Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 456/2019

Miðvikudaginn 22. apríl 2020

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 31. október 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 31. júlí 2019 um að endurreikningur og uppgjör tekjutengdra bóta vegna ársins 2018 skyldi standa óbreyttur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Niðurstaða endurreiknings og uppgjörs tekjutengdra bóta ársins 2018 var sú að kæranda hefðu verið ofgreiddar bætur það ár að fjárhæð 47.125 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu. Kæranda var tilkynnt um framangreinda ofgreiðslu og innheimtu með bréfum Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 22. maí 2019, og þann sama dag andmælti kærandi ákvörðun stofnunarinnar. Andmælunum var svarað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 4. júlí 2019. Kærandi gerði athugasemdir við svör stofnunarinnar með bréfi, dags. 17. júlí 2019, sem var svarað með bréfi stofnunarinnar, dags. 31. júlí 2019.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 31. október 2019. Með bréfi, dags. 1. nóvember 2019, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 28. nóvember 2019, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. desember 2019. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst endurskoðunar á ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um útreikning lífeyris og heimilisuppbótar fyrir árið 2018.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi með bréfi, dags. 17. júlí 2019, mótmælt niðurstöðu endurreiknings ellilífeyris og heimilisuppbótar ársins 2018 með þeim rökum að hún væri fengin með aðferð sem stangist á við skýr lagafyrirmæli um skerðingarhlutföll vegna tekna, sbr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Í tilviki kæranda hafi reikniaðferð stofnunarinnar leitt til þess að skerðingarhlutfall hafi verið 67,7% í stað 56,9% eins og lögin kveði á um.

Kærandi hafi gert þá kröfu að réttindi hans yrðu reiknuð upp á nýtt með reikningsaðferð sem samræmdist lögunum og væri rökrétt og sanngjörn, það er að til grundvallar útreikningnum yrðu lagðar grunnupphæðir ellilífeyris og heimilisuppbótar með 19% hækkun vegna frestunar lífeyristöku og frá þeim grunni síðan dregnar skerðingar vegna annarra tekna í samræmi við ákvæði laga. Um nánari rökstuðning vísar kærandi í bréf hans til Tryggingastofnunar ríkisins. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 31. júlí 2019, hafi kröfu kæranda verið hafnað með vísan í að reikningsaðferðin væri í samræmi við 2. mgr. 23. gr. eldri útgáfu laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sem séu ekki lengur í gildi, og enn fremur með vísan í reglugerð nr. 1195/2017 sem sett hafi verið með heimild í nýrri útgáfu laganna.

Þessi niðurstaða sé kærð og þess krafist að framkvæmdur verði nýr útreikningur lífeyris og heimilisuppbótar vegna ársins 2018. Rökin séu þau að reikningsaðferð Tryggingastofnunar ríkisins stangist á við 23. gr. laga um almannatryggingar og 8. gr. laga nr. 99/2007 þar sem af henni leiði hærra skerðingarhlutfall en þar sé mælt fyrir um.

Bent sé sérstaklega á hversu fráleitt það sé að rökstyðja reikningsaðferðina með því að hún sé í samræmi við lagaákvæði sem felld hafi verið úr lögunum í síðustu lagabreytingum. Kærandi bendi einnig á að það fáist ekki staðist að ráðherra geti með reglugerð sett fyrirmæli um reikningsaðferð sem styðjist ekki við lög heldur stangist beinlínis á við skýr fyrirmæli laganna um skerðingarhlutföll vegna tekna.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærður sé endurreikningur tekjutengdra bóta ársins 2018 og útreikningur á hækkun vegna frestunar lífeyristöku. Kærandi hafi andmælt tvisvar sinnum og honum hafi verið svarað með bréfum, dags. 4. og 31. júlí 2019.

Í 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sé kveðið á um tilhögun útreiknings tekjutengdra bóta. Í 2. mgr. ákvæðisins sé vísað til laga um tekjuskatt nr. 90/2003 varðandi hvað skuli teljast til tekna. Til tekna samkvæmt III. kafla laga um almannatryggingar teljist tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, að teknu tilliti til ákvæða 28. gr. sömu laga um hvað teljist ekki til tekna og frádráttarliða samkvæmt 1., 3., 4. og 5. tölul. A-liðar 1. mgr. 30. gr. og 31. gr. sömu laga eða undantekninga og takmarkana samkvæmt öðrum sérlögum.

Tryggingastofnun greiði lífeyri á grundvelli áætlunar um tekjur viðkomandi árs, sbr. 5. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Bótaþegi beri ábyrgð á því að slík tekjuáætlun endurspegli árstekjur og beri að breyta áætluninni ef svo sé ekki, sbr. 1. mgr. 39. gr. sömu laga og 3. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, en þar komi fram að bótaþega sé skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt sé að taka ákvörðun um bótarétt, fjárhæð og greiðslu bóta og endurskoðun þeirra. Að sama skapi sé bótaþega skylt að tilkynna Tryggingastofnun um breytingar á tekjum eða öðrum aðstæðum sem geti haft áhrif á greiðslur.

Í 7. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar komi fram að þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum, skuli Tryggingastofnun endurreikna bótafjárhæðir á grundvelli tekna. Einnig sé fjallað um endurreikning í reglugerð nr. 598/2009. Tryggingastofnun hafi ekki heimild til að líta fram hjá tekjuupplýsingum sem fram komi í skattframtölum.

Komi í ljós við endurreikning bóta að bætur hafi verið ofgreiddar fari um það samkvæmt 55. gr. laganna. Þar komi fram sú skylda Tryggingastofnunar til að innheimta ofgreiddar bætur. Sú meginregla sé ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009.

Á árinu 2018 hafi kærandi verið með ellilífeyri og heimilisuppbót allt árið. Uppgjör tekjutengdra bóta ársins hafi leitt til 47.125 kr. ofgreiðslu, að teknu tilliti til greiddrar staðgreiðslu. Ástæða þess að endurkrafa hafi myndast sé sú að við samkeyrslu við tekjuupplýsingar af skattframtali 2019 vegna tekjuársins 2018, hafi komið í ljós að tekjur kæranda hafi reynst hærri en tekjuáætlun hafði gert ráð fyrir. Endurreikningur byggist á upplýsingum úr skattframtölum bótaþega.

Kærandi hafi skilað inn tekjuáætlun þann 10. janúar 2018 þar sem gert hafi verið ráð fyrir 1.560.000 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 720.000 kr. í tekjur af atvinnurekstri, 1.200.000 kr. í lífeyrisgreiðslur úr séreignarsjóðum og 50.000 kr. í vexti af innistæðum. Tryggingastofnun hafi reiknað bætur kæranda fyrir janúarmánuð 2018 út frá tekjuáætlun sem hafi hljóðað upp á 1.524.852 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 1.287.120 kr. í tekjur af atvinnurekstri, 1.177.740 kr. í lífeyrisgreiðslur úr séreignarsjóðum og 18.000 kr. í vexti af innistæðum. Tryggingastofnun hafi samþykkt nýja áætlun með bréfi, dags. 11. janúar 2018, þar sem fram hafi komið að inneign hafi myndast að fjárhæð 44.397 kr. Kæranda hafi verið greitt samkvæmt þessari áætlun út árið 2018.

Í maí 2019 hafi árið verið gert upp. Við bótauppgjör ársins 2018 hafi komið í ljós að kærandi hafi verið með 1.618.171 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 1.203.721 kr. tekjur úr séreignarsjóði, 439.682 kr. í reiknað endurgjald og 98.452 kr. í vexti og verðbætur. Niðurstaða endurreiknings tekjutengdra bóta ársins 2018 hafi verið sú að kæranda hafi verið ofgreitt í bótaflokkunum ellilífeyrir, heimilisuppbót og orlofs- og desemberuppbætur eins og fram komi í fyrirliggjandi gögnum.

Tryggingastofnun sé skylt lögum samkvæmt að framkvæma endurreikning ár hvert þegar endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluársins liggi fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Tryggingastofnun sé ekki heimilt að horfa fram hjá tekjum sem birtast á framtali bótaþega eins og ítrekað hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd og hafi einnig verið staðfest fyrir dómstólum.

Niðurstaða endurreiknings tekjutengdra bóta ársins 2018 hafi verið sú að kærandi hafi fengið greitt á árinu 3.473.268 kr. en hafi átt að fá greitt 3.398.539 kr. Þessi mismunur hafi leitt til ofgreiðslu að fjárhæð 47.125 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu.

Varðandi útreikning á hækkun vegna frestunar lífeyristöku hafi kærandi haldið því fram að framkvæmd Tryggingastofnunar á útreikningi á hækkun vegna frestunar á töku lífeyris brjóti í bága við skýr lagafyrirmæli um skerðingarhlutföll vegna tekna, sbr. 23. gr. laga um almannatryggingar og 8. gr. laga um félagslega aðstoð. Kærandi haldi því fram að reikniaðferð Tryggingastofnunar hafi leitt til þess að skerðingarhlutfallið í hans tilviki sé 67,7% í stað þeirra 56,9% sem lögin kveði á um.

Kærandi hafi hafið töku ellilífeyris hjá Tryggingastofnun þann 1. september 2016 og hafi þá fengið 19% hækkun á lífeyrinn vegna frestunar á töku hans. Kærandi hafi orðið 67 ára í X 2013 og frestaði því töku lífeyris um 38 mánuði.

Samkvæmt lögum um almannatryggingar, sem hafi verið í gildi á þeim tíma sem kærandi hóf töku lífeyris, hafi verið heimilt að fresta töku lífeyris til 72 ára aldurs, sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna. Eftirfarandi hafi síðan komið fram í 2. mgr. 23. gr.: „Eftir að bótaréttur hefur verið reiknaður út skal hækka ellilífeyri, tekjutryggingu og heimilisuppbót, sbr. 17. og 22. gr. laga þessara og 8. gr. laga umfélagslega aðstoð, um 0,5% fyrir hvern frestunarmánuð fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%.“

Kærandi hafi því fengið 0,5% hækkun fyrir hvern frestunarmánuð eða samtals 19% hækkun sem samkvæmt ákvæðinu reiknast eftir að bótaréttur kæranda hafi verið reiknaður út. Það þýði að lífeyrir kæranda sé hækkaður um 19% eftir að búið sé að gera ráð fyrir öllum skerðingum vegna tekna.

Í dag sé fjallað um frestun á töku lífeyris í 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar en því ákvæði hafi verið breytt með lögum nr. 116/2016 sem tóku gildi 1. janúar 2017. Þar segi að heimilt sé að fresta töku ellilífeyris til allt að 80 ára aldurs gegn varanlegri hækkun lífeyrisins. Í bráðabirgðaákvæði nr. 19, sem hafi komið inn með lögum nr. 116/2016, segi að þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 17. gr. gildi heimild til að fresta töku ellilífeyris til allt að 80 ára aldurs aðeins um þá sem fæddir séu árið 1952 eða síðar. Þeir sem fæddir séu árið 1951 eða fyrr hafa heimild til að fresta töku ellilífeyris til 72 ára aldurs samkvæmt þeim reglum sem hafi verið í gildi fram að gildistöku laganna.

Sú reikniregla, sem komi fram í ákvæði 2. mgr. 23. gr. þágildandi laga um almannatryggingar, eigi því enn við um kæranda vegna útreiknings á hækkun vegna frestunar á töku lífeyris kæranda, þ.e. lífeyrir kæranda sé hækkaður um 19% eftir að búið sé að gera ráð fyrir öllum skerðingum vegna tekna. Tryggingastofnun fari því eftir skýrum lagafyrirmælum og lagaákvæðum sem eigi við um kæranda.

Með vísun til framanritaðs telji Tryggingastofnun ekki forsendur til að breyta fyrri ákvörðun sinni um endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta ársins 2018 eða útreikningi á hækkun vegna frestunar á töku lífeyris.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum kæranda vegna ársins 2018.

Í 16. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um tekjutengingu lífeyristrygginga og hvernig Tryggingastofnun ríkisins skuli standa að útreikningi bóta. Í 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar segir að til tekna samkvæmt III. kafla skuli telja tekjur samkvæmt II. kafla laga nr. 90/2003 um tekjuskatt með tilteknum undantekningum. Á grundvelli 7. mgr. 16. gr. þeirra laga ber Tryggingastofnun ríkisins að endurreikna bótafjárhæðir eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur bótagreiðsluárs liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum. Í 23. gr. laga um almannatryggingar er kveðið á um útreikning ellilífeyris en þar segir að ellilífeyrir skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr. laganna, uns lífeyririnn fellur niður. Leiði endurreikningur í ljós að bætur hafi verið ofgreiddar ber Tryggingastofnun að innheimta þær samkvæmt 55. gr. laga um almannatryggingar. Sú meginregla er ítrekuð í 9. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags.

Í tekjuáætlun Tryggingastofnunar ríkisins vegna ársins 2018, sem útbúin var í desember 2017, var gert ráð fyrir að kærandi væri með 1.177.740 kr. lífeyrisgreiðslur úr séreignarsjóði, 1.524.852 kr. úr lífeyrissjóði, 1.287.120 kr. í tekjur af atvinnurekstri og 18.000 kr. í vexti af innistæðum. Kærandi fékk greitt samkvæmt þessari tekjuáætlun fyrir janúarmánuð en ekki var tekið tillit til frítekjumarks vegna atvinnutekna að fjárhæð 1.200.000 kr., sbr. reglugerð nr. 1190/2017 um fjárhæðir frítekjumarka (tekjumarka) almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2017 þar sem að hún tók gildi 1 janúar 2018. Þann 10. janúar 2018 skilaði kærandi inn breyttri tekjuáætlun vegna ársins þar sem hann gerði ráð fyrir að tekjur hans á árinu væru 1.560.000 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 720.000 kr. í tekjur af atvinnurekstri, 1.200.000 kr. í lífeyrisgreiðslur úr séreignarsjóðum og 50.000 kr. í vexti af innistæðum. Tryggingastofnun ríkisins samþykkti þessa tekjuáætlun með bréfi, dags. 11. janúar 2018, og tilkynnti kæranda um inneign að fjárhæð 44.397 kr. Bótaréttindi voru því reiknuð og bætur greiddar út miðað við þær forsendur allt árið 2018 og var þar gert ráð fyrir frítekjumarki vegna atvinnutekna.

Samkvæmt upplýsingum skattyfirvalda vegna tekjuársins 2018 reyndist kærandi vera með 439.682 kr. í reiknað endurgjald, 1.618.171 kr. í lífeyrissjóðstekjur, 1.203.721 kr. í séreignarsjóð og 98.452 kr. í fjármagnstekjur. Endurreikningur Tryggingastofnunar á tekjutengdum bótagreiðslum vegna ársins leiddi í ljós að ellilífeyrir, heimilisuppbót og orlofs- og desemberuppbætur voru ofgreiddar að samtals 47.125 kr., að teknu tilliti til endurgreiddrar staðgreiðslu

Samkvæmt framangreindu reyndust lífeyrissjóðstekjur og fjármagnstekjur kæranda vera hærri á árinu 2018 en gert hafði verið ráð fyrir samkvæmt síðustu tekjuáætlun, dags. 10. janúar 2018. Önnur breyting á tekjum á milli áætlana hafði ekki áhrif á niðurstöðu endurreiknings þar sem greiðslur úr séreignarsjóði eru tekjustofn sem skerðir ekki greiðslur, sbr. 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og frítekjumark atvinnutekna á árinu 2018 var 1.200.000 kr. Lífeyrissjóðstekjur og fjármagnstekjur eru tekjustofnar sem hafa áhrif við útreikning Tryggingastofnunar á bótafjárhæð, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar og 1. tölul. A-liðar og C-lið 7. gr. laga um tekjuskatt.

Ástæða þess að endurkrafa myndaðist á hendur kæranda er sú að umræddir tekjustofnar voru vanáætlaðir í tekjuáætlun. Tryggingastofnun greiðir tekjutengdar bætur á grundvelli upplýsinga úr tekjuáætlun viðkomandi greiðsluþega. Þá ber stofnuninni lögum samkvæmt að endurreikna bætur með hliðsjón af upplýsingum skattyfirvalda og innheimta ofgreiddar bætur.

Ágreiningur málsins snýr að því hvernig standa eigi að útreikningi á hækkun greiðslna vegna frestunar á töku lífeyris í tilviki kæranda.

Kærandi varð 67 ára í X 2013 og frestaði töku ellilífeyris hjá Tryggingastofnun ríkisins þar til 1. september 2016 og fékk hann þá 19% hækkun á lífeyrinn vegna frestunar um 38 mánuði. Þegar kærandi frestaði töku ellilífeyris var 23. gr. laga um almannatryggingar svohljóðandi:

„Þeir sem eiga rétt á ellilífeyri skv. 17. gr. en hafa ekki lagt inn umsókn eða fengið greiddan ellilífeyri geta frestað töku lífeyris til 72 ára aldurs. Frestunin tekur til bóta skv. 17., 20. og 22. gr.

Eftir að bótaréttur hefur verið reiknaður út skal hækka ellilífeyri, tekjutryggingu og heimilisuppbót, sbr. 17. og 22. gr. laga þessara og 8. gr. laga um félagslega aðstoð, um 0,5% fyrir hvern frestunarmánuð fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%.

Heimilt er að setja reglugerð um nánari framkvæmd þessarar greinar.”

Með lögum nr. 116/2016, sem tóku gildi 1. janúar 2017, var framangreindu ákvæði 23. gr. laga um almannatryggingar breytt. Í 2. og 4. málsgrein ákvæðisins er annars vegar fjallað um frestun á töku ellilífeyris og hins vegar heimild til að setja reglugerð. Ákvæðin eru svohljóðandi:

„Hafi töku ellilífeyris verið frestað, sbr. 2. mgr. 17. gr., skal fjárhæð ellilífeyris hækka hlutfallslega til frambúðar, byggt á tryggingafræðilegum grunni, reiknað frá ellilífeyrisaldri skv. 17. gr. fram til þess tíma er taka lífeyris hefst.

Ráðherra skal setja reglugerð um einstök atriði er varða framkvæmd þessarar greinar, m.a. um breytingar á hlutfalli vegna frestunar eða flýttrar töku lífeyris sem byggjast skulu á tryggingafræðilegum forsendum.“

Með heimild í 4. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar var sett reglugerð nr. 1195/2017 um sveigjanlega töku ellilífeyris og heimilisuppbótar.

Með lögum nr. 116/2016 var sett ákvæði til bráðabirgða í lög um almannatryggingar, sbr. ákvæði nr. 19, sem er svohljóðandi:

„Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 17. gr. gildir heimild til að fresta töku ellilífeyris til allt að 80 ára aldurs aðeins um þá sem fæddir eru árið 1952 eða síðar. Þeir sem fæddir eru árið 1951 eða fyrr hafa heimild til að fresta töku ellilífeyris til 72 ára aldurs samkvæmt þeim reglum sem voru í gildi fram að gildistöku laga þessara.“

Kærandi er fæddur er árið X og því er ljóst að heimild núgildandi 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar um frestun töku lífeyris til allt að 80 ára aldurs á ekki við um hann. Það ber að reikna hækkun vegna frestunar töku ellilífeyris í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar eins og þau voru fyrir breytingu sem tók gildi 1. janúar 2017 með lögum nr. 116/2016. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 23. gr. laganna skulu umræddur bætur hækka um 0,5% fyrir hvern frestmánuð eftir að bótaréttur hefur verið reiknaður út. Í því felst að lífeyrir kæranda skal hækkaður eftir að búið er að gera ráð fyrir öllum skerðingum vegna tekna. Kærandi frestaði töku lífeyris um 38 mánuði og á því rétt á 19% hækkun. Með hliðsjón af framangreindu gerir úrskurðarnefndin ekki athugasemdir við hvernig Tryggingastofnun hefur staðið að útreikningi á hækkun greiðslna vegna frestunar á töku lífeyris í tilviki kæranda. 

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun um endurreikning og uppgjör Tryggingastofnunar ríkisins á tekjutengdum bótum ársins 2018.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um endurreikning og uppgjör á tekjutengdum bótum A, á árinu 2018, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir