Mál nr. 60/2014

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 1. júlí 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 60/2014.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 11. mars 2014, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði fallist á beiðni hennar um endurupptöku máls. Fram kemur að samkvæmt þeim gögnum sem hafi borist stofnuninni í máli hennar hafi hún átt rétt á nýju bótatímabili, sbr. VI. kafla laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þegar hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 16. ágúst 2007. Það hafi því 2,68 mánuðir verið eftir af bótatímabili hennar þegar greiðslur atvinnuleysistrygginga til hennar hafi verið stöðvaðar í nóvember 2013. Þá segir í tölvupósti Vinnumálastofnunar til B hrl., umboðsmanns kæranda, að málinu sé lokið og endanleg ákvörðun feli eingöngu í sér lagfæringu á bótatímabili sem samsvari 2,68 mánuðum. Ákvörðun Vinnumálastofnunar var kærð til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með kæru, dags. 11. júní 2014. Kærandi fer fram á að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Vinnumálastofnun að fella úr gildi ólögmæta ákvörðun, sem virðist hafa verið tekin í ágúst 2011, um að breyta ákvörðun um bótarétt og fella niður um tíu mánuði af áður ákveðnum og tilkynntum bótarétti. Vinnumálastofnun telur óheimilt að veita kæranda nýtt bótatímabil frá 18. maí 2011 í ljósi þess að skilyrði 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, um endurnýjun bótatímabils áður en hinu fyrra sé lokið, séu ekki uppfyllt.

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur þann 20. nóvember 2005 og þáði greiðslur atvinnuleysisbóta frá 1. janúar 2006 til 19. mars 2006. Þá þáði kærandi greiðslur atvinnuleysisbóta frá 16. ágúst 2007 til 17. mars 2008. Kærandi sótti á ný um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011. Vinnumálastofnun samþykkti umsókn kæranda á fundi þann 16. júní 2011. Á greiðsluseðlum, dags. 1. júlí 2011 og 13. júlí 2011, kom fram að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 0,85 mánuðir. Þá kom fram á greiðsluseðli, dags. 2. ágúst 2011, að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 1,85 mánuðir. Á greiðsluseðli, dags. 1. september 2011, kom hins vegar fram að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 12,19 mánuðir. Með tölvupósti til Vinnumálastofnunar þann 9. desember 2013 gerði B hrl., f.h. kæranda, meðal annars athugasemd við framangreinda framkvæmd stofnunarinnar og fór fram á að útreikningar á bótarétti kæranda yrðu yfirfarnir.

Með tölvupósti stofnunarinnar þann 18. desember 2013 var umboðsmanni kæranda greint frá því að greiðslutímabilunum til kæranda mætti skipta í þrennt. Á árinu 2006 hafi hún fengið greidda 2,67 mánuði. Þá hafi hún fengið greidda samtals 6,65 mánuði á árununum 2007 til 2008 og 26,68 mánuði á árunum 2011 til 2013. Samtals væru þetta 36 mánuðir. Þá kemur fram að Vinnumálastofnun væri að kanna hvort framangreindir 2,67 mánuðir frá árinu 2006 ættu að teljast hluti af bótatímabili hennar eða ekki. Hvað varðaði mánuðina á árinu 2007 til 2008 þá hefði kærandi ekki uppfyllt skilyrði 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar um að hafa endurnýjað bótatímabil sitt.

Með tölvupósti þann 16. janúar 2014 var umboðsmanni kæranda tilkynnt að skilyrði endurupptöku á ákvörðunum í máli kæranda væru ekki uppfyllt. Kæranda var bent á að hún þyrfti að leggja fram ný gögn, þ.e. vottorð frá C vegna starfa hennar þar á árinu 2006, og færa fram rök fyrir því að veigamiklar ástæður væru fyrir því að hún hefði ekki fyrr en í desember 2013 haft samband við Vinnumálastofnun og óskað eftir endurskoðun á ákvörðun stofnunarinnar.

Umboðsmaður kæranda gerði athugasemdir við niðurstöðu stofnunarinnar með tölvupóstum þann 19. janúar 2014 og 27. janúar 2014 og óskaði eftir rökstuðningi fyrir niðurstöðunni. Þá lagði hann fram ný gögn meðal annars ljósrit úr staðgreiðsluskrám og tekjusíður framtala vegna áranna 2007 til 2009. Rökstuðningur var veittur með bréfi, dags. 12. febrúar 2014. Í bréfinu kemur meðal annars fram að samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum sem hafi fylgt umsókn hennar um atvinnuleysisbætur þann 16. ágúst 2007 hafi hún ekki starfað í sex mánuði eftir að hún hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur. Við samþykki á umsókninni hafi tímabilið frá janúar til mars 2006 því talist til nýttra mánaða af bótatímabili hennar skv. 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. gagnályktun við bráðabirgðaákvæði III við lögin. Vinnumálastofnun hafi nú borist yfirlit yfir staðgreiðslu vegna ársins 2006 og þar komi meðal annars fram að hún hafi starfað hjá C á tímabilinu frá apríl til október. Þá var óskað eftir að kærandi legði fram vottorð frá C vegna starfa hennar á þeim tíma.

Í rökstuðningnum segir einnig að kærandi hafi aftur sótt um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011. Samkvæmt þeim gögnum og upplýsingum sem hafi fylgt með umsókninni hafi hún ekki starfað í 24 mánuði eftir að hún hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur og því hafi greiðslur atvinnuleysisbóta á árinu 2006 og 2007 til 2008 talist sem nýttir mánuðir af bótatímabili hennar, sbr. 29. og 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þá var óskað eftir frekari upplýsingum um sjálfstæða starfsemi kæranda á árunum 2008 til 2011.

Með tölvupósti þann 24. febrúar 2014 sendi umboðsmaður kæranda vottorð frá C til staðfestingar á starfi kæranda hjá bænum frá apríl til október 2006. Ekki voru hins vegar lögð fram gögn um sjálfstæða atvinnustarfsemi kæranda á árunum 2008 til 2011. Í framangreindum tölvupósti kemur fram að verið sé að leiða þann málatilbúnað út fyrir viðfangsefnið. Það sé ekki til úrlausnar hvort kærandi hafi fullnægt skilyrðum um endurnýjun á bótatímabilum þegar umsókn hennar hafi verið afgreidd síðla sumars 2011, enda hafi verið tekin ákvörðun af stofnuninni um að svo væri og sú ákvörðun tilkynnt kæranda. Kærandi megi treysta því að birtar ákvarðanir standi óhaggaðar og jafnvel þótt eitthvað kynni að hafa skort á að lagaskilyrðum fullnægt séu afar þröngar heimildir til þess að taka ívilnandi ákvarðanir til baka.

Með bréfi, dags. 11. mars 2014, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda að stofnunin hefði fallist á beiðni hennar um endurupptöku máls. Fram kemur að samkvæmt þeim gögnum sem hafi borist stofnuninni í máli hennar hafi hún átt rétt á nýju bótatímabili, sbr. VI. kafla laga um atvinnuleysistryggingar, þegar hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 16. ágúst 2007. Það hafi því verið eftir 2,68 mánuðir af bótatímabili hennar þegar greiðslur atvinnuleysistrygginga til hennar hafi verið stöðvaðar í nóvember 2013. Þá segir í tölvupósti Vinnumálastofnunar til umboðsmanns kæranda að málinu sé lokið og endanleg ákvörðun feli eingöngu í sér lagfæringu á bótatímabili sem samsvari 2,68 mánuðum.

 Í kæru er vísað til tölvupósts umboðsmanns kæranda til Vinnumálastofnunar frá 9. desember 2013 þar sem fram komi að hann hafi farið fram á útreikning á bótarétti kæranda. Kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur 18. maí 2011. Henni hafi verið ákvarðaðar bætur í 36 mánuði, sbr. fyrsta greiðsluseðil 1. júlí 2011. Það sé stjórnvaldsákvörðun. Sami réttur sé tilgreindur á seðli frá 2. ágúst 2011. Á seðli þann 2. september 2011 sé hins vegar búið að taka um tíu mánuði af bótaréttindum umfram það sem nýtt hafi verið á bótatímabilinu. Engin skýring sé gefin á þessari breytingu og ekki sé vakin á henni athygli. Greiðsluseðlar séu einungis settir inn á „mínar síður“ hjá Vinnumálastofnun og ekki sé sjálfgefið að viðtakandi taki eftir breytingum að þessu tagi. Hvað sem því líði þá hafi verið um íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að ræða, þ.e. skerðingu á áður tilkynntum bótarétti, og því hafi borið að tilkynna um breytinguna og veita andmælarétt.

 Þá er vísað til tölvupósts umboðsmanns kæranda til Vinnumálastofnunar frá 19. janúar 2014 þar sem fram komi að skv. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sé ákvörðun bindandi eftir að hún sé komin til aðila og skv. 23. til 25. gr. laganna eftir að hún hafi verið tilkynnt aðila. Hann telji að engar af þeim heimildum hafi verið fyrir hendi í umræddu tilviki. Augljóst sé að ekki hafi verið um leiðréttingu á bersýnilegum villum að ræða og 23. gr. eigi því ekki við. Í 24. gr. sé fjallað um rétt aðila máls til að fá mál endurupptekið hafi ákvörðun byggst á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum eða ef tiltekin atvik hafi breyst, en þetta ákvæði komi ekki til álita þar sem það veiti stjórnvaldinu ekki neinn rétt, heldur aðeins aðila máls og kærandi hafi aldrei beðið um að ákvörðun um 36 mánaða bótarétt hennar frá 1. maí 2011 yrði tekin upp. Í 25. gr. sé heimild stjórnvalds til þess einhliða og að eigin frumkvæði að afturkalla ákvörðun sem tekin hafi verið sé það aðila ekki til tjóns eða að ákvörðun sé ógildanleg. Augljóst sé að fyrra skilyrðinu sé ekki fullnægt enda væri það til tjóns fyrir kæranda ef ákvörðunin væri afturkölluð. Þá sé vafamál hvort ákvörðunin sé ógildanleg, sérstaklega þegar haft sé í huga að ákvörðunin sé ívilnandi og vel megi vera að kærandi hafi fullnægt skilyrðum til að byrja nýtt bótatímabil ef henni hefði verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og gögnum í málinu. Það sé sérstaklega ámælisvert að breyta einhliða birtri ákvörðun án þess að gefa kæranda andmælarétt og án þess að vekja athygli á breytingunni og alveg sérstaklega að útskýra ekki að inni í meintu bótatímabili væri tímabil sem háð væri túlkun og beitingu lagaskilareglna sem gætu skipt kæranda verulegu máli.

 Með því að biðja nú um gögn um sjálfstæða starfsemi kæranda svo og um starfsflokk, viðmiðunartekjur og fleira sé verið að leiða þennan málatilbúnað út fyrir viðfangsefnið. Það sé augljóslega ekki til úrlausnar hvort kærandi hafi fullnægt skilyrðum um endurnýjun á bótatímabili þegar umsókn hennar hafi verið afgreidd síðla sumars 2011, enda hafi ákvörðun verið tekin af stofnuninni um að svo væri og sú ákvörðun tilkynnt kæranda. Það sé ekki hennar að aðstoða stofnunina við að endurmeta þá ákvörðun sem þegar hafi verið tekin í málinu enda sé það á ábyrgð stofnunarinnar að ákvarðanir hennar séu í samræmi við lagaskilyrði og að þeim sé fullnægt í hverju einstöku tilviki. Kærandi megi treysta því að birtar ákvarðanir standi óhaggaðar og jafnvel þótt eitthvað kynni að hafa skort á að lagaskilyrðum væri fullnægt þá gildi um það lík sjónarmið og til dæmis ef laun séu ofgreidd að afar þröngar heimildir séu til að taka slíkar ívilnandi ákvarðanir eða athafnir til baka. Ákvæði um endurupptöku eigi ekki við og að hans dómi sé ekki heldur skilyrði til að afturkalla slíka ákvörðun með stoð í 25. gr. stjórnsýslulaga. Hvað sem öðru líði þá hafi aðferðin við breytingu á þegar birtri ákvörðun verið ólögmæt, andmælaregla ekki virt, upplýsingaskylda ekki virt, lagaskilyrði meira að segja ekki fyrir hendi og ákvörðun ekki birt eða tilkynnt með fullnægjandi hætti miðað við hve íþyngjandi hún hafi verið fyrir kæranda. Af sömu ástæðu sé réttlætanlegt að krafan um leiðréttingu á þessu misrétti hafi komið seint fram enda hafi þessi ákvörðun lengi dulist fyrir kæranda. Þegar fyrsta greiðsla bóta hafi borist árið 2011 hafi kærandi skoðað greiðsluseðil í heimabanka til að sjá bótahlutfall, fjárhæð bóta og bótatíma en eftir það hafi hún enga ástæðu haft til að skoða greiðsluseðla frekar enda um endurteknar og óbreyttar mánaðarlegar greiðslur að ræða sem hún þyrfti ekki að vænta að gerð yrði breyting á í grundvallaratriðum án þess að henni yrði gert viðvart um slíkar breytingar. Það eigi ekki að þurfa að biðja um endurupptöku á ólögmætri stjórnvaldsákvörðun sem orðið hafi til með því að reglur stjórnsýslulaga hafi verið fótum troðnar. Slíka „ákvörðun“ eigi einfaldlega að fella niður sem hvert annað „nullitet“. Endurupptaka eigi við þegar annars lögmæt ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli rangra eða ófullnægjandi upplýsinga eða að atvik hafi breyst, en engu slíku sé til að dreifa hér heldur sé um marklausa „ákvörðun“ að ræða sem hvorki hafi verið undirbúin né birt með viðhlítandi hætti. Það standi alltaf veigamiklar ástæður til þess að slíkar ákvarðanir séu felldar úr gildi.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, 18. ágúst 2014, er vísað til 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem fram kemur í 1. málsl. að nýtt tímabil skv. 29. gr. laganna hefjist þegar hinn tryggði sæki að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Þá segir að þegar kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011 hafi hún ekki starfað í 24 mánuði frá því að hún hafi síðast fengið greiddar atvinnuleysisbætur þann 17. mars 2008. Samkvæmt framlögðum vottorðum vinnuveitanda hafi kærandi starfað á tímabili frá 1. mars 2008 til 31. janúar 2009 hjá D. Á tímabilinu frá 1. nóvember 2008 til 1. maí 2011 hafi kærandi ekki verið við störf heldur hafi hún lagt fram læknisvottorð vegna þess tíma. Af framangreindu sé ljóst að kærandi hafi starfað í samtals 11 mánuði frá því að hún hafi síðast þegið greiðslu atvinnuleysisbóta þar til hún hafi sótt um aftur þann 18. maí 2011. Því hafi skilyrði fyrir endurnýjun bótatímabils skv. 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sem hafi hafist er kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 16. ágúst 2007, ekki verið uppfyllt.

 Þar sem kærandi hafi ekki sýnt fram á að skilyrði 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar séu uppfyllt hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að stofnuninni væri óheimilt að veita kæranda nýtt bótatímabil er hún hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011. Af þeim sökum hafi endurskoðun á bótatímabili kæranda verið hafnað þann 11. mars. 2014.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. ágúst 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þann 4. september 2014 barst úrskurðarnefndinni bréf frá umboðsmanni kæranda þar sem fyrri athugasemdir og kröfur eru ítrekaðar.

 2. Niðurstaða

 Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011 en hún hafði áður þegið atvinnuleysisbætur frá 1. janúar 2006 til 19. mars 2006 og frá 16. ágúst 2007 til 17. mars. 2008. Vinnumálastofnun samþykkti umsókn kæranda á fundi þann 16. júní 2011. Á greiðsluseðlum, dags. 1. júlí 2011 og 13. júlí 2011, kom fram að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 0,85 mánuðir. Þá kom fram á greiðsluseðli, dags. 2. ágúst 2011, að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 1,85 mánuðir. Á greiðsluseðli, dags. 1. september 2011, kom hins vegar fram að nýttur réttur kæranda á bótatímabili væri 12,19 mánuðir. Með tölvupósti til Vinnumálastofnunar þann 9. desember 2013 gerði umboðsmaður kæranda meðal annars athugasemd við framangreinda framkvæmd stofnunarinnar og fór fram á að útreikningar á bótarétti kæranda yrðu yfirfarnir. Með tölvupósti Vinnumálastofnunar þann 18. desember 2013 var umboðsmanni kæranda greint frá því að fyrrgreind tímabil frá 2006 og 2007 til 2008 teldust hluti af bótatímabili kæranda. Eftir frekari samskipti milli aðila og framlagningu gagna var mál kæranda var endurupptekið, sbr. bréf Vinnumálastofnunar, dags. 11. mars 2014, og útreikningur á bótarétti kæranda leiðréttur þannig að fyrrgreint tímabil frá 2006 var undanskilið bótatímabili kæranda. Ágreiningur málsins lýtur því einungis að því hvort tímabilið frá 16. ágúst 2007 til 17. mars 2008 eigi að teljast hluti af bótatímabili kæranda.

 Kærandi byggir á því að henni hafi verið birt stjórnvaldsákvörðun Vinnumálastofnunar með greiðsluseðli, dags. 1. júlí 2011, og ekki hafi verið heimilt að breyta þeirri ákvörðun með greiðsluseðli, dags. 1. september 2011. Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða fellst á að ákvörðun um bótatímabil sé stjórnvaldsákvörðun og hún hafi verið tilkynnt kæranda með greiðsluseðli þann 1. júlí 2011. Kemur því skoðunar hvort heimilt hafi verið að breyta þeirri ákvörðun með greiðsluseðli, dags. 1. september 2011.

 Um afturköllun stjórnvaldsákvarðana er fjallað í 25. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið hljóðar svo:

 „Stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar:

1. það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða

2. ákvörðun er ógildanleg.“

Sú ákvörðun að telja tímabilið frá 16. ágúst 2007 til 17. mars 2008 til hluta af bótatímabili kæranda er henni í óhag og því er ljóst að ákvörðunin um breytingu er til tjóns fyrir aðila. Kemur þá til skoðunar hvort ákvörðun sem birt var með greiðsluseðli, dags. 1. júlí 2011, sé ógildanleg. Í þeirri ákvörðun felst að nýtt bótatímabil var talið hefjast þegar kærandi sótti um atvinnuleysisbætur þann 18. maí 2011.

 Um skilyrði þess að nýtt bótatímabil hefjist er fjallað í 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 1. málsl. ákvæðisins segir:

„Nýtt tímabil skv. 29. gr. hefst þegar hinn tryggði sækir að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur.“

 Samkvæmt framangreindu þarf umsækjandi að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði til þess að eiga rétt á nýju bótatímabili. Samkvæmt gögnum málsins starfaði kærandi hjá D frá 1. mars 2008 til 31. janúar 2009. Þá kemur fram í læknisvottorði E, dags. 25. maí 2011, að kærandi hafi verið á endurhæfingarlífeyri síðastliðin tvö og hálft ár og klárað tímabilið þann 31. maí 2011. Enginn önnur gögn liggja fyrir um störf kæranda á tímabilinu frá 17. mars 2008 til 18. maí 2011. Kærandi hefur byggt á því að hún hafi unnið sem verktaki á umræddu tímabili en ekki hafa verið lögð fram gögn því til stuðnings þrátt fyrir beiðni Vinnumálastofnunar þar um. Af framangreindu má ráða að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um samfellt starf á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur að nýju þann 18. maí 2011. Ákvörðun Vinnumálastofnunar um nýtt bótatímabil var því ógildanleg að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Úrskurðarnefndin telur því að skilyrði fyrir afturköllun stjórnvaldsákvörðunar skv. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga hafi verið uppfyllt.

 Kærandi hefur jafnframt byggt á því að ákvörðun Vinnumálastofnunar um afturköllun ákvörðunar um nýtt bótatímabil kæranda hafi ekki verið birt með fullnægjandi hætti. Þá hafi andmælaréttur og upplýsingaréttur hafi ekki verið virtur. Úrskurðarnefndin fellst á að Vinnumálastofnun hafi borið að birta kæranda með skýrari hætti ákvörðun um afturköllun og leiðbeina um kærurétt og rétt til rökstuðnings. Þá telur úrskurðarnefndin að stofnuninni hafi borið að veita kæranda kost á að andmæla áður en ákvörðun um afturköllun var tekin. Úrskurðarnefndin telur hins vegar að hin kærða ákvörðun, þ.e. ákvörðun stofnunarinnar frá 11. mars 2014, sé ekki ógildanleg á þeim grundvelli enda hefur kærandi nú fengið rökstuðning fyrir ákvörðuninni og kært. Þá hefur kærandi einnig komið að andmælum sínum.

 Með vísan til framangreinds, og í ljósi þess að Vinnumálastofnun afturkallaði ákvörðun sína um bótatímabil einungis tveimur mánuðum eftir að hún var tekin, er hin kærða ákvörðun Vinnumálastofnunar staðfest.

Úr­skurðar­orð

 Sú ákvörðun Vinnumálastofnunar, að synja A um að veita henni nýtt bótatímabil frá 18. maí 2011, er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir, for­maður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson