Mál nr. 270/2017

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 270/2017

Miðvikudaginn 17. janúar 2018

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 18. júlí 2017, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn um breytingu á upphafstíma ellilífeyris hans.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi var metinn til örorku X 2004 og gilti matið frá 1. janúar 2003 til X 2016. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins í desember 2015 var kærandi upplýstur um að þegar hann næði 67 ára aldri kæmu réttindi hans til með að breytast í réttindi ellilífeyrisþega án þess að hann þyrfti að sækja sérstaklega um það. Tryggingastofnun breytti réttindum kæranda í réttindi ellilífeyrisþega X 2016. Með umsókn, dags. 11. júlí 2017, sótti kærandi um ellilífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Samkvæmt gögnum málsins óskaði kærandi nánar tiltekið eftir breytingu á upphafstíma ellilífeyris hans með þeirri umsókn, þ.e. að hann yrði ákvarðaður frá 1. júlí 2017. Beiðni kæranda þar um var synjað munnlega af hálfu stofnunarinnar.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 21. júlí 2017. Með bréfi, dags. 24. júlí 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 23. ágúst 2017, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 31. ágúst 2017. Með bréfi, dags. 13. september 2017, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. september 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um honum verði greiddur ellilífeyrir frá 1. júlí 2017 sem miðist við að töku hans hafi verið frestað fram til þess dags. Til vara gerir hann kröfu um að honum verði greiddur ellilífeyrir frá 1. júlí 2017 sem miðist við að töku hans hafi ekki verið frestað fram til þess dags.

Í kæru segir að kærandi hafi greinst með [sjúkdóm] á árinu X. Fyrstu árin hafi einkenni sjúkdómsins verið væg og haft lítil áhrif varðandi færni hans til vinnu. Hann hafði gegnt starfi [...] hjá B frá X. [...] B hafi síðar (X) verið flutt undir C á D og hann gegnt þar sama starfi áfram, þá sem [...]. Kærandi hafi gengist undir örorkumat og örorka hans verið metin 75%. Kærandi muni ekki hvort hann hafi sótt um örorkulífeyri eða það gerst sjálfkrafa. Allan tímann hafi þó verið ljóst að hann fengi ekki neinar greiðslur frá Tryggingastofnun þar sem laun hans hafi verið yfir mörkum.

Í X 2016 hafi kærandi ætlað að taka X mánaða veikindaleyfi og til hafi staðið að draga úr vinnu í framhaldi af því, en kærandi hafi orðið 67 ára í X 2016. Málin hafi þó skipast með öðrum hætti þar sem hann hafi greinst með krabbamein mánaðamótin X 2016. Uppskurður, lyfja- og geislameðferð hafi fylgt í kjölfarið. Kærandi hafi því verið í veikindaleyfi mun lengur en til hafi staðið og mat lækna sé að hann sé óvinnufær með öllu, einkum vegna mjög aukinna einkenna [sjúkdóms]. Kærandi hafi nú nýtt allan þann rétt til sjúkradagpeninga sem hann hafi átt hjá stéttarfélagi sínu sem og Sjúkratryggingum Íslands. Einu fyrirsjáanlegu tekjur kæranda séu nú tæpar X kr. úr lífeyrissjóði.

Þann 11. júlí 2017 hafi kærandi farið í umboð Tryggingastofnunar ríkisins á D með útfyllt eyðublað: „Umsókn um ellilífeyri og tengdar greiðslur“ ásamt nýrri tekjuáætlun fyrir það ár. Starfsmaður stofnunarinnar á D hafi bent á að síðan í X 2016 hefði hann fengið ellilífeyri. Það hafi verið tilkomið þar sem stofnunin hafi annast þessa tilfærslu, án þess að hann hafi þurft að sækja um. Heildarupphæð „greiðslna“ til kæranda sé 0 kr. Umræddur starfsmaður hafi ætlað að athuga hjá aðalskrifstofu stofnunarinnar í E hvort ekki mætti líta svo á að ellilífeyrisgreiðslum til kæranda hefði verið frestað þar til þá.

Þann 13. júlí 2017 hafi umræddur starfsmaður hringt í kæranda til að upplýsa hann um að þar sem sótt hafi verið um ellilífeyri fyrir hann sé litið svo á að hann sé þegar skráður sem ellilífeyrisþegi. Jafnframt að þar sem hann hafi haft tekjur X mánuði ársins yfir tekjumörkum stofnunarinnar fyrir árstekjur og að auki ekki sótt um frest á greiðslum sé ljóst að hann muni ekki fá neinar ellilífeyrisgreiðslur á árinu 2017. Bréf stofnunarinnar þessu til staðfestingar hafi verið sent kæranda sama dag.

Það gefi augaleið að þarna hafi verið gerð mistök, sem sennilega megi skrifa á kæranda, að minnsta kosti að mestu. Kærandi telji þó að sem þjónustustofnun hefði Tryggingastofnun mátt benda á með beinum hætti að þessi staða gæti komið upp. Þetta sé að mati kæranda sanngirnismál. Á upplýsingasíðu Tryggingastofnunar um útreikning ellilífeyris sé spurningu um hvaða tekjur viðkomandi geti haft á því ári sem hann hefji töku ellilífeyris. Þau svör séu mjög afdráttarlaus.

Kærandi geri kröfu um að litið verði til þess að hann hafi ekki fengið neinar greiðslur lífeyris, hvorki elli- né örorkulífeyri.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð stofnunarinnar segir að lög um almannatryggingar séu flókin og síbreytileg eins og listi yfir lagabreytingar beri með sér. Um sé að ræða mikilvægan þátt sem varði fjárhagslega afkomu stórs hóps manna, þótt mikilvægi hans sé mismunandi eftir efnum fólks.

Breytingar á lögum um almannatryggingar hafi undanfarin ár stuðlað að meiri sveigjanleika um réttindi lífeyrisþega og möguleika til frestunar töku ellilífeyris gegn hækkun hans í staðinn. Lenging mögulegrar frestunar á töku ellilífeyris til 80 ára sem og aldurstenging örorkuuppbótargreiðslna til öryrkja, sbr. 21. gr. laganna, sýni vilja löggjafans til aukins sveigjanleika innan málaflokksins.

Í greinargerð stofnunarinnar sé sagt frá tímasetningu umsóknar kæranda um örorku og hvenær örorkumatið hafi tekið gildi. Hins vegar hafi ekki komið fram hverjar greiðslur til kæranda hafi verið fram til þess tíma sem örorkulífeyrisréttindi hafi fallið úr gildi, þ.e. við 67 ára aldur, en kærandi minnist þess ekki að hafa nokkru sinni fengið greiðslur. Þannig hafi heildargreiðsla örorkubóta hvers konar á ríflega 13 ára tímabili verið 0 kr. Tilgangur kæranda með því að sækja um örorkumat hafi verið að treysta öryggisnetið ef til þess myndi koma að einkenni sjúkdóms hans yrðu það slæm að hann gæti ekki stundað vinnu. Þá greinir kærandi nánar frá veikindum sínum.

Kærandi hafi fengið fjórar greiðslur sjúkradagpeninga frá Sjúkratryggingum Íslands og síðasta greiðsla verið X 2017. Þá hafi hann fengið sjúkradagpeninga frá stéttarfélagi til X 2017. Á þessum tíma hafi hann verið fluttur á milli lífeyrisflokka, þ.e. yfir í ellilífeyrishluta. Í bréfi, dags. 28. nóvember 2015, sem hafi verið ætlað að kynna honum sem örorkulífeyrisþega vel þær réttindabreytingar sem flutningurinn valdi og mögulega frestun á töku ellilífeyris, sé þess hvergi getið að ástæða bréfsins sé sú að hann sé að færast úr örorkulífeyriskerfi í ellilífeyriskerfi. Þarna þurfi að gera betur. Kerfin hafi ólíka bótaflokka og örorkukerfið sé aldurstengt. Í tilviki kæranda hafi þetta ekki haft áhrif á upphæðir þar sem greiðsla til kæranda hafi áfram verið 0 kr.

Í greinargerð stofnunarinnar sé að því er virðist ekki gerður greinarmunur á réttindum og greiðslum og allir sem eigi réttindi séu nefndir lífeyrisþegar. Jafnframt komi þar fram að kæranda hafi verið synjað um ellilífeyri þar sem hann hafi þegar notið réttinda ellilífeyrisþega hjá Tryggingastofnun. Í 2. gr. laga um almannatryggingar sé að finna orðskýringar og í 1. og 2. tölul. séu orðin lífeyrisþegi og greiðsluþegi skýrð sem aðilar sem fái greiddan lífeyri, en ekki aðilar sem hafi réttindi til greiðslna séu skilyrðin uppfyllt.

Nú séu möguleikar á hækkun ellilífeyris með frestun töku hans, að því er virðist án tillits til þess hvort viðkomandi hefði átt rétt á greiðslum eða ekki. Líkleg ástæða frestunar séu há laun viðkomandi. Sé þetta rétt tilgáta séu skjólstæðingar (greiðsluþegar) Tryggingastofnunar að niðurgreiða hærri lífeyri til þeirra sem hafi komið með fresti inn í kerfið. Þá veltir kærandi því upp hvers vegna 0,5% hækkun á mánuði renni ekki til þeirra sem tímabundið hvorki fái greiðslur né njóti „frestakjara“.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að hún miðist við aðalkröfu kæranda. Stofnuninni væri óheimilt að hækka ekki fjárhæð ellilífeyris kæranda kæmist úrskurðarnefnd að niðurstöðu um að miða eigi töku kæranda á ellilífeyri við 1. júlí 2017.

Í 52. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar komi fram að sækja skuli um allar bætur og greiðslur samkvæmt lögunum. Þó þurfi þeir sem fái greiddan örorkulífeyri ekki að sækja sérstaklega um ellilífeyri þegar þeir nái ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. sömu laga. Samkvæmt 3. málsl. 2. mgr. síðastnefnda ákvæðisins sé heimilt að draga umsókn um ellilífeyri til baka innan 30 daga frá afgreiðslu umsóknar án þess að það hafi áhrif á rétt til hækkunar lífeyris. Hafi greiðsla lífeyris átt sér stað sé full endurgreiðsla forsenda afturköllunar.

Samkvæmt 17. gr. laga um almannatryggingar öðlist þeir rétt til ellilífeyris sem hafi náð 67 ára aldri og verið búsettir hér á landi, sbr. I. kafla laganna, að minnsta kosti í þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Full réttindi ávinnist með búsetu hér á landi í að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri tíma að ræða reiknist réttur til ellilífeyris í hlutfalli við búsetutíma. Heimilt sé þó að miða lífeyri hjóna, sem bæði fái ellilífeyri, við búsetutíma þess sem eigi lengri réttindatíma.

Samkvæmt 19. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í lögum um almannatryggingar, sbr. 11. gr. breytingalaga nr. 116/2016, gildi ákvæði 2. mgr. 17. gr. núgildandi laga um almannatryggingar um heimild til að fresta töku ellilífeyris til allt að 80 ára aldurs aðeins um þá sem fæddir séu á árinu 1952 eða síðar. Þeir sem fæddir séu á árinu 1951 eða fyrr hafi heimild til að fresta töku ellilífeyris til 72 ára aldurs samkvæmt þeim reglum sem hafi verið í gildi fram að gildistöku núgildandi laga.

Samkvæmt 23. gr. laga um almannatryggingar sem hafi verið í gildi fyrir 1. janúar 2017 geti þeir sem eigi rétt á ellilífeyri, en hafi ekki lagt inn umsókn eða fengið greiddan ellilífeyri, frestað töku lífeyris til 72 ára aldurs. Frestunin taki til bóta samkvæmt 17., 20. og 22. gr. Eftir að bótaréttur hafi verið reiknaður út skuli hækka ellilífeyri, tekjutryggingu og heimilisuppbót, sbr. 17. og 22. gr. laganna og 8. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, um 0,5% fyrir hvern frestunarmánuð fram til 72 ára aldurs eða að hámarki 30%.

Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 598/2009 um útreikning, endurreikning og uppgjör tekjutengdra bóta og vistunarframlags, segi meðal annars að stofnuninni sé heimilt, þegar einstaklingur leggi inn nýja umsókn um bætur frá stofnunni, að miða útreikning bóta eingöngu við þær tekjur sem áætlað sé að aflað verði eftir að bótaréttur stofnist. Unnt sé að beita heimild þessari bæði um nýja umsókn um örorkubætur/endurhæfingarlífeyri og ellilífeyri hjá sama einstaklingi, enda sé ekki um samfellt bótatímabil að ræða.

Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri með umsókn, dags. X 2003. Hann hafi verið metinn til örorku X 2004 og matið gilt frá 1. janúar 2003 til X 2016. Frá X 2016 hafi kærandi ekki lengur talist vera öryrki vegna aldurs og öll örorkulífeyrisréttindi breyst í greiðslur til ellilífeyrisþega, sbr. 52. gr. laga um almannatryggingar. Kæranda hafi verið tilkynnt um þetta með bréfi, dags. 28. nóvember 2015.

Kærandi hafi sótt um ellilífeyri á nýjan leik 11. júlí 2017. Umsókn hans hafi verið synjað þar sem hann hafi þegar notið réttinda ellilífeyrisþega hjá Tryggingastofnun. Ekki sé hægt að sjá að honum hafi verið sent formlegt synjunarbréf þar að lútandi, en stofnunin líti á bréf hennar, dags. 13. júlí 2017, sem ígildi synjunarbréfs. Einnig hafi verið staðfest af starfsmanni Tryggingastofnunar að hún, eins og lýst sé í kæru, hafi tilkynnt honum munnlega um synjunina og útskýrt fyrir honum forsendur hennar.

Beðist sé velvirðingar á þeirri yfirsjón stofnunarinnar að synja hinni nýju umsókn kæranda ekki skriflega. Stofnunin telji þó ekki ástæðu til að taka mál kæranda upp á nýjan leik þar sem honum hafi sannarlega verið tilkynnt um synjunina munnlega og hann sé þegar búinn að leita réttar síns hjá úrskurðarnefnd. Einnig sé ljóst að engar efnislegar breytingar munu verða á ákvörðun stofnunarinnar og því myndi endurupptaka málsins hjá stofnuninni einungis tefja málið gagnvart kæranda.

Ljóst sé að Tryggingastofnun beri lagaskylda til að breyta örorkulífeyrisréttindum yfir í ellilífeyrisréttindi þegar ellilífeyrisaldri sé náð. Þessi tilfærsla réttinda sé í samræmi við ákvæði fyrrnefndrar 52. gr. Örorkulífeyrisþegum séu send bréf með góðum fyrirvara þar sem tilkynnt sé um þessar breytingar og bent á að þeir geti frestað töku ellilífeyris og leiðbeint um hvaða áhrif það muni hafa á réttindi þeirra.

Þessi framkvæmd sé í samræmi við skilning löggjafans á ákvæðinu eins og meðal annars megi sjá í greinargerð sem hafi fylgt frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 116/2016. Í 2. gr. frumvarpsins hafi 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar meðal annars verið breytt og þar á meðal hafi 30 daga frestur til að afturkalla umsókn verið lögfestur. Í skýringum á ákvæðinu hafi meðal annars sagt:

„Mikilvægt er að Tryggingastofnun kynni þessa heimild vel fyrir þeim sem eru að komast á ellilífeyrisaldur og að hægt verði að draga til baka umsókn um ellilífeyri innan tiltekins tíma án þess að það hafi áhrif á rétt til hækkunar vegna frestunar hafi greiðsla ellilífeyris ekki hafist. Einnig er brýnt að örorkulífeyrisþegum verði kynnt þessi heimild til frestunar töku ellilífeyris áður en þeir ná ellilífeyrisaldri en þeir þurfa ekki að sækja sérstaklega um ellilífeyri, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna.“

Fyrir gildistöku þessa ákvæðis hafi verið kveðið á um í þáverandi 23. gr. laga um almannatryggingar að heimild til hækkunar á lífeyri vegna frestunar væri bundin við að umsækjandi hefði ekki skilað umsókn eða hafið töku á lífeyri frá stofnuninni. Með þessum breytingum hafi löggjafinn rýmkað heimildir einstaklinga sem sótt hafi um ellilífeyri til að skipta um skoðun og draga umsókn til baka.

Ljóst sé að kærandi hafi notið réttinda ellilífeyrisþega frá X 2016 en þá hafi öll örorkulífeyrisréttindi breyst í ellilífeyrisréttindi samkvæmt 52. gr. laga um almannatryggingar. Þessi tilfærsla hafi verið samkvæmt lagaskyldu stofnunarinnar. Kæranda hafi verið tilkynnt um breytingarnar og leiðbeint um að hann gæti frestað töku ellilífeyris sem hefðu áhrif á réttindi hans til frambúðar. Kærandi hafi ekki brugðist við því.

Það sé mat stofnunarinnar að ekki sé heimilt að veita kæranda hækkun á grundvelli þess að hann hafi frestað töku ellilífeyris þar sem hann hafi notið ellilífeyrisréttinda síðan X 2016. Ljóst sé að það sé of seint fyrir kæranda að hætta við að fara á ellilífeyri núna hvort sem miðað sé við 2. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar núgildandi laga eða 23. gr. eldri laga. Hið sama gildi um að stofnuninni beri að horfa til tekna sem kærandi hafi aflað á tímabilinu X til X 2017 þegar réttur hans til greiðslna ellilífeyris og tengdra bóta sé reiknaður út.

Tryggingastofnun standi því við fyrri ákvörðun sína og synji því að miða upphaf töku ellilífeyris við 1. júlí 2017.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins um breytingu á upphafstíma ellilífeyris kæranda.

Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar skal sækja um allar bætur samkvæmt lögunum. Þó þurfa þeir sem fá greiddan örorkulífeyri ekki að sækja sérstaklega um ellilífeyri samkvæmt 17. gr. þegar þeir ná ellilífeyrisaldri.

Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, ódagsettu í desember 2015, til kæranda var vakin athygli á því að þegar hann næði 67 ára aldri myndu réttindi hans breytast í réttindi ellilífeyrisþega. Tekið var fram að hann þyrfti ekki að sækja sérstaklega um þá breytingu. Jafnframt sagði í bréfinu að hægt væri að sækja um frestun á greiðslum til ellilífeyrisþega, þ.e. um að fá ekki greiðslur á tímabilinu til allt að 72 ára aldurs. Að lokum var kærandi upplýstur um að greiðslur yrðu greiddar fyrsta dag næsta mánaðar eftir að 67 ára aldri yrði náð. Tryggingastofnun breytti réttindum kæranda í réttindi ellilífeyrisþega X 2016.

Kærandi lagði fram umsókn, dags. 11. júlí 2017, um ellilífeyri og tengdar greiðslur hjá Tryggingastofnun ríkisins. Krafa hans með þeirri umsókn var nánar tiltekið sú að breyting yrði gerð á upphafstíma ellilífeyris, þ.e. að hann yrði ákveðinn frá 1. júlí 2017. Kærandi byggir þá kröfu sína bæði á því að vegna tekna hafi hann hvorki fengið greiddan ellilífeyri né aðrar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins fram til 1. júlí 2017 og þá hafi hann ekki verið upplýstur um möguleika á því að fresta töku ellilífeyris.

Tryggingastofnun ríkisins breytti réttindum kæranda á grundvelli laga um almannatryggingar úr örorkulífeyri í ellilífeyri á grundvelli 2. mgr. 52. gr. laganna þegar hann náði 67 ára aldri. Upphafstími ellilífeyris kæranda byggir þannig á því ákvæði en samkvæmt orðalagi þess nær það eingöngu til þeirra sem fá greiddan örorkulífeyri. Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun ríkisins fékk kærandi engar greiðslur frá stofnunni á árunum 2015 og 2016. Með hliðsjón af því að kærandi var ekki að fá greiddan örorkulífeyri frá stofnuninni telur úrskurðarnefnd að umrætt ákvæði hafi ekki átt við í tilviki hans. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndar að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki verið heimilt að breyta réttindum kæranda sjálfkrafa í X 2016 í ellilífeyri án umsóknar hans þar um. Í ljósi þess að kærandi sótti ekki um ellilífeyri fyrr en í júlí 2017 er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að rétt sé að miða upphafstíma ellilífeyris kæranda við 1. júlí 2017 í samræmi við beiðni kæranda samkvæmt umsókninni og aðalkröfu í málinu.

Með hliðsjón af því, sem rakið hefur verið, er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að fella úr gildi synjun Tryggingastofnunar ríkisins um breytingu á upphafstíma ellilífeyris kæranda. Upphafstími ellilífeyris kæranda skal vera 1. júlí 2017.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Synjun Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni A, um breytingu á upphafstíma ellilífeyris, er felld úr gildi. Upphafstími ellilífeyris kæranda skal vera 1. júlí 2017.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir