Nr. 43/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 26. janúar 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 43/2022
í stjórnsýslumáli nr. KNU21110020
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 2. nóvember 2021 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. október 2021, um að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar, sbr. 68. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að sér verði veitt dvalarleyfi á grundvelli vistráðningarsamnings, sbr. 68. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknina til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um dvalarleyfi á grundveli vistráðningar hinn 18. júlí 2021. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. október 2021, var umsókninni synjað. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála hinn 2. nóvember 2021. Greinargerð kæranda barst kærunefnd hinn 11. nóvember 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að stofnunin hafi tekið saman tölfræði yfir ríkisborgara Nígeríu sem sótt hafi um dvalarleyfi hér á landi vegna vistráðningar. Alls hafi níu aðilar frá Nígeríu fengið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar og þar af hafi tveir sótt um dvalarleyfi í kjölfarið á grundvelli hjúskapar. Hafi tveir einstaklingar sótt um alþjóðlega vernd og einn einstaklingur sótt um alþjóðlega vernd og í kjölfar synjunar stjórnvalda sótt um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort þrír af þessum níu hafi yfirgefið landið en tveir af áðurnefndum þremur hafi óskað eftir áframhaldandi dvalarleyfi. Þá hafi einn einstaklingur fengið útgefið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar en ekki komið til landsins þrátt fyrir að hafa fengið útgefna vegabréfsáritun. Er vísað til þess að kærandi hafi lagt fram samning um vistráðningu, dags. 2. júní 2021, en vottur að undirskrift vistfjölskyldu sé [...], ríkisborgari Nígeríu, sem í kjölfar dvalarleyfis á grundvelli vistráðningar hafi sótt um alþjóðlega vernd á Íslandi og fengið lokasynjun með úrskurði kærunefndar hinn 10. desember 2020. Þá hafi umræddur einstaklingur lagt fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara hinn 21. apríl 2021 og fyrir liggi að hún hafi ekki yfirgefið landið. Að mati Útlendingastofnunar styrki framangreint líkurnar á því að kærandi muni ekki yfirgefa landið eftir að dvalarleyfi hennar á grundvelli vistráðningar renni út.
Með hliðsjón af framangreindu væri það mat Útlendingastofnunar að líklegt væri að kærandi muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hennar renni út og að mat stofnunarinnar væri byggt á almennri reynslu af umsækjendum í sömu eða svipaðri stöðu og kærandi. Var umsókn kæranda því synjað.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð er vísað til þess að hvergi í rökstuðningi Útlendingastofnunar komi fram að kærandi og umræddur einstaklingur, sem Útlendingastofnun geri mikið úr að hafi verið vottur að undirskrift vistfjölskyldu í umsókn, þekkist eða almennt viti um tilvist hvor annarrar. Einnig komi hvergi fram upplýsingar um það hvort kærandi þekki eða tengist fjölskyldu- eða vináttuböndum við einhvern af þeim einstaklingum sem hafi dvalarleyfi hér á landi nú þegar. Engin fjölskyldutengsl séu á milli kæranda og vistfjölskyldu og að kærandi uppfylli allar þær kröfur sem gerðar séu í lögum til að fá samþykkt dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar. Vísar kærandi til þess að Ísland sé bundið af ýmsum mannréttindasamningum auk mannréttindakafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Tilgangur mannréttindaákvæða og annarra reglna stjórnarskrárinnar sé fyrst og fremst að setja reglur sem lúti að störfum handhafa ríkisvaldsins, mæla fyrir um skyldur þeirra og verkaskiptingu og séu bindandi fyrir þá. Tekið sé fram í 65. gr. stjórnarskrárinnar að allir skuli vera jafnir fyrir lögum án tillits til þjóðernis. Af þessu megi ráða að Útlendingastofnun hafi borðið að skoða hverja umsókn fyrir sig og meta hverja og eina umsókn án tillits til annarra umsókna. Í málinu virðist sem Útlendingastofnun hafi hafnað umsókn kæranda sökum þjóðernis en í ákvörðuninni komi engin rök fram sem sýni að kærandi uppfylli ekki skilyrði til útgáfu dvalarleyfis á grundvelli 68. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 68. gr. laga um útlendinga er fjallað um dvalarleyfi vegna vistráðninga. Þar koma fram ákveðin skilyrði sem umsókn þarf að uppfylla til að heimilt sé að veita dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins, svo sem um samning um vistráðningu og skilyrði sem vistfjölskylda þarf að uppfylla. Í 4. mgr. 68. gr. laganna segir jafnframt að umsókn um dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu skuli hafnað ef líklegt er talið að umsækjandi muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út. Við mat stjórnvalda er m.a. heimilt að byggja á upplýsingum um umsækjanda sjálfan og heimaríki hans, almennri reynslu af umsækjendum í sömu eða svipaðri stöðu og umsækjandi, tilgangi umsóknar, reynslu af vistfjölskyldu og hvort umsækjandi hafi áður sótt um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi á öðrum forsendum hér á landi. Dvalarleyfi skuli jafnframt hafnað ef rökstuddur grunur er um að vistráðning sé notuð til að fá útlending til landsins í þeim tilgangi að misnota starfskrafta hans eða í öðrum ólögmætum tilgangi.
Ákvæði 4. mgr. 68. gr. laga um útlendinga, sem er nýmæli frá eldri lögum um útlendinga nr. 96/2002, felur í sér að stjórnvöldum er skylt að meta með einstaklingsbundnum hætti líkur á því að umsækjandi um dvalarleyfi vegna vistráðningar muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út. Af ákvæðinu leiðir jafnframt að stjórnvald skal hafna umsókn ef niðurstaða þess mats er að slíkt sé líklegt. Samkvæmt lagagrundvelli málsins er heimilt að líta til tiltekinna atriða við framkvæmd mats um hvort umsækjandi sé líklegur til að yfirgefa ekki landið þegar leyfið rennur út.
Líkt og rakið hefur verið áður byggir kærandi á því að niðurstaða Útlendingastofnunar feli í sér mismunun á grundvelli þjóðernis kæranda í andstöðu við ákvæði stjórnarskrár og stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tekið fram að undantekningar frá meginreglu 2. mgr. 11. gr. geti verið til staðar, enda eigi þær sér stoð í settum lögum. Þá segir í athugasemdum við 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sem færði jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár í núverandi horf, að það sé ekki markmið reglunnar að útiloka að lögákveðin skilyrði fyrir réttindum eða skyldum geti tekið mið af þeim atriðum sem greinin nær til ef þau byggjast á málefnalegum forsendum. Ekki er um að ræða ólögmæta mismunun nema ef ómálefnaleg sjónarmið sem lúta að persónulegum högum manns eru látin hafa þau áhrif að hann njóti lakari réttar en aðrir menn í sambærilegri stöðu. Mismunandi meðferð er því ekki óheimil ef hún er byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum, sjá t.a.m. dóm Hæstaréttar frá 13. júní 2013 í máli nr. 61/2013.
Eins og fram hefur komið skulu stjórnvöld hafna umsókn um dvalarleyfi vegna vistráðningar ef líklegt þykir að umsækjandi muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út, sbr. 4. mgr. 68. gr. laga um útlendinga. Við það mat er m.a. heimilt að byggja á upplýsingum um heimaríki umsækjanda og almennrar reynslu af umsækjendum í sömu eða svipaðri stöðu og umsækjandi. Þá segir í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga að heimilt sé að líta til fyrri reynslu af vistráðningum frá heimalandi hins vistráðna.
Með 68. gr. laga um útlendinga og athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga hefur löggjafinn lagt ríka áherslu á að útlendingur, sem sækir um dvalarleyfi vegna vistráðningar, snúi aftur til heimaríkis að vistráðningartíma loknum. Í athugasemdum við ákvæðið kemur jafnframt fram að reglur 4. mgr. 68. gr. laganna séu settar til verndar hinum vistráðna og jafnframt til að koma í veg fyrir misnotkun á vistráðningarheimildinni. Þar er vísað til þess að þau tilvik komi reglulega upp að vistráðnir gangi í hjúskap hér á landi til málamynda og að svo virðist vera að í einhverjum tilvikum sé litið á vistráðningu sem auðvelda leið til að flytja inn annaðhvort ódýrt vinnuafl eða til að afla fjölskyldumeðlimum dvalarleyfis á Íslandi gegnum aðrar leiðir en fjölskyldusameiningu. Þá kemur fram að ákvæðinu sé ætlað að stemma stigu við framangreindu.
Samkvæmt framansögðu eiga sjónarmið sem byggja á almennri reynslu stjórnvalda af umsækjendum í sömu eða svipaðri stöðu að þessu leyti skýra lagastoð. Með vísan til markmiðs reglunnar og heimilda löggjafans til að skipa rétti útlendinga til að koma til landsins og dvelja hér, sbr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, telur kærunefnd ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar en að ákvæði 68. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá telur kærunefnd málefnalegt að nánari beiting þessa sjónarmiðs sé framkvæmd af stjórnvöldum á þann hátt að einstaklingar frá sama ríki teljist einstaklingar í sömu eða svipaðri stöðu.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Útlendingastofnun hafi tekið saman tölfræði yfir ríkisborgara Nígeríu sem sótt hafi um dvalarleyfi hér á landi vegna vistráðningar. Hafi níu aðilar frá Nígeríu fengið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar og þar af hafi tveir sótt um dvalarleyfi í kjölfarið á grundvelli hjúskapar, tveir einstaklingar sótt um alþjóðlega vernd og einn einstaklingur sótt um alþjóðlega vernd og í kjölfar synjunar stjórnvalda sótt um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Þá liggi ekki fyrir upplýsingar um hvort þrír af þessum níu hafi yfirgefið landið en ljóst sé að tveir af áðurnefndum þremur hafi óskað eftir áframhaldandi dvalarleyfi. Í tölfræðinni kemur ekki fram hvort þessir aðilar komi frá sama svæði eða borg í Nígeríu. Að mati kærunefndar getur framangreind tölfræði, sem tekur til tiltölulega fárra einstaklinga, ekki ein og sér verið grundvöllur synjunar um dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 68. gr. laga um útlendinga. Hins vegar getur tölfræðin verið tilefni til frekari rannsóknar í sambærilegum málum eða verið þáttur í heildarmati á umsókn útlendings um vistráðningarleyfi.
Samlandi kæranda, sem vísað er til í hinni kærðu ákvörðun, var með dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar með gildistíma frá 15. maí 2019 til 15. maí 2020 og dvaldi hjá fyrirhugaðri vistfjölskyldu kæranda. Þegar dvalarleyfið rann út sótti umræddur einstaklingur um alþjóðlega vernd á Íslandi, sem var synjað með úrskurði kærunefndar útlendingamála hinn 10. desember 2020. Frá þeim tíma hefur umræddur einstaklingur gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og lagt fram dvalarleyfisumsókn á grundvelli þess hjúskapar en með úrskurði kærunefndar hinn 28. október 2021 var umsókninni hafnað með vísan til 4. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Fyrirliggjandi gögn málsins benda ekki til annars en að umræddur einstaklingur dveljist enn á Íslandi í ólögmætri dvöl auk þess sem umræddur einstaklingur er vottur að undirskrift hjá fyrirhugaðri vistfjölskyldu í samningi um vistráðningu, dags. 2. júní 2021.
Í ákvæði 4. mgr. 68. gr. laga um útlendinga kemur m.a. fram að við mat á því hvort líklegt sé að umsækjandi muni ekki yfirgefa landið þegar leyfi hans rennur út sé heimilt byggja á reynslu af vistfjölskyldu. Þegar framangreind tölfræði Útlendingastofnunar og reynslan af fyrirhugaðri vistfjölskyldu er metið heildstætt saman er það mat kærunefndar að skilyrði 4. mgr. 68. gr. laga um útlendinga til synjunar dvalarleyfis séu uppfyllt.
Með vísan til alls framangreinds er ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Þorsteinn Gunnarsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares