21. júní 2018

Nr. 272/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. júní 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 272/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18040051

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 24. apríl 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. apríl 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, með síðari breytingum, og 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.

Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 10. október 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. dagana 16. og 22. janúar 2018, ásamt talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 17. apríl 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 24. apríl sl. og kærði kærandi ákvörðunina samdægurs til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 14. maí sl., ásamt fylgigögnum. Í greinargerð sinni lagði kærandi fram beiðni um sálfræðimat en að mati kærunefndar gáfu gögn málsins ekki til kynna að tilefni væri til að afla sálfræðimats í máli kæranda. Þá óskaði kærandi eftir viðtali hjá kærunefnd en það var mat nefndarinnar að ekki væri ástæða til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 2. málsl. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu.

Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun bar kærandi m.a. fyrir sig að hann hefði ekki fengið aðstoð frá ítölskum yfirvöldum og ekki haft aðgang að heilbrigðiskerfinu þar í landi. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var m.a. vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði sett háan þröskuld við mat á því hvort flutningur einstaklinga milli landa teldist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá hefði dómstóllinn lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versnaði við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans væri slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. mannréttindasáttmálans gerði kröfu um. Þá var byggt á því í ákvörðun stofnunarinnar að einstaklingar með alþjóðlega vernd á Ítalíu hefðu sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar og nytu aðgengis að heilbrigðisþjónustu þar í landi, en þeir þyrftu að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið. Það var mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hann væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en það var mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. sömu laga ætti ekki við í máli kæranda.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Kæra frestaði réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að ættbálkur hans í [...] sé minnihlutahópur þar í landi. Meðlimir stærri ættbálka séu í þeirri stöðu að geta komið fram við menn eins og kæranda eins og þeim sýnist og beitt þá ofbeldi og pyndingum. Þá hafi yfirmaður kæranda ekið á hann með þeim afleiðingum að hné hans hafi brotnað. Kærandi kveður að hann hafi farið í gegnum Líbíu á flótta sínum frá [...]. Í Líbíu ríki stjórnleysi og mafían hafi komið kæranda fyrir í fangelsi þegar hann hafi ekki getað greitt mútur. Fangelsisvistin hafi varað í tvö ár, lítinn mat hafi verið að fá og aðstæður hafi verið mjög slæmar. Á tveggja daga fresti hafi kærandi verið tekinn úr fangaklefanum og beðinn um að greiða peninga. Þegar hann hafi ekki getað greitt hafi hann verið pyndaður með þeim hætti að fætur hans og hendur hafi verið bundnar, hellt hafi verið yfir hann ísköldu vatni, hann hafi verið laminn með vírum og fangaverðirnir hafi gengið yfir hann á skónum.

Þá kemur fram í greinargerð að kærandi mótmæli því harðlega að verða sendur aftur til Ítalíu þar sem hann hafi lifað við erfiðar aðstæður þar og óttist um öryggi sitt. Kærandi kveður að hann hafi búið í flóttamannabúðum fyrsta árið við slæmar aðstæður. Í kjölfar þess að honum hafi verið veitt alþjóðleg vernd hafi honum verið gert að yfirgefa flóttamannabúðirnar. Þar sem hann hafi verið atvinnulaus og án nokkurrar framfærslu frá ítalska ríkinu hafi hann þurft að reiða sig á fólk sem hann hafi kannast við. Tveimur mánuðum síðar hafi hann yfirgefið Ítalíu og sótt um alþjóðlega vernd í Þýskalandi, en þaðan hafi hann verið endursendur til Ítalíu. Í kjölfar endursendingar hans til Ítalíu hafi hann verið á götunni og þurft að hafast við með öðrum flóttamönnum í yfirgefnu húsi. Aðstæður þar hafi ekki verið öruggar og hann hafi orðið fyrir ofbeldi af hendi annarra flóttamanna.

Kærandi kveður að ofbeldið sem hann hafi upplifað hafi haft áhrif á líkamlega og andlega heilsu hans. Kvarðapróf sem hafi verið lagt fyrir kæranda (e. refugee health screener) hafi gefið til kynna að þörf hans fyrir aðstoð sálfræðings væri mikil. Kærandi hafi hitt sálfræðing þann 28. mars sl. og verið greindur með [...]. Þá muni kærandi hitta sálfræðing aftur þann 30. maí. Kærandi kveður að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna ofbeldis og pyndinga sem hann hafi sætt, svo og framangreindrar [...] sem hann glími við.

Í greinargerð sinni rekur kærandi aðstæður og réttindi flóttafólks á Ítalíu með vísan til alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. ársskýrslu mannréttindasamtakanna Human Rights Watch fyrir árið 2017. Þar komi m.a. fram að álagið á ítalska hæliskerfið sé gríðarlegt og hafi síst minnkað á árinu 2017. Þá sé félagsleg aðstoð bág og takmarkaður aðgangur að heilbrigðisþjónustu og húsnæði. Enn fremur fari mismunun á grundvelli kynþáttar vaxandi, þar á meðal á atvinnumarkaðnum. Þá telji kærandi einstaklinga með alþjóðlega vernd sérstaklega viðkvæman þjóðfélagshóp á Ítalíu þrátt fyrir að í orði kveðnu eigi þeir að njóta sambærilegra réttinda og aðrir borgarar landsins.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð vísar kærandi m.a. til þess að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu, laga nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, og lögskýringargagna að baki breytingarlögunum. Kærandi vilji vekja athygli á því að nýsamþykkt reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, mæli einungis fyrir um mat sem rúmist innan c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, og eigi því ekki við um mat sem rúmist innan a-liðar 1. mgr. 36. gr., líkt og í máli kæranda. Þá myndi beiting reglugerðarinnar í máli kæranda fela í sér afturvirkni íþyngjandi laga þar sem umsókn kæranda hafi verið lögð fram þann 10. október 2017, fyrir gildistöku hennar. Enn fremur hafi sérstaklega viðkvæmir einstaklingar ekki verið sendir til Ítalíu skv. áralangri stjórnsýsluframkvæmd, sbr. greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu frá desember 2015. Sérstakar ástæður eigi við í máli kæranda í ljósi viðkvæmrar stöðu hans og aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu. Í því sambandi vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017 frá 10. október 2017, er varði einstakling með alþjóðlega vernd í Búlgaríu. Í því máli hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að kærandi teldist ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu væri rétt að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnislegrar meðferðar. Kærandi telji aðstæður flóttafólks á Ítalíu síður en svo betri en í Búlgaríu.

Þá kemur fram í greinargerð kæranda að slíkur galli sé á aðbúnaði flóttamanna á Ítalíu að kærandi myndi standa frammi fyrir raunverulegri hættu á því að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur til Ítalíu. Í því sambandi vísar kærandi jafnframt til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga og grundvallarreglunnar um non-refoulement, svo og 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til stuðnings kröfu sinni um ógildingu ákvörðunar Útlendingastofnunar vísar kærandi til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 25. gr. sömu laga. Kæranda hafi ekki verið veittur frestur til framlagningar viðbótargagna í máli hans, þrátt fyrir að niðurstaða skimunarlista hafi borið með sér að hann glími við andleg veikindi. Þá hafi beiðni kæranda um sálfræðimat verið hafnað af hálfu Útlendingastofnunar og ítreki hann þá beiðni við kærunefnd útlendingamála. Enn fremur telji kærandi rökstuðningi Útlendingastofnunar vera áfátt í ljósi þess að stofnunin lýsi erfiðum aðstæðum flóttafólks á Ítalíu en komist engu að síður að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að ítölsk stjórnvöld veiti kæranda ekki þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum á sviði mannréttinda.

Að endingu leggur kærandi fram í greinargerð ósk um viðtal hjá kærunefnd, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í málinu hefur kæranda verið veitt viðbótarvernd á Ítalíu og gilt dvalarleyfi til 29. september 2019. Eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, ef umsækjandi af sömu ástæðu getur vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð við er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kvæntur og barnlaus karlmaður á [...] en hann kveður eiginkonu sína vera stadda í flóttamannabúðum í [...]. Í viðtölum við kæranda hjá Útlendingastofnun, dags. 12. október 2017 og 16. og 22. janúar 2018, kom m.a. fram að hann hefði orðið fyrir ofbeldi og pyndingum í [...] og meðal afleiðinga þess væru áverkar á fæti. Þá hefði kærandi verið frelsissviptur og pyndaður í Líbíu, á flótta hans til Ítalíu. Kærandi kvað að andleg heilsa hans væri ekki ýkja góð vegna alls sem hann hefði gengið í gegnum. Niðurstaða kvarðaprófs (e. refugee health screener), sem Útlendingastofnun lagði fyrir kæranda þann 16. janúar sl., gefur til kynna að kærandi glími við [...]. Í framlögðum komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 26. október 2017 til 28. mars 2018, kemur m.a. fram að kærandi sé með sýkingu í tannholdi og verki í baki, öxlum og hálsi eftir fall í hálku. Þá sofi hann illa, fái martraðir, sé dapur, leiður og vonlaus um framtíðina. Þá kemur fram í göngudeildarnótu, dags. 28. mars sl., að kærandi sé greindur með [...].

Eins og áður segir var kærandi metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Í því ljósi og með vísan til gagna málsins telur kærunefnd ekki forsendur til annars en að meta kæranda í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018);
Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018);
Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016);
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/) og
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).

Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Bæði einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns og viðbótarvernd geta sótt um fjölskyldusameiningu, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Samkvæmt ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá er greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur einnig fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að hafa verið veitt alþjóðleg vernd. Þegar einstaklingi með alþjóðlega vernd sé vísað aftur til Ítalíu eigi hann rétt á því að gista í svokölluðum SPRAR móttökumiðstöðvum, að því gefnu að viðkomandi hafi ekki fullnýtt heimild til dvalar þar og að laust pláss sé til staðar. Þó kemur fram að takmarkað framboð sé af gistirýmum í SPRAR móttökumiðstöðvum. Einnig bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja gistiaðstöðu en gistirými séu hins vegar af skornum skammti og því séu margir einstaklingar sem njóti verndar heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum. Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið þar í landi og eigi útlendingar oft í miklum erfiðleikum með að finna vinnu, sérstaklega ef þeir tala ekki tungumálið eða menntun þeirra eða reynsla fæst ekki metin. Þar að auki er möguleiki þeirra á því að fá bætur frá félagsmálayfirvöldum afar takmarkaður, enda byggir kerfið að miklu leyti á því að einstaklingar eigi þar fjölskyldu sem veitt geti þeim stuðning, auk þess sem gert sé ráð fyrir því að einstaklingar sem hlotið hafi alþjóðlega vernd geti séð fyrir sér sjálfir.

Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, en þeir þurfa að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar hafa ekki efni á því. Einstaklingar sem dvelja í SPRAR móttökumiðstöðvunum eru undanþegnir slíkri greiðsluþátttöku. Til að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu umfram grunnþjónustu þurfa einstaklingar að vera með skráð lögheimili. Þegar einstaklingar hafa skráð lögheimili sitt eiga þeir rétt á að fá sjúkrakort frá sveitarfélögum, en sjúkrakort veitir einstaklingum til dæmis aðgang að heimilislæknum og öðrum sérfræðilæknum sem annars falla ekki undir grunnheilbrigðisþjónustu. Eðli máls samkvæmt getur lögheimilisskráning reynst vandamál, t.d. fyrir einstaklinga sem eru heimilislausir. Þó bera gögn málsins með sér að frjáls félagasamtök hafi aðstoðað einstaklinga við slíka skráningu.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust. Meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagslegar aðstæður einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussain o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013.

Athugun kærunefndar á aðstæðum einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu einstaklinga með alþjóðlega vernd til Ítalíu.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Aðstæður kæranda á Ítalíu hafa þegar verið raktar. Kemur framangreind frásögn kæranda að mestu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ.e. hvað varðar erfitt aðgengi að vinnumarkaðnum, félagslegu húsnæði og framfærslu frá yfirvöldum.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Af framangreindum gögnum um aðstæður á Ítalíu verður ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar geti hann leitað ásjár ítalskra yfirvalda vegna þess.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi þolandi pyndinga og glímir við afleiðingar þess, þ. á m. verki í fæti, [...] og [...], svo sem fram hefur komið. Það er þó mat kærunefndar, á grundvelli gagna málsins, að aðstæður kæranda teljist ekki til mikilla og alvarlegra veikinda sem meðferð sé aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hans sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu má ráða að þeir eigi rétt á heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að þeir skrái sig inn í heilbrigðiskerfið. Þó svo að mikið álag sé á innviðum þjónustu fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér fullnægjandi og aðgengilegrar heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, svo og skýrslur og aðrar upplýsingar um aðstæður á Ítalíu. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun, dags. 12. október 2017 og 16. janúar 2018, ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 10. október 2017.

Í greinargerð kæranda er til stuðnings kröfu hans m.a. vísað til úrskurðar kærunefndar frá 10. október 2017 í máli nr. 550/2017 þar sem fallist var á kröfu kæranda, sem áður hafði hlotið alþjóðlega vernd í Búlgaríu, að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd byggði þá niðurstöðu sína á heildstæðu mati á aðstæðum kæranda í því máli og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Búlgaríu. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda í fyrirliggjandi máli við stöðu kæranda í fyrrgreindu máli. Kemur þar m.a. til skoðunar að aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu teljast ekki nægilega sambærilegar aðstæðum í Búlgaríu.

Reglur stjórnsýsluréttar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi varakröfu um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 25. gr. sömu laga. Í greinargerð kæranda kemur fram sú afstaða hans að Útlendingastofnun hafi ekki veitt honum frest til að leggja fram greinargerð og önnur gögn vegna andlegrar heilsu. Þá telji kærandi að mótsagna gæti í ákvörðun stofnunarinnar og forsendur hennar séu óljósar.

Þrátt fyrir að fresti til framlagningar viðbótargagna hafi verið hafnað af hálfu Útlendingastofnunar kemur fram í greinargerð kæranda að hann hafi engu að síður lagt fram frekari gögn í málinu vegna andlegrar heilsu sinnar þann 5. apríl sl., en ákvörðun Útlendingastofnunar er dagsett þann 17. apríl sl. Þá kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda að framlögð heilsufarsgögn hans hafi verið meðal gagna málsins. Hvað varðar beiðni kæranda um sálfræðimat er það mat kærunefndar að þau málsgögn sem lágu fyrir við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun hafi ekki gefið tilefni til að ætla að andlegt eða líkamlegt ástand kæranda væri slíkt að stofnuninni hafi borið að afla frekari gagna þar um.

Hins vegar gerir kærunefnd athugasemd við tilvísanir Útlendingastofnunar til óuppfærðra skýrslna og gagna, en líkt og heimildalisti kærunefndar ber með sér voru komnar út uppfærðar útgáfur af a.m.k. þremur tilvísaðra skýrslna þegar Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli kæranda þann 17. apríl sl. Aftur á móti telur kærunefnd að ekkert hafi komið fram um að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar varðandi aðstæður á Ítalíu hafi legið fyrir hjá Útlendingastofnun við töku ákvörðunar í málinu. Kærunefnd gerir athugasemd við framsetningu ákvörðunarinnar að þessu leyti en telur ekki tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð stofnunarinnar að öðru leyti.

Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Ljóst er, með vísan til framangreindrar niðurstöðu kærunefndar um aðstæður á Ítalíu, að framangreindur ágalli hafi ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu máls kæranda og sé ekki slíkur að fella beri ákvörðunina úr gildi þegar af þeirri ástæðu.

Greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu

Í ljósi þess að kærandi nýtur viðbótarverndar á Ítalíu er ekki tilefni til að taka afstöðu til athugasemda kæranda er varða gildi greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015, að öðru leyti en því að líkt og titill greinargerðarinnar ber með sér á hún við um umsækjendur um alþjóðlega vernd en ekki einstaklinga sem þegar njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu.

Gildistaka breytinga á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017

Með reglugerð nr. 276/2018, sem tók gildi 14. mars sl. voru gerðar breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Að mati kærunefndar fól gildistaka reglugerðarinnar ekki í sér íþyngjandi breytingar á réttarstöðu kæranda. Koma því sjónarmið um afturvirkni laga, að því marki sem þau kynnu að vera sambærileg varðandi setningu stjórnvaldsfyrirmæla, ekki til skoðunar þessu máli.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 8. október 2017. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 10. október 2017. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Árni Helgason