A-487/2013. Úrskurður frá 6. júní 2013
Úrskurður
Hinn 6. júní 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-487/2013
Kæruefni
Með bréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 28. mars 2012, kærði [A] lögfræðingur ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 13. mars 2012, um að synja aðgangi að skýrslum nokkurra nafngreindra einstaklinga í skjalasafni rannsóknarnefndar Alþingis. Nánar tiltekið er um að ræða eftirfarandi skýrslur:
Skýrslu [B], frá 22. september 2009.
Skýrslur [C], [D] og [E], frá 31. júlí 2009.
Skýrslur [F], frá 10. ágúst 2009 og 9. september 2009.
Skýrslur [G], frá 16. september 2009 og 21. september 2009.
Skýrslur [H], frá 23. mars 2009, 6. ágúst 2009, 5. október 2009 og 8. febrúar 2010.
Skýrslu [I] frá 19. mars 2009.
Skýrslur [J] frá 7. ágúst 2009, 12. ágúst 2009 og 4. janúar 2010.
Málsatvik
Atvik málsins eru þau að með bréfi til Þjóðskjalasafns Íslands, dags. 4. nóvember 2011, óskaði kærandi eftir aðgangi að öllum gögnum og skjölum sem tengdust Kaupþingi, hvort heldur þau væru á rafrænu eða prentuðu formi, sem rannsóknarnefnd Alþingis aflaði og/eða hafði undir höndum í tengslum við gerð skýrslu sinnar sem skilað var 12. apríl 2010.
Í bréfi kæranda til þjóðskjalasafnsins kom fram að nánar tiltekið væri óskað eftir aðgangi að skýrslum sem nefndin hefði tekið af stjórnendum og starfsmönnum Kaupþings og eftir atvikum öðrum aðilum þar sem Kaupþing hefði verið til umræðu, tölvupóstsamskiptum og öðrum skriflegum samskiptum hvort heldur innbyrðis eða við aðra aðila, fundargerðir stjórnar Kaupþings og nefnda bankans, þ. á m. lánanefnda Kaupþings, lánasamningum, minnisblöðum, lögfræðiálitum, skýrslum endurskoðenda, lausafjárskýrslum o.fl. er viðkæmi bankanum. Í viðhengjum við bréfið voru nánar tilgreind gögn sem óskað var aðgangs að.
Í beiðni kæranda var vísað til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 9. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, og 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Jafnframt var vísað til þess að umræddar upplýsingar sem birtar væru í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis væru þess eðlis að trúnaðarreglur og þagnarskylda giltu ekki um þær, burtséð frá því hvort slíkar reglur eða skuldbindingar hefðu á einhverjum tímapunkti hvílt á upplýsingunum eða bankanum. Ennfremur var m.a. bent á að Kaupþing væri undir stjórn skilanefndar og hefði ekki fjárhagslega eða viðskiptalega hagsmuni af því að halda leyndum upplýsingum um atburði sem áttu sér stað fyrir október 2008.
Í beiðninni var einnig vísað til 7. gr. upplýsingalaga, um aðgang að hluta skjals, innihéldi hluti gagnanna upplýsingar sem féllu undir þagnarskyldu, t. a. m. skv. 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.
Að lokum var þess óskað að Þjóðskjalasafn Íslands tilkynnti hvenær gera mætti ráð fyrir því að gögnin yrðu gerð aðgengileg. Í bréfinu sagði svo orðrétt:
„Til þess að hraða viðbrögðum og með hliðsjón af 9. gr. laga nr. 37/1993, er ekki óskað eftir einu heildarsvari vegna allra tilgreindra skjala, heldur, eftir því sem Þjóðskjalasafnið tekur ákvörðun um hóp skjala og/eða um einstakt skjal, að slík ákvörðun verði gerð undirrituðum kunn við fyrsta tækifæri.“
Þjóðskjalasafn Íslands afgreiddi beiðni kæranda í nokkrum hlutum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur þegar fjallað um þrjár synjanir Þjóðskjalasafns Íslands um aðgang að skýrslum 17 nafngreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Vísast um þetta til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 18. júní 2012 í máli nr. A-419/2012, úrskurðar nefndarinnar frá 22. nóvember 2012 í máli nr. 458/2012 og úrskurðar nefndarinnar frá 3. maí 2013 nr. A-480/2013. Eins og rakið er hér í upphafi lýtur þessi úrskurður að afgreiðslu þjóðskjalasafnsins á beiðni kæranda, sbr. bréf safnsins dags. 13 mars 2012.
Í bréfi Þjóðskjalasafns Íslands er rakið að í lögum nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða sé fjallað um afhendingu gagna, sem aflað hafi verið vegna rannsóknarinnar, og gagnagrunna, sem orðið hafa til í störfum hennar til Þjóðskjalasafns Íslands, sbr. 5. mgr. 17. gr. og 18. gr. laganna. Í 5. mgr. 17. gr. sé tekið fram að gögn, sem aflað hafi verið vegna rannsóknarinnar, skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands að rannsókn nefndarinnar lokinni. Um aðgang að þeim fari samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.
Þjóðskjalasafn Íslands hafi farið ítarlega yfir umbeðnar skýrslur og hafi fyrrnefndir úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál verið hafðir til hliðsjónar. Skýrslurnar séu mislangar, allt frá sex blaðsíðum upp í 174 blaðsíður að lengd. Um einstakar skýrslur segir eftirfarandi:
„Skýrsla [B], dags. 22. september 2009, er 17 blaðsíður að lengd, en [B] var stjórnarmaður í […] og sat í stjórn […]. Upplýsingar í skýrslunni lúta að mestu leyti að málefnum stjórnar […] og stjórnar […]. Að mati Þjóðskjalasafns eru upplýsingarnar þess efnis að þær falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, og eftir atvikum 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, sem Þjóðskjalasafni er óheimilt að veita aðgang að, sbr. 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008, 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997 og gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þá eru og upplýsingar á stöku stað sem varða einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem telja verður, með vísan til 5. gr. upplýsingalaga, sanngjarnt og eðlilegt að leynt fari. Þótt efni skýrslunnar á einstökum stöðum falli ekki beint undir ákvæði 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna eða þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997, verður, í ljósi efnis hennar og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem lúta fyrrgreindum takmörkunum og þagnarskyldu, að líta svo á að þagnarskyldan og takmarkanirnar eigi við um skýrsluna í heild sinni. Kemur því ekki til álita að veita aðgang að hluta skýrslunnar samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.
Skýrslur [C], [D] og [E], dags. 31. júlí 2009, er 59 blaðsíður að lengd. Um er að ræða þrjá […] og upplýsingar í skýrslunni lúta að miklu leyti að störfum þeirra fyrir tiltekna viðskiptavini, m.a. […]. Að mati Þjóðskjalasafns eru upplýsingarnar þess eðlis að þær falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, sbr. og 1. mgr. 30. gr. laga nr. 79/2008 um endurskoðendur, sem Þjóðskjalasafni er óheimilt að veita aðgang að, sbr. 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þótt efni skýrslunnar á einstökum stöðum falli ekki beint undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, verður, í ljósi efnis hennar og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem lúta fyrrgreindri þagnarskyldu, að líta svo á að þagnarskyldan eigi við um skýrsluna í heild sinni. Kemur því ekki til álita að veita aðgang að hluta skýrslunnar samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.
Alls voru teknar átta skýrslur af þeim [F], [G] og [H] á tímabilinu mars 2009 til febrúar 2010, en allir störfuðu þeir í […] haustið 2008. Skýrslurnar eru misjafnar að lengd, flestar á milli 34-174 blaðsíður en ein er sex blaðsíður að lengd. Upplýsingar í skýrslunum lúta að miklu leyti að samskiptum […] við eftirlitsskylda aðila og að innri starfsemi stofnunarinnar, sem Þjóðskjalasafn telur, með vísan til 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, að séu þess efnis að þær falli undir framangreind þagnarskylduákvæði. Þótt efni skýrslnanna á einstökum stöðum falli ekki beint undir þagnarskylduákvæði 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, verður, í ljósi efnis skýrslnanna og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem lúta fyrrgreindri þagnarskyldu, að líta svo á að hún eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Kemur því ekki til álita að veita aðgang að hluta skýrslnanna samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.
Alls voru teknar fjórar skýrslur af fyrrverandi […], þeim [I] og [J], á tímabilinu mars 2009 til janúar 2010. Skýrslurnar eru mislangar, allt frá 49 blaðsíðum til 114 blaðsíður að lengd. Upplýsingar í skýrslunum fjalla að stórum hluta um samskipti bankans við fjármálafyrirtæki á Íslandi og um málefni þeirra og hagi. Að mati Þjóðskjalasafns er um að ræða viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og upplýsingarnar sem þá varðar, þess efnis að þær fall undir framangreint þagnarskylduákvæði. Þá eru í skýrslunum einnig upplýsingar sem lúta að innri starfsemi og málefnum Seðlabankans, sem Þjóðskjalasafn telur að falli einnig undir framangreint þagnarskylduákvæði. Þótt efni skýrslnanna á einstökum stöðum falli ekki beint undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, verður, í ljósi efnis skýrslnanna og þess samhengis sem þessir efnisþættir skapa milli þeirra efnisþátta sem lúta fyrrgreindri þagnarskyldu, að líta svo á að hún eigi við um skýrslurnar í heild sinni. Kemur því ekki til álita að veita aðgang að hluta skýrslnanna samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga.
Að þessu virtu og með vísan til 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 5. gr. upplýsingalaga, er Þjóðskjalasafni óheimilt að veita aðgang að framangreindum skýrslum.
Með vísan til alls framangreinds er beiðni yðar um aðgang að ofangreindum skýrslum fyrir rannsóknarnefnd Alþingis hafnað.“
Í bréfinu er jafnframt m.a. vakin athygli á kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Framangreind ákvörðun Þjóðskjalasafns Íslands var kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi 28. mars 2012.
Í kæru er því haldið fram að niðurstaða Þjóðskjalasafns Íslands fái ekki staðist og rökstuðningur ákvörðunarinnar sé í andstöðu við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga sem og ákvæða upplýsingalaga. Rétt hefði verið að veita aðgang að skýrslunum, jafnvel þótt slíkur aðgangur hefði verið að hluta þeirra.
Í kærunni er það rakið að í samræmi við 7. gr. upplýsingalaga beri að veita aðgang að þeim hluta skjals sem takmarkanir á upplýsingarétti eigi ekki við um. Þegar upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptavina, sbr. ákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, sé að ræða í skjali beri stjórnvaldi því að afmá nöfn viðskiptavinanna og veita aðgang að skjalinu án þeirra auðkenna. Jafnvel þótt meirihluti skjals kunni að vera bundinn aðgangstakmörkunum á grundvelli upplýsingalaga breyti það í engu að aðgangur á grundvelli 7. gr. skuli leyfður. Þá verði að líta til þess að þrátt fyrir að stjórnvald telji þær upplýsingar, sem ekki séu bundnar takmörkunum það veigalitlar eða í samhengi heildarskjalsins, ekki þess eðlis að þær hafi þýðingu eða jafnvel taki þá afstöðu að efni skýrslunnar á stöku stað lúti ekki þagnarskyldu að stjórnvald geti ekki tekið ákvörðun um að hafna aðgang að skjalinu í heild samhengisins vegna. Slíkt mat og slík ákvörðunartaka sé andstæð lögmætisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og jafnframt í verulegri andstöðu við tilgang upplýsingalaga.
Þá verði að telja það verulega ólíklegt að í skýrslum sem nái allt að 174 blaðsíðum að lengd sé engin hluti eða kafli sem þagnarskylda hvíli ekki á, enda viðurkenni Þjóðskjalasafn Íslands að efni skýrslnanna á stöku stað lúti, að þeirra mati, ekki takmörkunum eða þagnarskylduákvæðum laga. Í þessu samhengi ítrekar kærandi að það sé ekki stjórnvalds að meta hvort viðtakanda upplýsinganna þyki tilteknar upplýsingar veigalitlar. Þannig geti t.a.m. þær spurningar sem rannsóknarnefnd spurði einstaklinga við skýrslutöku haft mikla þýðingu fyrir upplýsingabeiðanda þó að svörin sem veitt voru kunni að lúta þagnarskyldu á grundvelli 58. gr. laga nr. 161/2002, jafnvel geti upplýsingar um að ákveðnar grunnstaðreyndir s.s. að viðkomandi einstaklingur hafi verið undirmaður einhvers annars einstaklings hjá vinnuveitanda sínum á ákveðnu tímabili verið mikilvægar fyrir upplýsingabeiðanda og jafnvel forsenda þess að upplýsingabeiðandi óski eftir gögnunum. Það sé í andstöðu við tilgang upplýsingalaga og samræmist ekki lýðræðishefðum ef hægt sé að synja um aðgang að öllu skjali þegar hluti skjals lúti þagnarskyldu, burtséð frá því hve mikill hluti skjalsins um er að ræða.
Þá hafnar kærandi því að þau ákvæði um þagnarskyldu sem Þjóðskjalasafn vísar til í ákvörðun sinni séu sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga. Vísar kærandi til þess að í fylgiskjali með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum hafi verið ýmis dæmi um „almenn ákvæði laga um þagnarskyldu“ og einnig dæmi um „sérákvæði laga um þagnarskyldu“. Með vísan til ákvæða upplýsingalaga, frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum og fylgiskjala þess telur kærandi ljóst að 32. gr. laga nr. 129/1997 geti ekki takmarkað aðgang að skýrslu [B]. Verði því ekki fallist á að hægt sé að neita um aðgang að þeim upplýsingum sem lúta almennum ákvæðum laga um þagnarskyldu.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 3. apríl 2012, var Þjóðskjalasafni Íslands kynnt framkomin kæra og um leið gefinn frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu í trúnaði látin í té gögn málsins.
Athugasemdir kærða ásamt gögnum málsins bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 20. apríl 2012, en þar voru einnig áréttuð þau sjónarmið sem áður höfðu komið fram í synjun á beiðni kæranda. Þessar athugasemdir voru kynntar kæranda, en engar athugasemdir bárust frá honum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði þeim einstaklingum sem gáfu skýrslurnar, sem mál þetta lýtur að, bréf, dags. 10. apríl 2013. Í bréfunum óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu þeirra til beiðni kæranda um aðgang að skýrslunum. Allir lögðust þeir gegn því að veittur yrði aðgangur að skýrslunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi ekki tilefni til að kynna kæranda þau svör, enda liggur fyrir afstaða hans til þeirra sjónarmiða sem þar koma fram.
Niðurstaða
1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Þjóðskjalasafn Íslands tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því byggð á efnisákvæðum þeirra laga.
Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram
2.
Eins og rakið er hér að framan lýtur mál þetta að lögmæti synjunar Þjóðskjalasafns Íslands á aðgangi að skýrslum níu tilgreindra einstaklinga sem gefnar voru fyrir rannsóknarnefnd Alþingis. Kæranda var gerð grein fyrir synjun Þjóðskjalasafns með bréfi, dags. 13. mars 2012. Heimild kæranda til að kæra synjun Þjóðskjalasafns Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að finna í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Þær skýrslur sem úrskurður þessi lýtur að eru nánar tiltekið:
- Skýrsla [B], frá 22. september 2009.
- Skýrslur [C], [D] og [E], frá 31. júlí 2009.
- Skýrslur [F], frá 10. ágúst 2009 og 9. september 2009.
- Skýrslur [G], frá 16. september 2009 og 21. september 2009.
- Skýrslur [H], frá 23. mars 2009, 6. ágúst 2009, 5. október 2009 og 8. febrúar 2010.
- Skýrsla [I] frá 19. mars 2009.
- Skýrslur [J] frá 7. ágúst 2009, 12. ágúst 2009 og 4. janúar 2010.
Kærandi byggir heimild sína til að fá aðgang að skýrslunum einkum á 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þjóðskjalasafnið byggir synjun sína um aðgang á 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki, 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, 1. mgr. 30. gr. laga nr. 79/2008 um endurskoðendur, 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga og loks á 5. gr. upplýsingalaga.
3.
Um störf rannsóknarnefndar Alþingis er fjallað í lögum nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. 17. gr. þeirra laga segir orðrétt:
„Að rannsókn nefndarinnar lokinni skulu gögn, sem aflað hefur verið vegna rannsóknarinnar, færð á Þjóðskjalasafn Íslands. Um aðgang að þeim fer samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga.“
Tilvitnuðu ákvæði var bætt við frumvarp til laganna við þinglega meðferð þess að tilstuðlan allsherjarnefndar. Í áliti nefndarinnar sagði m.a.:
„Þá komu einnig fram ábendingar fyrir nefndinni um að í frumvarpinu sé ekki fjallað um hvernig háttað skuli varðveislu þeirra gagna sem aflað er vegna rannsóknarinnar og aðgangi almennings að þeim. Nefndin leggur því til að skýrt verði kveðið á um hvernig fari um þessi atriði og leggur til að við 17. gr. frumvarpsins verði bætt ákvæði sem fjalli sérstaklega um það að gögn skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands að störfum nefndarinnar loknum, sem og að um aðgang að þeim þar fari eftir ákvæðum upplýsingalaga.
Í framangreindu mundi m.a. felast að við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að umræddum gögnum yrði að meta hvort rétt væri að takmarka aðgang með vísan til 5. gr. upplýsingalaga um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Um aðgang að gögnum um slík málefni færi einnig eftir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga þess efnis að takmarkanir á aðgangi að gögnum falli niður 80 árum eftir að þau urðu til. Við ákvörðun Þjóðskjalasafns um veitingu aðgangs að gögnum bæri og að virða ákvæði laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, þar á meðal ákvæði 7. gr. um sanngirni og meðalhóf.“ (Alþt. 2008-2009, A-deild, bls. 1567-1568.)
Með ákvæði 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 hefur löggjafinn með skýrum hætti kveðið á um að þau gögn sem rannsóknarnefndin aflaði vegna rannsóknar sinnar skuli færð á Þjóðskjalasafn Íslands og að um aðgang að þeim skuli fara eftir ákvæðum upplýsingalaga.
4.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
Í 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1. mgr. 58. gr. segir:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Í 2. mgr. 58. gr. segir svo:
„Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Samkvæmt síðast tilvitnuðu ákvæði flyst sú þagnarskylda sem kveðið er á um í 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 yfir á þann sem veitir viðtöku þeim upplýsingum sem undir ákvæðið falla. Samkvæmt þessu er Þjóðskjalasafn Íslands bundið þagnarskyldu varðandi upplýsingar sem rannsóknarnefnd Alþingis færði safninu til varðveislu að því leyti sem þær falla undir 1. mgr. 58. gr. laganna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Eins og sjá má af texta 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 þá hvílir þagnarskylda á öllu því sem starfsmenn fjármálafyrirtækis fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns „og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess“. Samkvæmt orðalagi sínu veitir þetta ákvæði því ekki vernd gegn því að upplýsingar séu veittar er varða fjármálafyrirtækið sjálft, heldur aðeins viðskiptamenn þess.
Samkvæmt framangreindu verður að byggja á því að varði þær upplýsingar sem koma fram í þeim gögnum sem óskað hefur verið aðgangs að „viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna bankans“ geti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 átt við um þær. Að því leyti sem upplýsingarnar kunna að lúta að starfsmanninum persónulega eða bankanum sjálfum ber hins vegar að taka til skoðunar hvort beita eigi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Í 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða segir:
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að líta á tilvitnað ákvæði 1. mgr. 32. gr. laga nr. 129/1997 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem þeir einstaklingar sem bundnir eru af ákvæðinu veittu rannsóknarnefnd Alþingis upplýsingar sem kunna að falla undir ákvæðið ber að taka til skoðunar hvort beita eigi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 79/2008 um endurskoðendur segir:
Í 2. mgr. segir síðan:
„Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er endurskoðendaráði heimilt að láta erlendum eftirlitsaðilum eða lögbærum yfirvöldum erlendis í té upplýsingar að því tilskildu að viðkomandi erlendir aðilar uppfylli kröfur um samsvarandi þagnarskyldu og séu undir eftirliti í sínu heimalandi. Með upplýsingar, sem eftirlitsaðili fær frá framangreindum erlendum aðilum og einkenndar eru sem trúnaðarmál eða eru það eðli máls samkvæmt, skal fara að hætti 1. mgr.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekki unnt að líta á tilvitnað ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga nr. 79/2008 sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem þeir einstaklingar sem bundnir eru af ákvæðinu veittu rannsóknarnefnd Alþingis upplýsingar sem kunna að falla undir ákvæðið ber að taka til skoðunar hvort beita eigi ákvæðum 5. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“
Úrskurðarnefndin telur að líta beri á tilvitnuð ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstök ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í þeim eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
Í 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. segir eftirfarandi:
„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Bankaráðsmönnum, seðlabankastjóra, aðstoðarseðlabankastjóra, nefndarmönnum í peningastefnunefnd og öðrum starfsmönnum Seðlabankans er óheimilt að nýta sér trúnaðarupplýsingar, sem þeir komast yfir vegna starfs síns í bankanum, í þeim tilgangi að hagnast eða forðast fjárhagslegt tjón í viðskiptum.
Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er Seðlabankanum heimilt að eiga gagnkvæm upplýsingaskipti við opinbera aðila erlendis um atriði sem lög þessi taka til að því tilskildu að sá sem óskar upplýsinga sé háður samsvarandi þagnarskyldu.
Seðlabanki Íslands skal veita Fjármálaeftirlitinu allar upplýsingar sem bankinn býr yfir og nýtast kunna í starfsemi Fjármálaeftirlitsins. Upplýsingar sem veittar eru samkvæmt þessari grein eru háðar þagnarskyldu samkvæmt lögum þessum og lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið skulu gera með sér samstarfssamning þar sem m.a. er kveðið nánar á um samskipti stofnananna.“
Úrskurðarnefndin telur að líta beri á tilvitnuð ákvæði 35. gr. laga nr. 36/2001, með síðari breytingum, sem sérstök ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í þeim eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.
5.
Meginreglu upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings er að finna í 3. gr. laganna. Þar kemur fram að stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem leiðir af ákvæðum 4.-6. gr. laganna.
Í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 kemur fram að aðgangur almennings að upplýsingum verði „almennt ekki takmarkaður á grundvelli ákvæða 5.-6. gr. nema að undangengnu mati stjórnvalds á því hvort hætta sé á að þeir hagsmunir, sem þar eru tilgreindir, skaðist ef upplýsingar eru veittar.“
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Ákvæði 5. gr. upplýsingalaga felur í sér tvær mikilvægar undantekningar á upplýsingarétti almennings skv. 3. gr. laganna.
Í fyrri málslið ákvæðisins er mælt fyrir um það hvenær rétt sé að halda upplýsingum leyndum vegna einkahagsmuna einstaklinga. Ýmsar af þeim upplýsingum sem varða einkahagi einstaklinga eru þess eðlis að almennt ber að telja sanngjarnt og eðlilegt að þær fari leynt í skilningi 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga. Á það til dæmis við um þær upplýsingar sem skilgreindar eru sem viðkvæmar persónuupplýsingar í 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í ákveðnum tilvikum veltur það hins vegar á heildarmati á þeim upplýsingum sem um ræðir, gagnvart þeirri meginreglu sem birtist í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga og tilgangi hennar. Í slíkum tilvikum verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi einstaklings eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja.
Í 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að sömu takmarkanir skuli gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Við mat á því hvort ákvæðið eigi við þarf að líta til þess hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Um beitingu ákvæðisins vísast nánar til fyrri úrskurða nefndarinnar, sbr. t.d. úrskurð í máli A-234/2006, en rétt er að árétta að við beitingu þess verður jafnframt að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999.
Hvað varðar þýðingu 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að enda þótt fyrirtæki sé í þrotameðferð eða undir stjórn skilanefndar er ekki loku fyrir það skotið að ákvæðið eigi við um upplýsingar um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þess, enda sé enn um virka viðskipta- eða fjárhagshagsmuni að ræða. Verður við mat á því að líta til aðstæðna eins og þær eru í hverju tilfelli þegar óskað er aðgangs að upplýsingunum.
6.
Sú beiðni sem hér er til meðferðar lýtur að aðgangi að gögnum sem til urðu við starfsemi rannsóknarnefndar Alþingis sem starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða. Við beitingu ákvæðis 5. gr. upplýsingalaga í því máli sem hér um ræðir er til viðbótar við framangreind atriði nauðsynlegt að horfa jafnframt til ákvæða þeirra laga.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 142/2008 var skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að láta í té upplýsingar, gögn og skýringar sem hún fór fram á. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. sömu laga var skylt að verða við kröfu rannsóknarnefndarinnar um að veita upplýsingar þótt þær væru háðar þagnarskyldu. Í 1. mgr. 8. gr. var sérstaklega tekið fram að sérhverjum væri skylt að koma fyrir nefndina til skýrslutöku krefðist hún þess. Brot á þeirri skyldu að veita nefndinni upplýsingar gat skv. 11. gr. varðað refsingu.
Eins og kunnugt er skilaði rannsóknarnefnd Alþingis skýrslu sem gerð var opinber í samræmi við ákvæði IV. kafla laga nr. 142/2008 þar sem birtar voru m.a. upplýsingar sem fram komu við skýrslutökur og nefndin taldi nauðsynlegt að almenningur hefði aðgang að. Í 4. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að þagnarskylda nefndarmanna og þeirra er unnu að rannsókninni stóð því ekki í vegi að rannsóknarnefndin gæti birt upplýsingar sem annars töldust háðar þagnarskyldu, ef nefndin teldi slíkt nauðsynlegt til að rökstyðja niðurstöður sínar. Í ákvæðinu kom fram að nefndin skyldi því aðeins birta upplýsingar um persónuleg málefni einstaklinga, þ.m.t. fjármál þeirra, að verulegir almannahagsmunir af því að birta upplýsingarnar vægju þyngra en hagsmunir þess einstaklings sem í hlut ætti.
Framangreind ákvæði laga nr. 142/2008, sem lúta að víðtækum skyldum einstaklinga til að láta rannsóknarnefnd Alþingis í té upplýsingar, eru til þess fallin að hafa áhrif á mat á því hvort sanngjarnt sé, gagnvart þeim einstaklingum sem skýrslurnar veittu, að efni þeirra verði gert opinbert.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í þessu sambandi einnig horft til þess að af gögnum málsins ber, að mati nefndarinnar, að draga þá ályktun að þeim einstaklingum sem gáfu skýrslur fyrir rannsóknarnefndinni hafi gjarnan verið heitið trúnaði um upplýsingagjöf þeirra. Þótt þetta atriði, eitt og út af fyrir sig, standi ekki í vegi fyrir aðgangi almennings að skýrslunum, sem eins og áður segir ræðst af ákvæðum upplýsingalaga en ekki slíkum almennum yfirlýsingum sem fram hafa komið við skýrslutökur, telur úrskurðarnefndin að við mat á því hvort aðgangur skuli veittur að tilteknum upplýsingum, geti það haft áhrif ef þær hafa verið gefnar í trúnaði og þá einkum þegar ætla má að loforð stjórnvalds um trúnað hafi haft áhrif á upplýsingagjöf og það hvernig þeir einstaklingar sem í hlut áttu völdu að tjá sig um þá þætti er þeir voru spurðir um. Vísast um þetta m.a. til úrskurðar nefndarinnar frá 29. ágúst 2012 í máli nr. A-443/2012 og úrskurðar nefndarinnar frá 10. nóvember 1997 í máli nr. A-28/1997.
7.
Af framangreindu má ljóst vera að ólíkar upplýsingar í einu og sama gagninu, í þessu tilfelli skýrslu sem gefin var fyrir rannsóknarnefnd Alþingis, geta fallið undir ólík lagaákvæði er tryggja misríkan aðgang almennings, allt eftir því um hvaða upplýsingar er að ræða.
Verður nú vikið að þeim einstöku skýrslum sem mál þetta lýtur að.
Skýrsla [B], dags. 22. september 2009, er 17 blaðsíður að lengd. [B] var stjórnarmaður í […] og sat í stjórn […]. Í skýrslunni ræðir [B] um samskipti íslenskra lífeyrissjóða við ýmis tilgreind fyrirtæki í íslensku atvinnulífi og samskipti innan […] og stefnumótun sjóðsins. [B] ræðir um ákvarðanir sem teknar voru á vettvangi stjórnar […] og samskipti stjórnarmanna. Að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjörðar sem gilti um skýrslugjöfina fyrir rannsóknarnefnd Alþingis telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að með tilliti til hagsmuna [B] beri að fella þessar upplýsingar undir 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í skýrslunni ræðir [B] einnig um ákvarðanir sem vörðuðu tiltekna viðskiptamenn bankans. Þær upplýsingar eru þess eðlis að þær falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þjóðskjalasafni var því rétt, með vísan til 2. mgr. 58. gr. síðarnefndu laganna, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að synja um aðgang að skýrslunni að þessu leyti. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrsla [C], [D] og [E], dags. 31. júlí 2009, er 59 blaðsíður að lengd. Mennirnir þrír eru allir endurskoðendur sem störfuðu hjá […] þegar skýrslurnar voru teknar. Í skýrslunni ræða þeir ítarlega um störf sín fyrir […], samskipti og verklag innan […] og hvaða aðferðum var beitt við endurskoðun fyrir bankann. Þá er rætt um störf fyrir aðra viðskiptavini en […]. Að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjörðar sem gilti um skýrslugjöfina fyrir rannsóknarnefnd Alþingis telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að með tilliti til hagsmuna [C], [D] og [E] að fella beri þessar upplýsingar undir 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er þá einnig höfð hliðsjón af því að á [C], [D] og [E] hvíldi almenn þagnarskylda varðandi störf þeirra fyrir […], sbr. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 79/2008 um endurskoðendur. Í skýrslunni ræða [C], [D] og [E] einnig um hvernig tengsl og viðskipti […] við tiltekin fyrirtæki voru meðhöndluð við endurskoðun bankans. Eru þessar upplýsingar þess eðlis að þær falla undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 58. r. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Þjóðskjalasafni var því rétt, með vísan til 2. mgr. 58. gr. síðarnefndu lagnana, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að synja um aðgang að skýrslunni að þessu leyti. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrslur [F], dags. 10. ágúst og 9. september 2009, eru 68 og 34 bls. að lengd. [F] starfaði hjá […] haustið 2008 en þar hóf hann störf í mars 2004. Í skýrslunum ræðir [F] almennt um verklag, starfsaðstæður, skipulag og afstöðu […] að því er varðar ýmis atriði. Í skýrslunni svarar [F] spurningum er lutu að einstökum atburðum í aðdraganda þess að íslenska bankakerfið féll. Þá ræðir hann um samskipti stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila sem og innlend og erlend stjórnvöld. Þjóðskjalasafni var því rétt með vísan til 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að skýrslunni. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrslur [G], dags. 16. og 21. september 2009 , eru 102 og 70 bls. að lengd. [G] starfaði hjá […] frá árinu 1999 og haustið 2008 sem aðstoðarforstjóri. Í skýrslunum ræðir [G] um starfsaðferðir […] í aðdraganda falls íslensku viðskiptabankanna og svarar spurningum um ýmis atriði varðandi störf stofnunarinnar. Þá ræðir hann um samskipti stofnunarinnar við eftirlitsskylda aðila sem og innlend og erlend stjórnvöld. Þjóðskjalasafni var því rétt með vísan til 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að skýrslunni. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrslur [H], dags. 23. mars 2009, 6. ágúst 2009, 5. október 2009 og 8. febrúar 2010, eru 50, 95, 174 og 6 blaðsíður að lengd. [H] hóf störf hjá […] í júlí 2005 og starfaði þar haustið 2008 sem forstjóri stofnunarinnar. Í skýrslunni ræðir [H] um starfsaðferðir […] á þeim tíma sem hann stýrði stofnuninni og svarar spurningum um ýmis atriði varðandi störf stofnunarinnar. [H] ræðir um samskipti […] við eftirlitsskylda aðila og innlend sem og erlend stjórnvöld. Í skýrslunni er fjallað um verklag, starfsaðstæður, skipulag og aðstöðu […]. Þjóðskjalasafni var því rétt með vísan til 1. og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að skýrslunni. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrsla [I], dags. 19. mars 2009, er 65 bls. að lengd. [I] sat í bankastjórn Seðlabanka Íslands frá árinu 2002 og gerði það enn haustið 2008. Í skýrslunni ræðir [I] um ýmis atriði í starfsemi Seðlabanka Íslands í aðdraganda falls íslensku bankanna og um samskipti seðlabankans við önnur stjórnvöld, bæði innlend og erlend. Þá ræðir hann um verkefni seðlabankans að því leyti til sem þau vörðuðu einstaka viðskiptabanka. Þjóðskjalasafni var því rétt að með vísan til 1. og 2. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að skýrslunni. Í ljósi efnis skýrslunnar og samhengis hennar eiga takmarkanir á aðgangi að henni við um skýrsluna í heild en ekki aðeins einstaka hluta hennar.
Skýrslur [J], dags. 7. og 12. ágúst 2009 og 4. janúar 2010, eru 89, 114 og 49 bls. að lengd. [J] sat í ríkisstjórn á árunum 1991 til 2005 og í bankastjórn Seðlabanka Íslands frá árinu 2005 og gerði það enn haustið 2008. Í skýrslunni ræðir [J] um ýmis atriði í starfsemi Seðlabanka Íslands í aðdraganda falls íslensku bankanna. [J] ræðir um samskipti seðlabankans við önnur stjórnvöld, bæði innlend og erlend. Þá ræðir hann um verkefni seðlabankans að því leyti til sem þau vörðuðu einstaka viðskiptabanka. Þjóðskjalasafni var því rétt að með vísan til 1. og 2. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands 5. mgr. 17. gr. laga nr. 142/2008 og gagnályktunar frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga að synja um aðgang að þessum hlutum skýrslnanna. Auk þessa ræðir [J] um ýmsa atburði og ákvarðanir sem áttu sér stað á þeim árum sem hann sat í ríkisstjórn. Að teknu tilliti til þeirrar lagaumgjörðar sem gilti um skýrslugjöfina fyrir rannsóknarnefnd Alþingis telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að með tilliti til hagsmuna [J] að fella beri þessar upplýsingar undir 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er það afstaða úrskurðarnefndarinnar að heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að þessum hlutum skýrslnanna. Í ljósi efnis skýrslnanna og samhengi þeirra eiga takmarkanir á aðgangi að þeim um skýrslurnar í heild en ekki einstaka hluta þeirra.
Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að í þessu máli beri að staðfesta beri í heild synjun Þjóðskjalasafns Íslands um umbeðinn aðgang að upplýsingum.
Úrskurðarorð
Synjun Þjóðskjalasafns Íslands á beiðni [A] um aðgang að eftirfarandi skýrslum er staðfest:
- Skýrslu [B], frá 22. september 2009.
- Skýrslum [C], [D] og [E], frá 31. júlí 2009.
- Skýrslum [F], frá 10. ágúst 2009 og 9. september 2009.
- Skýrslum [G], frá 16. september 2009 og 21. september 2009.
- Skýrslum [H], frá 23. mars 2009, 6. ágúst 2009, 5. október 2009 og 8. febrúar 2010.
- Skýrslu [I] frá 19. mars 2009.
- Skýrslum [J] frá 7. ágúst 2009, 12. ágúst 2009 og 4. janúar 2010.
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson