Mál nr. 7/2013.
Kærunefnd barnaverndarmála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík
Miðvikudaginn 21. ágúst 2013 var á fundi kærunefndar barnaverndarmála tekið fyrir mál nr. 7/2013, A, og B, gegn Barnaverndarstofu. Upp var kveðinn svofelldur
Ú R S K U R Ð U R:
Með kæru 7. maí 2013 kærði Kristjana Jónsdóttir hdl., fyrir hönd A og B, ákvörðun Barnaverndarstofu frá 10. apríl 2013 þar sem bróður A, C, og sambýliskonu hans, D, var synjað um leyfi skv. 84. gr. barnaverndarlaga til að vista son kærenda, E.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun Barnaverndarstofu verði felld úr gildi og samþykkt verði leyfi til þess að vista drenginn á heimili C og D.
Barnaverndarstofa telur að vísa beri kærunni frá þar sem kærendur eigi ekki aðild að málinu en að öðrum kosti að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
I. Málsmeðferð og aðild
Kærunefnd barnaverndarmála óskaði eftir gögnum og athugasemdum Barnaverndarstofu vegna málsins með bréfi 13. maí 2013. Barnaverndarstofa sendi kærunefndinni greinargerð 27. maí 2013. Í henni kemur fram að Barnaverndarstofa telji að vísa beri kærunni frá kærunefnd barnaverndarmála vegna aðildarskorts.
Lögmanni kærenda var með bréfi kærunefndarinnar 28. maí 2013 sent afrit af greinargerð Barnaverndarstofu og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum fyrir 11. júní 2013. Bárust athugasemdir auk gagna með bréfi 10. júní 2013 þar sem kærendur mótmæltu niðurstöðu Barnaverndarstofu um aðildarskort.
Í greinargerð Barnaverndarstofu til kærunefndarinnar 27. maí 2013 óskaði Barnaverndarstofa eftir því að fá að koma efnislegum athugasemdum sínum vegna málsins á framfæri ef kærendum yrði veitt aðild að kærumálinu.
Kærendur mótmæltu því að Barnaverndarstofa fengi að koma að frekari athugasemdum með vísan til 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, en samkvæmt ákvæðinu beri barnaverndaryfirvöldum að hraða málum eins og kostur er og vegna hinna miklu hagsmuna sem þoli eigi frekari tafir.
Að mati kærunefndarinnar var málið ekki nægilega upplýst til að mögulegt væri að taka það til meðferðar án frekari athugasemda og gagna frá Barnaverndarstofu. Því óskaði kærunefndin eftir efnislegum athugasemdum Barnaverndarstofu vegna málsins með bréfi 10. júlí 2013 í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og 41. gr. barnarverndarlaga.
Viðbótargreinargerð Barnaverndarstofu ásamt frekari gögnum barst kærunefnd barnaverndarmála 25. júlí 2013. Lögmanni kærenda var með bréfi kærunefndarinnar 26. júlí 2013 sent afrit af viðbótargreinargerð Barnaverndarstofu auk gagna og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum fyrir 9. ágúst 2013.
Athugasemdir kærenda bárust með bréfi 8. ágúst 2013 sem var sent Barnaverndarstofu til kynningar.
II. Helstu málavextir
Kærendur eru foreldrar og forsjáraðilar E. Samkvæmt forsjárvottorði
7. júní 2013 fara þau sameiginlega með forsjá drengsins en lögheimili hans er skráð hjá móður.
Foreldrar drengsins hafa báðir átt við erfiðleika að etja og samkvæmt úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur frá 5. mars 2013 var ákveðið að vista son kærenda á vegum nefndarinnar í allt að tvo mánuði, frá þeim degi á grundvelli b-liðar 1. mgr. 27. gr. barnaverndarlaga. Foreldrar drengsins settu fram beiðni á meðferðarfundi 3. apríl 2013 hjá Barnavernd Reykjavíkur þess efnis að móðurbróðir drengsins og sambýliskona hans tækju Bjart í fóstur samkvæmt úrskurði barnaverndarnefndar Reykjavíkur.
Barnaverndarnefnd kannaði aðstæður C og D til að geta tekið afstöðu til beiðni foreldra drengsins, meðal annars með því að skoða heimili þeirra. Ljóst var af könnun barnaverndarnefndar að bæði C og D eiga sér áfallasögu. Þau hafi getað nýtt sér áföllin til aukins þroska og framdráttar í eigin lífi. Þau eiga bæði börn af fyrri samböndum sem þau hafi forsjá yfir og ekki hafa verið gerðar athugasemdir við aðbúnað þeirra. Barnaverndarnefnd tilgreinir að þau hafi skapað sér fallegt heimili sem beri þess merki að hafa annast syni sína af kostgæfni. Starfsmenn barnaverndarnefndar hafi því talið þau vel í stakk búin til þess að taka við umsjón drengins. Aðstæður þeirra hafi verið í lagi og auk þess hafi drengurinn myndað góð tengsl við þau. Barnaverndarnefndin mælti því með því að barnið færi til þeirra enda taldi nefndin að hagsmunum drengsins yrði vel borgið hjá þeim.
Barnaverndarstofa tilkynnti Barnavernd Reykjavíkur með bréfi 10. apríl 2013 um þá ákvörðun stofunnar að hafna umsókn nefndarinnar til að vista barn á heimili C og D skv. 84. gr. barnaverndarlaga. Það var mat stofunnar að C og D uppfylltu ekki almenn skilyrði sem liggja til grundvallar leyfisveitingu.
III. Sjónarmið kærenda
Í kæru sinni 7. maí 2013 til kærunefndar barnaverndarmála vísa kærendur til þeirrar grundvallarreglu í barnaverndarstarfi að jafnan skuli beita þeim ráðstöfunum sem ætla megi að séu barni fyrir bestu og skulu því hagsmunir barns ávallt hafðir í fyrirrúmi í starfsemi barnaverndaryfirvalda, sbr. 1. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga. Sjónarmið þetta komi meðal annars fram í 1. mgr. 80. gr. laganna sem kveði á um að ef nauðsynlegt sé að vista barn utan heimilis skuli velja heimili og stofnun af kostgæfni og með tilliti til þarfa og hagsmuna barns. Þar segi enn fremur að heimili þar sem barn er tengt tilfinningalegum tengslum skuli ganga fyrir um vistun uppfylli það skilyrði laganna að öðru leyti og það sé barni fyrir bestu að vistast þar.
Af hálfu kærenda er vísað til 6. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004, þar sem fram komi þær almennu kröfur sem vistforeldar, með sama hætti og fósturforeldrar, þurfi að uppfylla, svo sem að vera í stakk búnir að veita barni trygga umönnun og öryggi. Jafnframt þurfi vistforeldrar að vera við góða almenna heilsu og búa við stöðugleika auk fjárhags- og félagslegs öryggis sem stuðlað geti að jákvæðum þroskamöguleikum barns.
Kærendur taka fram að C og D sé afar umhugað um drenginn, þau hafi gripið inn í aðstæður þegar þörf hefur verið á og tilkynnt um aðstæður hans til Barnaverndar. Drengurinn sé tengdur þeim og þekki sig vel á heimili þeirra. Því hafi þau óskað eftir því að taka hann í fóstur enda vel í stakk búin til þess að mæta þörfum hans og veita honum trygga umönnun og öruggt umhverfi. Starfsmenn Barnaverndar Reykjavíkur hafi mælt með því við Barnaverndarstofu að drengurinn yrði vistaður hjá C og D enda voru aðstæður þeirra taldar góðar.
Af hálfu kærenda kemur fram að C og D hafi hafið sambúð í byrjun árs 2013 en verið í sambandi síðastliðin tvö ár. Þau hafi skapað sér fallegt og vistlegt heimili í félagslegu húsnæði þar sem D bjó áður. C hafi starfað frá árinu 2010 sem sölu- og vaktstjóri hjá F og tekjur hans séu góðar og stöðugar. Hann sé nú í 80% starfi þar sem hann stundi líka nám í sjávarútvegsfræði við Háskóla Íslands. D sé í endurhæfingu á skólabraut hjá Janusi og stefni á nám við Tækniskólann. C og D séu bæði afar barngóð og hlý. Þau eigi bæði börn af fyrri samböndum sem þau fari ein með forsjá yfir. Drengir þeirra æfi fimleika hjá G og séu báðir í leikskólanum H. Samkvæmt upplýsingum frá aðstoðarleikskólastjóra H er vel hugsað um drengina og mætingar þeirra góðar. Ljóst sé því að C og D eru ábyrgir og hæfir foreldrar.
Í málinu liggi fyrir að bæði C og D hafi alist upp við erfiðar aðstæður og átt við fíknivanda. C hafi nú haldið fíkniefnabindindi frá árinu 2007 og D frá árinu 2010. Þau hafi bæði sinnt hjálpar- og forvarnarstörfum. C og D hafi nýtt sér erfiða reynslu sína til framdráttar og þeim gangi vel að sinna námi og störfum. Við mat á aðstæðum beri að líta til stöðu þeirra eins og hún sé í dag en nú búi þau við góða heilsu, stöðugleika og fjárhags- og félagslegt öryggi. Kærendur telji þau vel í stakk búin til að annast drenginn enda uppfylli þau öll almenn skilyrði barnaverndarlaga. Kærendur mótmæla þeirri niðurstöðu Barnaverndarstofu að C og D uppfylli ekki almennar kröfur sem gerðar séu til vistforeldra skv. 6. gr. reglugerðar nr. 804/2004 enda byggist sú niðurstaða aðallega á atvikum úr fortíð þeirra. Jafnframt mótmæla kærendur því að við matið sé litið til þess hversu lengi C og D hafa búið saman enda skipti hér mestu máli að þau geti boðið drengnum upp á ástríkt og öruggt heimili. Hagsmunum drengsins sé best borgið á heimili þeirra sem sé heimili sem hann þekki og sé í tilfinningalegum tengslum við.
Kærendur telji að ljóst sé að hagsmunir drengsins hafi ekki verið hafðir í fyrirrúmi þegar Barnaverndarstofa tók þá ákvörðun að synja um leyfi til að vista drenginn á heimili C og D en þeir hagsmunir eigi að vega þyngst.
Kærendur telja að málið hafi ekki fengið lögformlega meðferð hjá Barnaverndarstofu þar sem málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og 1. mgr. 41. gr. barnaverndarlaga. Þá hafi legið fyrir í málinu að C hafi unnið fulla forsjá yfir syni sínum í dómsmáli árið 2012 en Barnaverndarstofa hafi ekki aflað forsjárhæfismats eða annarra mikilvægra upplýsinga sem þá voru unnar um hæfi C og D áður en ákvörðun var tekin í málinu.
Í athugasemdum kærenda 10. júní 2013 við greinargerð Barnaverndarstofu kemur fram að kærendur færu sameiginlega með forsjá drengsins. Þau ættu því bæði aðild að þeim málum sem væru til meðferðar hjá Barnavernd Reykjavíkur. Barnaverndarstofa hafi veitt kærendum þær upplýsingar að þau ættu sem foreldrar drengsins aðild að ákvörðun Barnaverndarstofu. Ákvæði 3. mgr. 33. gr. barnaverndarlaga, sem Barnaverndarstofa vísi til, eigi ekki við í málinu en þar sé fjallað um aðild foreldra sem hafi verið sviptir forsjá barns sem eigi ekki við um kærendur. Þá eigi 4. mgr. sömu lagagreinar ekki við í málinu enda sé hér ekki deilt um val á vistunarforeldrum heldur þá ákvörðun Barnaverndarstofu að synja um leyfi til að gera tiltekið heimili að úrræði skv. 84. gr. laganna. Sú ákvörðun sé kæranleg til kærunefndar barnaverndarmála. Kærendur eigi verulegra hagsmuna að gæta og þeir tengist náið úrlausn málsins. Þeir hafi lagt til á fundi Barnaverndar Reykjavíkur að drengurinn yrði vistaður á heimili Baldurs og Karítasar þar sem þeir hafi vitað að drengnum hafi ekki liðið vel þar sem hann hafði verið vistaður á vegum barnaverndar. Réttaröryggi þeirra yrði ekki tryggt nema þau ættu aðild að kærumálinu.
Loks gera kærendur athugasemdir við það í bréfi sínu til kærunefndarinnar 8. ágúst 2013 að málsmeðferðin fyrir kærunefnd barnaverndarmála hafi tekið langan tíma. Bent er á að skv.
3. mgr. 51. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, beri kærunefnd að kveða upp úrskurð í málum innan þriggja mánaða frá því að úrskurður eða ákvörðun var kærð til hennar. Ákvörðun Barnaverndarstofu 10. apríl 2013 hafi verið kærð til kærunefndar barnaverndarmála 7. maí 2013, þremur mánuðum fyrir ritun bréfsins.
IV. Sjónarmið Barnaverndarstofu
Í greinargerð Barnaverndarstofu 27. maí 2013 kemur fram að það sé mat stofunnar að foreldrar, þ.e. forsjáðaðilar barns, séu ekki aðilar að ákvörðun Barnaverndarstofu skv. 3. mgr. 84. gr. barnaverndarlaga og því beri kærunefnd barnaverndarmála ekki að taka umrædda kæru til efnismeðferðar.
Í viðbótargreinargerð Barnaverndarstofu til kærunefndarinnar 23. júlí 2013 er þetta áréttað. Þar er vísað til þess að ákvörðun á grundvelli 84. gr. barnaverndarlaga varði ekki vistun einstakra barna utan heimilis heldur eingöngu hvort tiltekinn staður uppfylli fagleg skilyrði til þess að mega taka við börnum. Verði skilyrðin talin uppfyllt fái barnaverndarnefndin leyfið og beri á endanum ábyrgð á úrræðinu.
Almennt megi gera ráð fyrir að umönnun barna á vegum barnaverndaryfirvalda geri meiri kröfur til uppalenda en við eigi um börn almennt. Verði vistunaraðilar því að uppfylla almennar kröfur sem felist í því að þeir séu í stakk búnir til þess að veita barni trygga umönnun og öryggi og til að mæta þörfum barns sem búið hefur við ótryggar aðstæður eða átt við erfiðleika að etja. Gera megi ráð fyrir því að börn sem vista á utan heimilis á vegum barnaverndarnefndar hafi upplifað óstöðugleika og óöryggi sem geri umönnun þeirra meira krefjandi en umönnun barna almennt.
Barnaverndarstofa vísar til 1. mgr. 43. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, nr. 652/2004, en samkvæmt greininni sé ekki unnt að veita leyfi skv. 84. gr. barnaverndarlaga nema ljóst sé að vistunarstaðurinn geti sinnt þörfum og hagsmunum þess barns sem í hlut eigi. Þegar til álita komi að vista börn utan heimilis séu þau undantekningalaust í þörf fyrir öryggi og stöðugleika og því hjóti þær þarfir barns að vega þungt við mat á því hvort unnt sé að veita leyfi á grundvelli ákvæðisins. Þessi sjónarmið séu í fullu samræmi við 1. mgr. 1. gr., 1. mgr. 2. gr. og 3. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga og í samræmi við framangreind lagaákvæði sé Barnaverndarstofu skylt að líta til framangreindra sjónarmiða við mat á því hvort barnaverndarnefnd fái leyfi til að vista barn á tilteknum stað skv. 84. gr. barnaverndarlaga. Um sé að ræða sambærileg sjónarmið og fram komi til dæmis í 6. gr. reglugerðar um fóstur, nr. 804/2004. Því verði vistunaraðilar að búa við stöðugleika og félagslegt öryggi sem og vera í stakk búnir til að mæta sérstökum þörfum þeirra barna er vistast hjá þeim hverju sinni.
Barnaverndarstofa vísar til dóms Hæstaréttar í máli nr. 313/2012 þar sem fram komi að allir þeir sem vilji gerast fósturforeldrar verði að uppfylla almennar kröfur sem ráða megi af ákvæðum barnaverndarlaga og reglugerða sem settar eru á grundvelli laganna. Barnaverndarstofa tilgreinir að sömu sjónarmið eigi fyllilega við varðandi veitingu leyfa skv. 84. gr. barnaverndarlaga.
Barnaverndarstofa greinir frá því að í máli þessu sé um að ræða dreng á þriðja aldursári sem barnaverndarnefnd Reykjavíkur hafi talið nauðsynlegt að vista utan heimilis í sex mánuði vegna vanrækslu foreldra og vímuefnaneyslu þeirra. Þegar barnarverndarmál séu komin á þetta stig að vistun ungra barna kemur til álita þá sé ljóst að viðkomandi barn hefur búið við verulegt óöryggi og vanrækslu. Slíkar aðstæður kalli á að umönnunaraðilar sem annist barnið séu sérstaklega í stakk búnir til þess að veita barni öryggi og stöðugleika. Við mat á því hvort skilyrði til leyfisveitingar séu fyrir hendi skuli styðjast við upplýsingar sem liggi fyrir um félagslegar aðstæður og stöðugleika þeirra sem barnaverndarnefnd óski eftir að fá að vista barn hjá. Við mat á hæfni Baldurs og Karítasar verði ekki litið framhjá því sem vegi þungt við mat á hæfni þeirra til þess að vista börn á vegum barnaverndaryfirvalda. Samkvæmt gögnum málsins sé um að ræða sambýlisfólk sem sé að koma undir sig fótum í lífinu og sjálft í endurhæfingu vegna erfiðra uppeldisaðstæðna og fíknivanda. Samtímis hafi þau nýhafið sambúð með tvö ung börn úr fyrri samböndum. Þrátt fyrir að vel kunni að ganga hjá þeim sé ljóst að vinna þeirra í sínum málum sé skammt á veg komin.
Barnið sem barnaverndarnefnd Reykjavíkur óskaði eftir leyfi til að fá að vista hjá þeim hafi búið við mjög ótryggar aðstæður, meðal annars vegna fíknivanda foreldra sinna. Því skipti miklu máli að þær félagslegu aðstæður sem Barnavernd Reykjavíkur búi barninu séu sérstaklega tryggar og öruggar sem og að félagslegar aðstæður á heimilinu séu framúrskarandi enda sé um að ræða úrræði á vegum barnaverndaryfirvalda, sem gera verði sérstaklega ríkar kröfur til, ólíkt því til dæmis þegar foreldrar sjálfir feli öðrum umönnun eigin barna.
Barnaverndarstofu sé ekki heimilt að víkja til hliðar þeim almennu kröfum sem gerðar eru til vistunaraðila skv. 84. gr. barnaverndarlaga þrátt fyrir að vilji foreldra standi til þess að vista barn sitt á tilteknum stað. Félagslegar aðstæður C og D séu með þeim hætti að töluvert skorti á að þau uppfylli almennar kröfur sem gera verði til vistunaraðila. Kröfur um félagslegan stöðugleika og öryggi séu ekki uppfylltar en auk þess sé ekki hægt að telja að þau séu í stakk búin til að mæta sérstökum þörfum barns sem búið hafi við ótryggar aðstæður, eða veita því sérstakt atlæti og öryggi sem það sé í þörf fyrir og eigi rétt á.
Af þeim sökum hafi Barnaverndarstofa ekki átt annarra kosta völ en að synja umsókn Barnaverndar Reykjavíkur um leyfi skv. 84. gr. barnaverndarlaga.
Barnaverndarstofa bendir á að Barnavernd Reykjavíkur, sem sé sá aðili sem ákvörðun stofunnar beinist að og ábyrgð beri á vistun barns utan heimilis, hafi ekki gert athugasemdir við það mat stofunnar að heimili C og D uppfylli ekki skilyrði þess að verða úrræði skv. 84. gr. barnaverndarlaga og hafi ekki kært ákvörðun stofunnar. Bendi þetta eindregið til þess að framangreint mat stofunnar á heimilinu sé byggt á fullnægjandi rökum og í samræmi við þær kröfur og sjónarmið sem barnaverndaryfirvöld líti almennt til í málum sem þessum. Barnaverndarstofa fái því ekki séð að það komi lengur til álita af hálfu Barnaverndar Reykjavíkur að vista barnið á umræddu heimili en á endanum sé ákvörðun um vistunarstað ávallt í höndum barnaverndarnefndar að því gefnu að viðeigandi leyfi fáist. Þá hafi umræddir vistunaraðilar sjálfir ekki mótmælt framangreindri niðurstöðu Barnaverndarstofu og virtust því fallast á hana.
V. Niðurstaða
Mál þetta varðar synjun Barnaverndarstofu á leyfi til að gera heimili C og D að úrræði skv. 84. gr. barnaverndarlaga. Kærendur í máli þessu eru foreldrar umrædds drengs, E, þau A og B, en drengurinn hefur verið vistaður utan heimilis eins og rakið hefur verið.
Í 1. mgr. 6. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, kemur meðal annars fram að unnt sé að skjóta ákvörðunum Barnaverndarstofu til kærunefndar barnaverndarmála skv. 3. mgr. 84. gr. laganna, sbr. einnig 48. gr. reglugerðar um úrræði á ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt ákvæðum barnaverndarlaga, nr. 652/2004.
Í 84. gr. barnaverndarlaga er fjallað um heimili og önnur úrræði sem barnaverndarnefndir skuli hafa tiltæk, þar á meðal til að veita börnum móttöku til að tryggja öryggi þeirra. Í lagagreininni er gert ráð fyrir því að Barnaverndarstofa veiti leyfi til slíkrar starfsemi. Í máli þessu er kærð sú ákvörðun Barnaverndarstofu að synja Barnavernd Reykjavíkur um leyfi til að vista barn kærenda hjá C og D. Af lagagreinni verður ráðið að það sé aðeins viðkomandi barnaverndarnefnd sem heimilt sé að sækja um leyfi til Barnaverndarstofu, eins og hér var gert. Ákvörðun Barnaverndarstofu snýr því að barnaverndarnefndinni, sem ber ábyrgð á að tryggja barni við þessar aðstæður viðunandi úrræði, en ekki að foreldrum barnsins. Varðandi aðild að umræddri ákvörðun Barnaverndarstofu ber einnig að líta til 4. mgr. 33. gr. barnaverndarlaga, en þar kemur fram að val barnaverndarnefndar á þeim sem tekur að sér að annast barn sem vistað er utan heimilis skv. 25. og 27.–29. gr. sé ekki kæranlegt til kærunefndar barnaverndarmála eða annars stjórnavalds, sbr. þó 67. gr. b. Samkvæmt ákvæðinu geta foreldrar barns, sem vistað er utan heimilis, þar með ekki skotið slíkri ákvörðun til kærunefndar barnaverndarmála.
Með vísan til framangreinds er það mat kærunefndar barnaverndarmála að kærendur eigi ekki aðild að hinni kærðu ákvörðun Barnaverndarstofu skv. 3. mgr. 84. gr. barnaverndarlaga og er máli þessu því vísað frá kæruefndinni.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Kæru kærenda á þeirri ákvörðun Barnaverndarstofu frá 10. apríl 2013 að synja C og D um leyfi til að vista son kærenda, E, er vísað frá kærunefnd barnaverndarmála.
Sigríður Ingvarsdóttir,
formaður
Guðfinna Eydal Jón R. Kristinsson