef það léti hjá líða að gera það strax eftir að hafa úrskurðað um brot. Samkvæmt því sé óheimilt að beita viðurlögum hafi bótaþegi fengið starf utan vinnumarkaðsúrræða.

B. Stjórnvald brjóti samfélagssáttmála/stjórnarskrá (76. gr.) um bætur með því að beita tólf mánaða reglum á ríkisborgara sem hefur í fjölda ára borgað í Atvinnuleysistryggingasjóð þó hann hafi ekki borgað næstu tólf mánuði á undan.

C. Stjórnvöld brjóti ákvæði barnasáttmála skv. 3., 5., 18. og 26. gr. með því að neita bótaþega um fullar bætur þegar ljóst sé að hann sé með börn á framfæri.

D. Stjórnvöld vinni gegn jafnræðisreglu þegar sjálfstæður atvinnurekandi eigi ekki kost á að fá fullar atvinnuleysisbætur strax við skráningu þótt tekjur hans hafi verið engar í eigin rekstri allt að fimm mánuðum áður en hann skrái sig atvinnulausan. Þannig sitji sjálfstæður atvinnurekandi verr að vígi með réttindi sín en vinnandi, því það sé ljóst að þegar stofnað sé fyrirtæki sé ekki alltaf stöðugt innstreymi fjármagns á upphafsmánuðum og ódýrara og betra fyrir ríkið ef frumkvöðull sé tilbúinn til að leggja vinnu og fjármagn í stofnun fyrirtækis og spara ríkinu pening með að skrá sig ekki strax á bætur eftir að tekjur hætta að koma inn.

Kærandi tekur fram að honum hafi verið úrskurðaður 74% bótaréttur eftir að hafa unnið í 100% starfi sem C í sjö mánuði. Honum hafi verið sagt upp vegna niðurskurðar og verið atvinnulaus í þónokkurn tíma þar á undan og aðeins verið með 54% bótarétt, þar sem hann hafi áður unnið að stofnun eigin fyrirtækis og verið tekjulaus í langan tíma og því ekki verið talinn hæfur til að fá full réttindi.

Kærandi fer fram á endurskoðun laga um atvinnuleysistryggingar út frá sjónarmiði foreldra sem ekki eigi sama lögheimili og börn þeirra en fari með sameiginlega forsjá barnanna.

Kærandi varpar loks fram nokkrum spurningum í kæru til úrskurðarnefndar atvinnuleysistryggingar og vinnumarkaðsaðgerða sem varða stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, mannréttindi, jafnræðisreglu og barnasáttmála.

Í greinargerð sinni til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 11. júlí 2014, kemur fram hjá Vinnumálastofnun að þegar kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur 3. mars 2014 hafi hann reiknast með 74% bótarétt. Í 15. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé mælt fyrir um ávinnslutímabil umsækjanda um greiðslur atvinnuleysisbóta og skv. 1. mgr. 15. gr. laganna öðlist launamaður rétt til hámarksbóta eftir að hafa verið í fullu starfi í tólf mánuði áður en hann hafi orðið atvinnulaus. Þegar kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur 3. mars 2014 hafi hins vegar verið tekið mið af vinnuframlagi hans á síðustu 36 mánuðum frá móttöku umsóknar í samræmi við 23. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi hafi unnið í 100% starfshlutfalli hjá C frá 1. ágúst 2013 til 8. febrúar 2014 og hjá D frá 1. október til 1. maí 2011. Þar sem viðmiðunardagsetning bótaréttar kæranda hafi verið 4. mars 2011 hafi verið miðað við tæpa níu mánuði við útreikning bótaréttar og hafi hann því reiknast með 74% bótarétt.

Fram kemur í greinargerð Vinnumálastofnunar að í c-lið 1. mgr. 13 gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé mælt fyrir um að umsækjandi um atvinnuleysisbætur þurfi að vera búsettur og staddur hér á landi til að teljast vera tryggður samkvæmt lögunum. Í 3. mgr. 9. gr. sé mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna“.

Í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé enn frekar mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysisbóta. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum.

Fram kemur að í 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé kveðið á um viðurlög við brotum á framangreindri upplýsingaskyldu hins tryggða. Fyrir liggi að kærandi hafi verið staddur erlendis tímabilið 15. júlí til 29. júlí 2013. Í 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé skýrt kveðið á um þá skyldu umsækjanda um greiðslur atvinnuleysistrygginga að vera í virkri atvinnuleit. Það sé jafnframt gert að skilyrði að umsækjandi sé staddur hér á landi, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr. laganna. Kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun fyrirfram um þessa utanlandsferð sína, líkt og honum hafi borið skv. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Vinnumálastofnun tekur fram að á kynningarfundum stofnunarinnar sé vakin athygli á því að eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta sé að atvinnuleitandi sé búsettur og staddur hér á landi og að ótilkynntar ferðir til útlanda séu óheimilar meðfram töku atvinnuleysisbóta. Þessar upplýsingar sé einnig að finna á heimasíðu Vinnumálastofnunar. Kærandi geti ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögum og tilgangur ferðar hans gefi ekki ástæðu til að víkja frá skilyrðum laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi hafi í fyrstu borið fyrir sig að hann hefði ekki verið staddur erlendis á umræddum tíma og hafi þar af leiðandi fyrst verið forsenda til að taka ákvörðun varðandi fyrrgreint þegar kærandi hafi skilað umbeðnum skýringum og gögnum 31. mars 2014.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. ágúst 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 22. ágúst 2014. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 22. ágúst 2014 þar sem hann reifar sjónarmið sín frekar og ítrekar kröfur sínar fyrir úrskurðarnefndinni.

2. Niðurstaða

Mál þetta lýtur meðal annars að túlkun á 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009, 3. gr. laga nr. 153/2010 og 14. gr. laga nr. 142/2012, en lagagreinin er svohljóðandi:

„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þetta ákvæði þarf meðal annars að túlka með hliðsjón af því að skv. c-lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 4. gr. laga nr. 134/2009, er eitt af skilyrðum þess að geta haldið rétti sínum í atvinnuleysistryggingakerfinu að vera búsettur og staddur hér á landi. Fyrir liggur að kærandi var staddur erlendis á tímabilinu frá 15. júlí til 29. júlí 2013, en tilkynnti ekki Vinnumálastofnun fyrirfram að hann yrði ekki staddur á landinu á umræddu tímabili.

Í ljósi þeirrar upplýsingaskyldu atvinnuleitenda sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 134/2009, verður fallist á með Vinnumálastofnun að kærandi hafi brotið gegn trúnaðarskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun í umrætt sinn er hann hélt af landi brott án þess að láta vita af því fyrirfram. Því bar Vinnumálastofnun að láta hann sæta viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fortakslaust en í því felst að hvorki Vinnumálastofnun né úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða getur tekið ákvörðun um vægari viðurlög í máli kæranda en ákvæðið felur í sér. Ekki verður fallist á að það sem kærandi hefur fært fram sér til málsbóta, svo sem ástæður og tilurð ferðalags hans, hafi nein áhrif á hina kærðu ákvörðun enda verður að telja að kærandi hafi haft tækifæri til þess að tilkynna um ferð sína til Vinnumálastofnunar fyrirfram.

Kæranda ber enn fremur að endurgreiða þær atvinnuleysisbætur sem hann þáði á meðan hann var staddur erlendis og uppfyllti ekki skilyrði um greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi sótti að nýju um atvinnuleysisbætur 3. mars 2014 eins og rakið hefur verið og var reiknaður með 74% bótarétt. Af hálfu kæranda kemur fram að hann telji að honum beri réttur til 100% atvinnuleysisbóta. Í 15. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fjallað um ávinnslutímabil og skv. 1. mgr. lagagreinarinnar öðlast launamaður rétt til hámarksbóta eftir að hafa verið í fullu starfi í tólf mánuði áður en hann varð atvinnulaus. Þegar kærandi sótti um atvinnuleysisbætur var tekið mið af vinnuframlagi hans síðustu 36 mánuðina frá móttöku umsóknarinnar skv. 23. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi starfaði hjá Iðnskólanum í Hafnarfirði frá 1. ágúst 2013 til 8. febrúar 2014 í 100% starfi og hjá V6 Sporthúsi frá 1. október 2010 til 1. maí 2011. Viðmiðunardagsetning bótaréttar kæranda var 4. mars 2011 og var því miðað við tæpa níu mánuði við útreikning bótaréttar. Í ljósi framangreinds var kærandi réttilega reiknaður með 74% bótarétt hjá Vinnumálastofnun.

Kærandi fékk ofgreiddar atvinnuleysisbætur þegar hann var staddur erlendis sem honum ber skv. 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar að endurgreiða.

Kærandi krefst þess meðal annars fyrir úrskurðarnefndinni að lög um atvinnuleysistryggingar verði endurskoðuð með tilliti til þeirra atriða sem nefnd eru í kærunni. Þá óskar kærandi eftir því að skoðað verði hvort meðferð Vinnumálastofnunar á máli hans sé í samræmi við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, svo sem mannréttindakafla þess og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Loks óskar kærandi þess að skoðað verði hvort breyta þurfi lögum og reglum til samræmis við þarfir samfélagsins um sköpun nýrra starfa, lagaumhverfi lítilla sprotafyrirtækja í höndum atvinnulausra og getu borgaranna til að vera partur af nýstofnun fyrirtækja. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er hlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða takmarkað við það að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar. Úrskurðarnefndin hefur ekki önnur verkefni á höndum og getur því ekki orðið við kröfum kæranda að öðru leyti en því sem snýr að því hlutverki úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinum kærðu ákvörðunum, eru þær staðfestar.

Úrskurðarorð

 Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 11. apríl 2014 í máli A um að fella niður bótarétt hans frá og með 11. apríl 2014 í tvo mánuði er staðfest. Kæranda ber að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur sem hann fékk þegar hann var staddur erlendis 15. júlí til 29. júlí 2013 samkvæmt útreikningi Vinnumálastofnunar.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson