Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 686/2020

Fimmtudaginn 6. maí 2021

A og

B

gegn

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 29. desember 2020, kærðu A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 14. desember 2020, um lánsvilyrði fyrir 20% hlutdeildarláni.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 3. nóvember 2020, sóttu kærendur um 30% hlutdeildarlán frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vegna kaupa á íbúð. Með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 14. desember 2020, var kærendum tilkynnt að samþykkt hefði verið að veita þeim lánsvilyrði fyrir 20% hlutdeildarláni. Kærendur fóru fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með erindi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar 16. desember 2020.

Kærendur lögðu fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 29. desember 2020. Með bréfi, dags. 7. janúar 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 21. janúar 2021, og var hún send kærendum til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. janúar 2021. Athugasemdir bárust frá kærendum 4. febrúar 2021 og voru þær sendar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. febrúar 2021. Athugasemdir bárust frá stofnuninni 22. febrúar 2021 og voru þær sendar kærendum til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. febrúar 2021. Frekari athugasemdir bárust frá kærendum 8. mars 2021 og voru þær sendar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust frá stofnuninni 19. mars 2021 og voru þær sendar kærendum til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. mars 2021. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærendur krefjast þess að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (HMS) um úthlutun 20% hlutdeildarláns verði breytt í 30% hlutdeildarlán. Stofnunin hafi ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. laga nr. 37/1993 við úrvinnslu á umsókn þeirra. Í 2. mgr. 29. gr. a. laga nr. 113/2020 sé ekki að finna nein önnur skilyrði fyrir 30% hlutdeildarláni en þau að vera undir tilgreindum tekjuviðmiðum. Þá meginreglu sem stofnunin vísi til í rökstuðningi til kærenda sé hvorki að finna í lögum nr. 113/2020 né reglugerð nr. 1084/2020. Í frumvarpi til laga nr. 113/2020 sé sérstaklega fjallað um þetta. Þar komi fram að miðað sé við að heildartekjur umsækjanda séu undir tekjuviðmiðum, sem eigi við um kærendur, og að viðkomandi standist greiðslumat fyrir 65% húsnæðisláni sem eigi einnig við um kærendur. Tekið sé fram að tekjumörkin séu annars vegar fengin með því að taka mið af lágmarkslaunum með 25% viðbættu álagi og hins vegar með útreikningi á húsnæðisláni. Hvergi komi annað fram en að þetta sé heimild eins og sú heimild sem HMS hafi til að úthluta hlutdeildarlánum. Í frumvarpinu, lögunum og reglugerðinni sé skýrt hvert viðmiðið fyrir 30% hlutdeildarláni sé en HMS fari á skjön við það í máli kærenda, enda sé skýrt tekið fram hvernig reikna eigi hvort umsækjendur falli undir þetta ákvæði. Þrátt fyrir að skýra verði ákvæðið þröngt verði samt sem áður að skýra það innan gildandi laga og að gæta að 12. gr. laga nr. 37/1993.

Kærendur taka fram að greiðslumat HMS fyrir húsnæðislánum sé ekki í takt við aðrar lánastofnanir sem veita húsnæðislán, til dæmis miði HMS við 1,5% rekstrarkostnað á meðan aðrar lánastofnanir miði við 2%. Í tilviki kærenda sé sá mismunur um það bil 250.000 kr. á ársgrundvelli. Einnig sé framfærsluviðmið HMS þó nokkuð undir þeim viðmiðum sem aðrar lánstofnanir byggi á. Því sé mjög hæpið að HMS framkvæmi sjálf greiðslumat og ákveði út frá því hvort umsækjandi eigi rétt á 20% eða 30% hlutdeildarláni, enda sé það ekki í verkahring stofnunarinnar samkvæmt lögunum um hlutdeildarlán. Því geti kærendur út frá lögum, reglugerð og frumvarpi ekki séð að HMS hafi farið að lögum eða eftir þeim verklagsreglum sem kveðið sé á um að stofnunin fylgi við meðferð umsóknarinnar. Kærendur krefjist þess að HMS vinni umsóknina eftir þeim lögum sem sett séu varðandi úthlutun hlutdeildarlána, með sérstöku tilliti hvað varði 30% hlutdeildarlán og heildartekjur eins og lög kveði á um að felist í þeim.

Í athugasemdum kærenda við greinargerð HMS er vísað til þess að HMS hafi virt að vettugi lögmætisregluna sem stofnuninni beri að fara eftir. HMS tali um að ákvæði í lögum sé undanþáguheimild sem samkvæmt orðabók Árnastofnunar sé skilgreint sem hugtak innan lögfræðinnar sem þýði að fá undanþágu frá lögum eða reglum og virðist því túlkun HMS vera öfugmæli. Í 3. tölul. 29. gr. b. laga nr. 113/2020 standi berum orðum: „Eigi umsækjandi meira eigið fé en sem nemur 5% kaupverðs kemur það sem umfram er til lækkunar hlutdeildarláni. Þó skal umsækjanda heimilt að halda eftir eignum sem telja má að séu honum og fjölskyldu hans nauðsynlegar, samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur.“ Því hljóti að vera miðað við stöðu eigins fjár umsækjanda en ekki greiðslugetu hans almennt. Því til stuðnings vísi kærendur til þess sem fram komi um ákvæðið í frumvarpi til laganna. Einnig bendi kærendur á að í 16. gr. reglugerðar um hlutdeildarlán nr. 1084/2020, sem fjalli um undanþágu frá almennum skilyrðum hlutdeildarlána, sé hvorki að finna neina umfjöllun né reglu sem snúi að 30% hlutdeildarláni. Þar sé hins vegar að finna undanþágu er varði tekju- og eignamörk samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt öllu framangreindu ætti 2. mgr. 29. gr. a. laga nr. 113/2020 ekki að flokkast sem undanþáguheimild. Í athugasemdum með lögunum sé talað um undanþágu frá tekjuviðmiðum en ekki komi fram að um sé að ræða undanþáguheimild heldur einungis undanþágu frá hærri tekjuviðmiðum. HMS miði því við, samkvæmt mati þeirra, að kærendur falli fremur undir 20% hlutdeildarláns hópinn með 50% af tekjuviðmiðinu fremur en við 30% hlutdeildarlánshópinn þar sem kærendur séu með 68% af tekjuviðmiðinu. Í vinnuskjali HMS sé að finna útreikning á greiðslugetu sem samræmist ekki lögum nr. 113/2020. Reikna eigi út frá verðtryggðu jafngreiðsluláni til 25 ára með 3% vöxtum, dæmigerðu framfærsluviðmiði félagsmálaráðuneytis og einni bifreið. Því geti það ekki staðist að HMS geti reiknað greiðslugetu eftir hverju sem er, eða í þessu tilfelli formúlu HMS fyrir íbúðaláni. Sérstaklega þegar litið sé til þess að sú formúla sem HMS byggi útreikning sinn á sé á skjön við formúlu annarra íbúðalánastofnana, sem og að í greinargerðinni komi fram viðmið sem lögin miði við. Þess beri einnig að geta að í vinnuskjali HMS sé tekið fram að lagt sé til að umsókn um 30% hlutdeildarlán verði samþykkt. Því skori kærendur á HMS að láta úrskurðarnefnd í té upplýsingar um alla þá aðila sem hafa fengið samþykkt 30% hlutdeildarlán og á hvaða forsendum og útreikningum það hafi verið byggt. Af orðalagi greinargerðar HMS sé nokkuð öruggt að engin 30% hlutdeildarlán hafi verið veitt.

Í frumvarpi til laganna  komi greinilega fram að hlutdeildarláni sé ætlað að aðstoða fólk við að eignast húsnæði og að eignamyndun verði sem hröðust. Að geta valið hvers konar lán fólk taki geti breytt gríðarlega miklu máli er varðar eignamyndun. HMS þurfi að gera grein fyrir hvaðan sjónarmið stofnunarinnar komi, enda gefi það augaleið að það sé ekki út frá lögunum sem þeim beri að fara eftir ef marka megi orð þeirra í greinargerðinni: “Þau sjónarmið sem liggja að baki fyrrgreindum 1. tölul. 29. gr. b. leiða einnig til þess að málefnalegt er að veita aðeins 20% hlutdeildarlán þegar það dugar til þess að kaupandi geti fjármagnað kaup.“ Það veki því athygli á hvaða grundvelli HMS reikni greiðslugetu, enda noti stofnunin eigin lánareikni fremur en að miða við þau viðmið sem lög nr. 113/2020 byggi útreikninga sína á. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar sé hægt að sjá útlistun kærenda á því hvers vegna þau telji annmarka á þeim útreikningi. Það hljóti að teljast andstætt 11. og 12. gr. laga nr. 37/1993 að beita undanþágureglu 16. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 með ívilnandi hætti en skoða ekki aðstæður þeirra sem HMS ætli að beita íþyngjandi ákvörðunum. Ákvörðun HMS virðist því ekki vera í samræmi við tilgang laganna. Lögin virðist ekki styðja sjónarmið HMS um að 30% hlutdeildarlán sé undanþáguheimild. Í vinnuskjali HMS sé lagt til að kærendur fái 30% hlutdeildarlán og þess vegna óski kærendur eftir því að HMS veiti 30% hlutdeildarlán eins og lagt hafi verið til í vinnuskjali stofnunarinnar.

Í viðbótarathugasemdum kærenda kemur fram að þau hafi kynnt sér bæði lög nr. 113/2020 sem og reglugerð nr. 1084/2020 áður en þau hafi sótt um hlutdeildarlán. Af því hafi kærendur ekki betur séð en að þau ættu rétt á 30% hlutdeildarláni þar sem þau hafi verið undir 70% af þeim viðmiðum sem þau féllu undir. Þá sé einnig kveðið á í lögunum að lán skuli ekki vera til lengri tíma en 25 ára. Kærendur ítreki að þau telji viðmið HMS ekki standast skoðun, enda miði stofnunin við eigin lánaviðmið sem eigi lítið skylt við hinn almenna fasteignalánamarkað. Þá telji kærendur að HMS, eða fremur lánanefnd HMS, hafi ekki uppfyllt skilyrði 10. gr. laga nr. 37/1993. Annar kærenda sé með ólæknandi lífsógnandi sjúkdóm sem sé eitt af undanþáguskilyrðum samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Sá hinn sami sé einnig í námi og þar sem kærendur hafi talið litlar líkur á að komast í gegnum greiðslumat með þáverandi tekjur hafi þau ákveðið að taka námlán. Nú sé lyfjameðferð ekki að virka eins og skyldi og því sé alls óvíst hvort viðkomandi verði fær um áframhaldandi nám nema rétt lyfjameðferð náist að nýju. Við það muni ráðstöfunartekjur kærenda minnka svo um muni. Þá muni tekjur kærenda hafa áhrif á greiðslur námslána á næsta skólaári, ef möguleiki sé á áframhaldandi námi. Þetta sé það sama og komi fram í vinnuskjali HMS en samt vísi stofnunin til þess að litið hafi verið heildstætt á málið. Því þyki kærendum einkennilegt að ákveðið hafi verið að veita 20% hlutdeildarlán. Kærendur geti ekki séð að þessi matskennda ákvörðun hafi verið vel rökstudd. HMS neiti kærendum um 30% hlutdeildarlán á þeim forsendum að greiðslugeta þeirra sé hærri en þær tekjur sem HMS beri að líta til við ákvörðunartöku og þar komi inn greiðslur frá námslánum. Í vinnuskjalinu sé tekið fram að lagt sé til að kærendur fái 30% hlutdeildarlán, enda ef kærendur væru ekki með námslán væru þau með neikvæða greiðslugetu. Kærendur geti ekki sæst á að HMS hafi haft markmið hlutdeildarlána í huga við þessa ákvörðun. Því virðist hið heildstæða mat stofnunarinnar einskorðast við að líta til ráðstöfunartekna. Það virðist að öllu leyti vera andstætt því hvernig íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun ætti að vera til lykta leidd, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.  Kærendur velti einnig fyrir sér hvort það megi teljast málefnalegt af stofnuninni að neita þeim um hærra hlutdeildarlán á grundvelli námsláns þar sem þau komi til með að borga af því láni í framtíðinni, þótt það hækki núverandi greiðslugetu.

III. Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar

Í greinargerð Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar kemur fram að hlutdeildarlán sé úrræði sem sé ætlað að beina húsnæðisstuðningi í auknum mæli að tekjulægri hópum og stuðla að því að þeir geti eignast húsnæði. Þannig sé stutt við eiginfjármyndun þeirra hópa þannig að líkur aukist á fjárhagslegu sjálfstæði þeirra í framtíðinni. Markmið hlutdeildarlána sé að auðvelda tekju- og eignaminni einstaklingum fyrstu skrefin á fasteignamarkaði. Í máli þessu sé deilt um hvort kærendur eigi rétt á 30% hlutdeildarláni þar sem þau séu undir tekjumörkum samkvæmt 2. mgr. 29. gr. a. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál, sbr. lög nr. 113/2020, og 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán. Í 29. gr. a. laga um húsnæðismál komi fram að HMS sé heimilt að veita hlutdeildarlán til þeirra sem séu að kaupa sína fyrstu íbúð og til þeirra sem ekki hafi átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár, enda hafi viðkomandi tekjur undir 7.560.000 kr. á ári miðað við einstakling eða 10.560.000 kr. á ári samanlagt fyrir hjón eða sambúðarfólk miðað við síðastliðna 12 mánuði. Við þá fjárhæð bætist 1.560.000 kr. fyrir hvert barn eða ungmenni fram að 20 ára aldri sem sé á framfæri umsækjanda eða búi á heimilinu. Í 2. mgr. 29. gr. a. komi fram sú meginregla að hlutdeildarlán geti numið allt að 20% af kaupverði íbúðarhúsnæðis en þó sé heimilt að veita allt að 30% hlutdeildarlán til einstaklinga sem séu með lægri tekjur en 5.018.000 kr. á ári eða til hjóna eða sambúðarfólks með samanlagt lægri tekjur en 7.020.000 kr. á ári miðað við síðastliðna 12 mánuði. Við þá fjárhæð bætist 1.560.000 kr. fyrir hvert barn eða ungmenni undir 20 ára aldri sem sé á framfæri umsækjanda eða búi á heimilinu. Frekari skilyrði fyrir hlutdeildarlánum sé svo að finna í 29. gr. b. Af upphafsorðum 2. mgr. 29. gr. a. sé ljóst að meginreglan sé sú að hlutdeildarlán geti numið allt að 20% kaupverðs og umsækjandi skuli standast greiðslumat fyrir láni sem nemi 75% kaupverðs og leggja fram að lágmarki 5% eigið fé, sbr. 3. og 4. tölul. 29. gr. b. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 113/2020 komi fram að markmið hlutdeildarlána sé að auðvelda ungu fólki og tekjulágum að festa kaup á fyrstu fasteign með því að brúa eiginfjárkröfu við fyrstu fasteignakaup, þ.e. þann mun sem sé á eigin fé kaupanda og því lánsfé sem honum standi til boða. Þar komi jafnframt eftirfarandi fram:

„Heimilt verði að veita undanþágu frá framangreindum tekjuviðmiðum þannig heimilt verði að veita tekjulágum allt að 30% hlutdeildarlán og er þar horft til einstaklinga sem eru með lægri heildartekjur en 418 þús. kr. á mánuði (5.018.000 kr. á ári) og hjóna/sambúðarfólks með lægri heildartekjur en 585 þús. kr. á mánuði (7.020.000 kr. á ári) að viðbættum 130 þús. kr. á mánuði (1.560.000 kr.) fyrir hvert barn, enda standist viðkomandi greiðslumat fyrir 65% láni.“

Af framangreindu verði ekki annað skilið en að hér sé um undanþáguheimild að ræða, auk þess sem sérstaklega sé talað um að heimilt sé að veita allt að 30% hlutdeildarlán og því sé gert ráð fyrir að hlutdeildarlán geti þannig verið á bilinu 20-30% af kaupverði eftir greiðslugetu viðkomandi. Þá komi einnig fram í frumvarpinu að staða þeirra sem eigi erfitt með að komast á fasteignamarkaðinn sé ólík milli hópa. Oft hafi einstaklingar ágæta greiðslugetu en eigi erfitt með að brúa eiginfjárkröfu upp á 20-40% eins og lánveitendur geri kröfu um. Fyrir þann hóp skipti mestu máli að fá stuðning við fyrstu kaup og að hraða sem mest eignamyndun í fasteigninni. Þeir sem séu tekjulágir eigi hins vegar oft og tíðum erfitt með að standast greiðslumat og eftir atvikum greiða afborganir af hefðbundnum húsnæðislánum og rekstrarkostnað húsnæðis. Þá megi færa rök fyrir því að önnur sjónarmið eigi við í þeim tilfellum, meðal annars afborgun af mánaðarlegum húsnæðiskostnaði. Þó sé ljóst að hér sé um matskennda undanþáguheimild að ræða sem verði að túlka þröngt og byggi niðurstaðan á mati á aðstæðum hvers og eins. Þá sé til þess að líta að lánveitingar séu afmarkaðar miðað við heimildir á fjárlögum hvers árs og skuli draga úr umsóknum, nái fjárheimildir ekki að anna eftirspurn, sbr. 7. mgr. 29. gr. a. Þannig sé einnig horft til þess að til þess að úrræðið nýtist sem flestum sé ekki verið að veita hærri lán en 20% nema sannarlega sé þörf fyrir slíkt. Hér sé um að ræða úrræði sem teljist til húsnæðisstuðnings hins opinbera og því eðlilegt að horft sé til þess að ekki sé verið að veita stuðning umfram þörf í hverju tilviki fyrir sig. Það markmið komi meðal annars fram í 1. tölul. 29. gr. b. þar sem segi að eitt af skilyrðum sé að umsækjandi geti ekki fjármagnað kaup nema með hlutdeildarláni. Þau sjónarmið sem liggi að baki fyrrgreindum 1. tölul. 29. gr. b. leiði einnig til þess að málefnalegt sé að veita aðeins 20% hlutdeildarlán þegar það dugi til þess að kaupandi geti fjármagnað kaup.

Kærendur hafi sótt um 30% hlutdeildarlán vegna kaupa á íbúð á C og kaupverð hafi verið tilgreint 43.900.000 kr. Þegar umsókn hafi verið send inn og við vinnslu hennar hafi HMS ekki verið búin að samþykkja íbúðina í úrræðið, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Umsókn hafi því verið unnin miðað við hámarksverð miðað við fjölskyldustærð á vaxtasvæði samkvæmt töflu í 2. tölul. 3. mgr. 14. gr. sömu reglugerðar og með hliðsjón af staðfestu eigin fé umsækjenda sem hafi verið skilað inn með umsókn. Samanlagðar heildartekjur kærenda síðastliðna 12 mánuði samkvæmt staðgreiðsluskrá RSK hafi verið 6.884.197 kr. eða 573.683 kr. á mánuði. Mánaðarlaun samkvæmt greiðslumati séu 779.734 kr. en þá hafi bæst við mánaðarlegar greiðslur frá Menntasjóði íslenskra námsmanna, uppbót vegna bifreiðar og barnalífeyrir. Greiðslumat sýni að til ráðstöfunar eftir afborgun fasteignaláns og annarra skulda séu 128.824 kr. miðað við 30% lán. Ef miðað sé við 20% hlutdeildarlán sé niðurstaða greiðslumats jákvæð um 100.851 kr., að teknu tilliti til afborgana fasteignalána og annarra útgjalda.

Við vinnslu umsóknar og heildarmati á aðstæðum kærenda á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem tilgreind hafi verið í umsókn þeirra, hafi verið horft til þess að umsækjendur standist greiðslumat vegna 75% íbúðarláns og því sé ekki þörf á hærra hlutdeildarláni en 20% til þess að uppfylla markmið hlutdeildarlána, að brúa eiginfjárkröfu og veita umsækjendum aðstoð við að eignast sitt eigið húsnæði, ásamt því að hraða eignamyndun og auka líkur á fjárhagslegu sjálfstæði í framtíðinni. Það eitt að tekjur umsækjenda séu lægri en tekjuviðmið 1. mgr. 29. gr. a. laga um húsnæðismál nr. 44/1998 verði ekki til þess að umsækjendur fái sjálfkrafa 30% hlutdeildarlán, enda sé það alltaf háð mati hverju sinni hversu mikla greiðslubyrði umsækjandi ráði við. Við vinnslu umsóknar sé gert ráð fyrir hærra kaupverði en kaupverð á íbúð sem umsækjandi sæki um og gera megi ráð fyrir enn hærri ráðstöfunartekjum eftir afborganir fasteignaláns og annarra skulda samkvæmt greiðslumati ef miðað væri við kaupverð samkvæmt umsókn. Það sé því mat HMS að kærendur geti fjármagnað íbúðakaup sín með 20% hlutdeildarláni, enda standist þau greiðslumat vegna lánsfjármögnunar sem nemi 75% kaupverðs og greiðslumat sé jákvætt um 100.851 kr. á mánuði, að teknu tilliti til afborgana lána. Þar af leiðandi telji HMS að ekki séu tilefni til þess að beita undanþáguheimild 2. málsliðar 2. mgr. 29. gr. a. í tilviki kærenda. HMS krefst þess að hin kærða ákvörðun stofnunarinnar í málinu verði staðfest.

Í athugasemdum HMS eru ítrekuð sjónarmið og lagarök sem fram komi í greinargerð stofnunarinnar og minnt á að við mat á umsóknum um hlutdeildarlán sé markmiðið með veitingu þeirra ætíð í forgrunni, þ.e. hvort þörf sé á slíku láni til að brúa eiginfjárkröfu við íbúðarkaup, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Að því er 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 varði þá eigi sama mat á þörf við, enda sé þar ekki kveðið á um sjálfkrafa rétt þeirra umsækjenda um hlutdeildarlán sem séu undir þar tilgreindum tekjumörkum til þess að hljóta slíkt lán sem nemi 30% af kaupverði íbúðar. Ákvæðið feli þvert á móti í sér heimild til að veita allt að 30% hlutdeildarlán við þessar aðstæður og hana verði að túlka til samræmis við önnur almenn skilyrði hlutdeildarlána við mat á því hvort eða hvernig henni verði beitt. Í því samhengi vísi stofnunin til almennu skilyrðanna sem fram komi í 11. gr. reglugerðarinnar, sbr. og 29. gr. b. laga nr. 44/1998, en þau gildi að mati HMS við mat á forsendum fyrir beitingu heimildarinnar í 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar rétt eins og þau gildi við mat á umsóknum um hlutdeildarlán almennt. Ef sótt sé um 30% hlutdeildarlán vegna lágra tekna umsækjanda þurfi þannig að meta þörf umsækjanda fyrir hlutdeildarlán, sbr. 1. tölul. 11. gr. reglugerðarinnar. Hér sé horft til eiginfjárstöðu viðkomandi en einnig þess hversu hátt hlutdeildarlánið þurfi að vera til að umsækjandi geti greitt af viðkomandi íbúð og rekstri hennar þannig að afborganir lána fari ekki umfram 40% af ráðstöfunartekjum viðkomandi, sbr. 4. og 5. tölul. 11. gr. Með vísan til markmiðsins með veitingu hlutdeildarlána byggi HMS samkvæmt framansögðu á því að heimild 2. mgr. 29. gr. markist af því hversu hátt hlutdeildarlánið þurfi að vera svo að umsækjandi um slíkt lán geti uppfyllt skilyrði 29. gr. b. í lögum nr. 44/1998 og 11. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Þá sé jafnframt horft til þess að fjárheimildir til úrræðisins séu takmarkaðar ár hvert, sbr. 7. tölul. 29. gr. a. laga nr. 44/1998, og að draga skuli úr innkomnum umsóknum, dugi fjármagn ekki til. Það sé því mikilvægt að þeim fjármunum, sem séu til úthlutunar hvert sinn, sé ráðstafað á þann hátt að þau nái því markmiði að brúa eiginfjárkröfu en ekki séu veitt hærri lán en þörf sé á til þess að ná því markmiði.

Í vinnublaði hlutdeildarlána í máli kærenda komi fram sú tillaga að samþykkt sé 30% hlutdeildarlán en þar sé um að ræða tillögu vinnsluaðila málsins. Allar umsóknir séu í upphafi unnar af ráðgjöfum stofnunarinnar sem geri síðan tillögu að afgreiðslu en endanleg ákvörðun um lánveitingar sé hins vegar tekin af sérstakri lánanefnd sem yfirfari allar umsóknir og taki ákvörðun, byggða á þeim lögum og reglum sem um einstakar lánveitingar gildi. Lánanefnd sé ekki bundin af tillögu úrvinnsluaðila heldur taki hún sjálfstæða ákvörðun, byggða á heildstæðu mati á aðstæðum viðkomandi. Í þessu tilviki hafi tillaga úrvinnsluaðila fyrst og fremst verið byggð á því að kærendur væru undir tekjumörkum 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1084/2020. Þegar horft hafi verið heildstætt á málið hafi mátt sjá að kærendur hafi umtalsverða greiðslugetu, þrátt fyrir að vera undir tekjumörkum, eins og rakið sé í greinargerð stofnunarinnar frá 21. janúar 2020. Sá munur skýrist á því að í greiðslumati sé horft til heildartekna kærenda en við mat á því hvort kærandi sé undir tekjumörkum 10. gr. reglugerðar nr. 1084/2020 sé aðeins horft til skattskyldra tekna en ekki annarra tekna sem komi til skoðunar í greiðslumati. Í því ljósi hafi niðurstaða lánanefndar verið sú að ekki væri þörf á hærra en 20% hlutdeildarláni til þess að kærendur gætu fjármagnað íbúðarkaupin. HMS taki hins vegar undir með kærendum að fyrirkomulag og skilyrði hlutdeildarlána varðandi lánstíma miði að því að flýta fyrir eignamyndun umsækjenda, meðal annars til að tryggja fjárhagslegt sjálfstæði viðkomandi. Það sé meðal annars með það markmið í huga sem metið sé í hverju tilviki fyrir sig hvort viðkomandi geti keypt fasteign með lægra hlutdeildarláni, þrátt fyrir að vera undir tekjumörkum, enda leiði hærra hlutdeildarlán til þess að eignamyndun verði hægari en ella. Eigið fé myndist með tvennum hætti. Annars vegar með afborgunum af áhvílandi lánum sem lækka höfuðstól lánsins og hins vegar með almennum hækkunum á fasteignaverði. Hlutdeildarlánið sé ekki greitt niður með sama hætti og fasteignalán sem tekin séu vegna kaupa og höfuðstóll þeirra haldist í hendur við verðmæti fasteignarinnar. Því hærra hlutdeildarlán sem lántakandi taki því minna eigið fé myndi hann með hverri mánaðarlegri afborgun, auk þess sem höfuðstóll hlutdeildarlánsins hækkar í samræmi við hækkanir á fasteignaverði og rýri þannig eigið fé sem annars hefði myndast vegna hækkananna. Þetta leiðir því til þess að hagsmunum kærenda sé betur varið með því að fjármagna meira með almennum fasteignalánum þar sem það stuðli að hraðari eignamyndun og auki líkurnar á fjárhagslegu sjálfstæði þeirra til framtíðar, í samræmi við markmið hlutdeildarlánanna.

HMS hafi samþykkt nokkurn fjölda umsókna sem uppfylli skilyrði fyrir hærra hlutdeildarláni en 20% en í þeim tilvikum hafi heildarmat á aðstæðum umsækjanda leitt til þeirrar niðurstöðu að umsækjandi geti ekki fjármagnað kaup með 20% láni þar sem umsækjandi standist ekki greiðslumat fyrir fasteignaláni sem nemi 75% kaupverðs. Þegar val sé um hærra hlutdeildarlán eða lengri lánstíma til þess að umsækjandi standist greiðslumat hafi HMS veitt viðkomandi ráðgjöf um mismunandi áhrif hvors um sig á greiðslubyrði og eiginfjármyndun og ákvörðun hafi verið tekin í samráði við umsækjanda. Varðandi hvaða lánakjör sé miðað við í greiðslumati árétti HMS að við mat á greiðslugetu sé miðað við, eftir því sem við eigi, almenna vexti sem bjóðist á hverjum tíma eða lánsvilyrði frá lánastofnun til umsækjanda, hafi hann þegar sótt um lán. Óski úrskurðarnefndin eftir nánari upplýsingum um afgreiðslu stofnunarinnar í einstaka málum sé hægt að verða við því en athygli sé vakin á því að þar geti verið um að ræða persónulegar upplýsingar lántaka sem þagnarskylda ríki um.

Í viðbótarathugasemdum HMS kemur fram að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli þeirra upplýsinga og gagna sem kærendur hafi lagt fram við umsókn þeirra, meðal annars um tekjur og aðra framfærslu, þar með talið námslán. Í ljósi þeirra upplýsinga hafi greiðslugeta umsækjenda verið talin mjög góð eins og fyrr hafi verið rakið og að annar kærandi væri skráður í háskólanám og því hafi framtíðartekjumöguleikar kærenda verið metnir góðir.

IV. Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um að veita kærendum lánsvilyrði fyrir 20% hlutdeildarláni í stað 30% eins og umsókn þeirra laut að.

Í VI. kafla A. laga nr. 44/1998 um húsnæðismál er fjallað um hlutdeildarlán. Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. a. er Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimilt að veita hlutdeildarlán til þeirra sem eru að kaupa sína fyrstu íbúð og til þeirra sem ekki hafa átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár, enda hafi viðkomandi tekjur undir 7.560.000 kr. á ári miðað við einstakling eða 10.560.000 kr. á ári samanlagt fyrir hjón eða sambúðarfólk miðað við síðastliðna 12 mánuði. Við þá fjárhæð bætast 1.560.000 kr. fyrir hvert barn eða ungmenni fram að 20 ára aldri sem er á framfæri umsækjanda eða býr á heimilinu. Ráðherra getur kveðið á um undanþágur frá tekjumörkum í reglugerð vegna sérstakra aðstæðna umsækjanda vegna óvenjuhárrar framfærslubyrðar sem hefur valdið því að hann hefur ekki getað safnað nægu eigin fé til kaupa á íbúðarhúsnæði. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að hlutdeildarlán geti numið allt að 20% af kaupverði íbúðarhúsnæðis. Þó er heimilt að veita allt að 30% hlutdeildarlán til einstaklinga með lægri tekjur en 5.018.000 kr. á ári eða til hjóna eða sambúðarfólks með samanlagt lægri tekjur en 7.020.000 kr. á ári miðað við síðastliðna 12 mánuði. Við þá fjárhæð bætast 1.560.000 kr. fyrir hvert barn eða ungmenni undir 20 ára aldri sem er á framfæri umsækjanda eða býr á heimilinu.

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 113/2020, um breytingu á lögum nr. 44/1998, kemur meðal annars fram að hlutdeildarlán séu eingöngu fyrir tekjulága fyrstu kaupendur sem standist greiðslumat en eigi ekki eða geti ekki safnað fyrir útborgun. Meginreglan sé sú að lántaki þurfi að standast greiðslumat fyrir láni sem nemi 75% kaupverðs sem sé að jafnaði ekki til lengri tíma en 25 ára. Heimilt verði að veita hlutdeildarlán til umsækjenda undir tilteknum tekjumörkum en einnig verði heimilt að veita undanþágu frá tekjuviðmiðunum þannig að heimilt verði að veita tekjulágum allt að 30% hlutdeildarlán og þá sé horft til einstaklinga sem séu undir tilteknum heildartekjum ef viðkomandi standist greiðslumat fyrir 65% láni.

Í athugasemdunum segir einnig að miðað sé við að ríkið fjármagni allt að 20% með hlutdeildarláni af kaupverði sem endurgreiðist við sölu íbúðarinnar eða í síðasta lagi eftir 25 ár. Kaupandi leggi fram 5% eigið fé af kaupverði og loks láni lánastofnun 75% af kaupverði. Hjá tekjulægri einstaklingum væri heimilt að fara í allt að 30% hlutdeildarlán á móti 5% eigin fé og láni að lágmarki 65% eða hærra ef umsækjandi ráði við greiðslubyrði hærra láns.

Í 29. gr. b. laga nr. 44/1998 er kveðið á um skilyrði hlutdeildarlána. Þar segir í 1. mgr. að til þess að geta fengið hlutdeildarlán þurfi umsækjandi, til viðbótar því að vera undir tekjumörkum samkvæmt 29. gr. a, að uppfylla eftirfarandi skilyrði:

„1. Umsækjandi skal sýna fram á að hann geti ekki fjármagnað kaup á íbúðarhúsnæði nema með hlutdeildarláni.

2. Umsækjandi má ekki eiga annað íbúðarhúsnæði eða hafa átt íbúðarhúsnæði síðastliðin fimm ár.

3. Umsækjandi þarf að leggja fram eigið fé sem nemur að lágmarki 5% kaupverðs. Eigi umsækjandi meira eigið fé en sem nemur 5% kaupverðs kemur það sem umfram er til lækkunar hlutdeildarláni. Þó skal umsækjanda heimilt að halda eftir eignum sem telja má að séu honum og fjölskyldu hans nauðsynlegar, samkvæmt reglugerð 1) sem ráðherra setur.

4. Umsækjandi þarf að standast greiðslumat vegna lánsfjármögnunar sem nemur mismun á eigin fé og hlutdeildarláni annars vegar og kaupverði íbúðarinnar hins vegar.

5. Meðalafborganir fasteignaláns mega ekki nema meira en 40% ráðstöfunartekna umsækjanda.

6. Lán sem kemur á undan hlutdeildarláni í veðröð skal að jafnaði ekki vera til lengri tíma en 25 ára.“

Í athugasemdum með 1. tölul. 29. gr. b. í frumvarpi til laga nr. 113/2020 segir að eðli málsins samkvæmt sé um matskennt ákvæði að ræða og því verði að fara fram einstaklingsbundið heildarmat og skoðun á aðstæðum umsækjanda hverju sinni svo hægt sé að meta hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 1. tölul. Þá komi meðal annars til skoðunar hver eignastaða umsækjanda sé auk tekna. Um ákvæði 4. tölul. segir svo í athugasemdunum:  

„Í fjórða lagi þarf umsækjandi að standast greiðslumat vegna lántöku til húsnæðiskaupanna fyrir því sem nemur muninum á kaupverði, hlutdeildarláni og eigin fé umsækjanda og má meðalgreiðslubyrði ekki nema meira en 40% af ráðstöfunartekjum viðkomandi, sbr. 4.–6. tölul. Samkvæmt greiningum Eurostat telst húsnæðiskostnaður umfram það vera íþyngjandi. Með ráðstöfunartekjum er átt við brúttótekjur að frádregnum tekjuskatti, fjármagnstekjuskatti, skyldugreiðslum launamanna, sjálfstætt starfandi og atvinnulausra, ef við á, til félagslegra trygginga svo og framlög vinnuveitenda til félagslegra trygginga. Gert er ráð fyrir að þeir sem hafa til þess greiðslugetu taki ekki lán til lengri tíma en 25 ára. Er það gert til þess að hraða eignamyndun og gera þeim sem nýta sér úrræðið auðveldara að stækka við sig þegar þörf krefur. Eignamyndun er jafnan hraðari ef lánið er til skemmri tíma sem og þegar greitt er af óverðtryggðum lánum en þegar um verðtryggð lán er að ræða. Miðað er við að fasteignalán á fyrsta veðrétti verði að jafnaði ekki til lengri tíma en 25 ára en þó er gert ráð fyrir því að þeim sem hafa minni greiðslugetu muni standa til boða að taka óverðtryggð lán til lengri tíma. Kveðið verður á um slíkar undanþágur í reglugerð skv. 29. gr. d og það metið miðað við aðstæður hvers og eins og viðkomandi ráðlagt um bestu lánamöguleika.“

Í 29. gr. d. kemur fram að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um hlutdeildarlán í reglugerð, þar á meðal um:

„1. Hvaða skilyrði íbúðarhúsnæði skal uppfylla, þ.m.t. hámarkskaupverð, stærðarviðmið og samstarf við byggingaraðila skv. 29. gr. a.

2. Heimildir til að veita undanþágu frá 2. og 6. tölul. 1. mgr. 29. gr. b.

3. Nánari skilyrði fyrir veitingu hlutdeildarlána, þar á meðal um frekari skilyrði þess að geta fengið hlutdeildarlán, uppfærð tekjumörk og um eignastöðu kaupanda skv. 29. gr. b.

4. Endurgreiðslu hlutdeildarlána skv. 29. gr. c.

5. Mat á endurgreiðslufjárhæð skv. 29. gr. c.

6. Heimildir til tímabundinnar útleigu íbúðarhúsnæðis skv. 5. mgr. 29. gr. c.

7. Gjaldfellingarheimild skv. 5. og 6. mgr. 29. gr. c.“

Reglugerð nr. 1084/2020 um hlutdeildarlán hefur verið sett á grundvelli laganna. Í 15. gr. reglugerðarinnar er fjallað um mat á getu til að fjármagna íbúðarkaup án hlutdeildarláns. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Við mat á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 1. tölul. 11. gr. um að hann skuli sýna fram á að hann geti ekki fjármagnað kaup á íbúðarhúsnæði nema með hlutdeildarláni skal Húsnæðis- og mannvirkjastofnun framkvæma einstaklingsbundið heildarmat á aðstæðum umsækjanda hverju sinni á grundvelli þeirra upplýsinga og gagna sem tilgreind eru í 6. og 7. gr. Umsækjandi skal þannig sýna fram á m.t.t. tekna og eigna sem og ráðstöfunartekna hans og framfærslubyrði að hann eigi hvorki nægilegt eigið fé til kaupa á íbúð, að teknu tilliti til til lánshlutfalls sem lánastofnanir miða við við lánveitingu til fasteignakaupa, né sé sennilegt að hann verði fær um að leggja fyrir slíka fjárhæð í fyrirsjáanlegri framtíð með tilliti til skulda, eigna og fjárhagslegra og félagslegra aðstæðna hans að öðru leyti.“

Í gögnum málsins liggur fyrir framangreint mat á aðstæðum kærenda. Samkvæmt því mati er óumdeilt að kærendur eru undir tilgreindu tekjuviðmiði fyrir veitingu 30% hlutdeildarláns, sbr. 2. mgr. 29. gr. a. laga nr. 44/1998. Greiðslumatið sýnir hins vegar að kærendur hafa tök á því að fjármagna fasteignakaup sín með 20% hlutdeildarláni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, þ.e. þau standast greiðslumat vegna lánsfjármögnunar fyrir 75% kaupverðs. Að mati úrskurðarnefndarinnar girðir 1. tölul. 29. gr. b. laganna fyrir það að kærendur geti fengið 30% hlutdeildarlán frá stofnuninni þegar greiðslumat sýnir að þau geta fjármagnað kaupin með 20% hlutdeildarláni, þrátt fyrir að kærendur séu undir framangreindu tekjuviðmiði.       

Af gögnum málsins og afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi lagt málefnaleg sjónarmið til grundvallar við mat sitt. Aðstæður kærenda voru rannsakaðar með fullnægjandi hætti og lagt einstaklingsbundið og heildstætt mat á þær. Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að taka fram að það mat fór fram miðað við aðstæður kærenda á þeim tíma sem umsókn var lögð fram. Telji kærendur að aðstæður þeirra hafi breyst frá þeim tíma geta þau lagt inn nýja umsókn hjá stofnuninni. Í þessu felst að hvorki verður talið að brotið hafi verið gegn lögmætisreglunni né meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 14. desember 2020, um lánsvilyrði fyrir 20% hlutdeildarláni til handa A, og B, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir