Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 186/2023

Fimmtudaginn 22. júní 2023

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 8. apríl 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. febrúar 2023, um að synja beiðni hennar um afturvirka aukningu á beingreiðslusamningi.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er með þjónustu frá Reykjavíkurborg í formi beingreiðslusamnings sem nemur 392 klukkustundum á mánuði. Með erindi, dags. 30. september 2022, var óskað eftir aukningu á þeim samningi, eða 100 klukkustundum á mánuði, og að aukningin yrði greidd afturvirkt fyrir tímabilið 1. maí 2022 til 31. desember 2022. Beiðni kæranda var synjað 7. desember 2022 og áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti þá synjun 8. febrúar 2023 með vísan til 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga. Kærandi fór fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var hann veittur með bréfi, dags. 2. mars 2023.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 8. apríl 2023. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 12. apríl 2023, var óskað eftir greinargerð Reykjavíkurborgar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 25. apríl 2023 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. maí 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála er greint frá því að kærandi sé með beingreiðslusamning upp á 392 klukkustundir á mánuði miðað við eldri reglur frá árinu 2015 en hafi sótt um 492 klukkustundir á mánuði. Umsókn kæranda hafi verið synjað út frá 4. gr. í reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamning þar sem kveðið sé á um hámarkstímafjölda beingreiðslusamninga. Kæranda sé með […] og SIS mat IX. Kærandi búi ein í leiguíbúð og sé með stuðning í daglegu lífi í gegnum beingreiðslusamning en hún hafi verið með slíkan samning frá árinu 2012. Foreldrar kæranda búi í hverfinu og séu með öryggiskerfi sem fari í gang hjá þeim ef hún fari út á nóttunni. Kærandi sé í fjarnámi í B í leikskólaliðanámi, einnig í söngnámi og fari tvisvar í viku í C. Stuðningur við kæranda með notendastýrðu þjónustuformi hafi hentað mjög vel og hún hafi náð að sinna daglegu lífi, vinnu og áhugamálum eftir eigin höfði. Hún sé með góðan starfsmannahóp og nýti sér stuðning NPA miðstöðvarinnar við bókhaldið. Kærandi eigi samþykkta umsókn um NPA frá árinu 2019 en hafi ekki enn fengið úthlutað. Samþykki NPA umsóknarinnar feli í sér 708 vinnustundir á mánuði, auk 43 vinnustunda í aðstoðarverkstjórn, samtals 751 klukkustundir á mánuði, eða 4.506.000 kr. á mánuði.

Nám kæranda hafi verið að mestu leyti í fjarnámi. Lengja hafi þurft vaktir þannig að starfsmaður gæti verið til staðar í kennslustundum þannig að í stað þess að starfsmaður mæti klukkan 18:30 eða 20:30 á kvöldvakt mæti hann kl. 16. Þá hafi kærandi einnig átt við töluverða vanheilsu að stríða síðastliðið ár og hafi farið í aðgerð á öxl í september 2022 sem hafi einnig krafist aukins stuðnings. Foreldrar kæranda hafi þurft að eiga mikla viðveru hjá henni þegar ekki hafi tekist að fjármagna vaktir. Staðan á bókhaldi samningsins sé orðin mjög slæm eftir árið en samkvæmt rekstrarskýrslu í janúar 2023 hafi kæranda skuldað NPA miðstöðinni 3.137.391 kr. fyrir aukinn stuðning við hana seinni helming ársins 2022.

Sótt hafi verið um afturvirka aukningu úr 1.976.805 kr. á mánuði fyrir 392 klukkustundir í 2.420.396 kr. á mánuði fyrir 492 klukkustundir. Hækkunin nemi því 443.591 kr. á mánuði í átta mánuði fyrir árið 2022, eða samtals 3.548.728 kr. Kærandi þurfi meiri stuðning en 392 klukkustundir á mánuði og þjónustuform notendastýrðar aðstoðar henti henni vel. Hún eigi samþykkta NPA umsókn fyrir 751 klukkustund á mánuði sem enn hafi ekki komið til úthlutunar. Kæran lúti að því að kærandi fái ekki viðeigandi stuðning sem hafi verið samþykktur samkvæmt þarfagreiningu.

III.  Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er vísað til þess að kærandi sé X ára gömul einhleyp og barnlaus kona. Hún sé með […] og sé metin samkvæmt SIS mati í flokk 9. Hún búi ein í leiguíbúð og sé með stuðning í daglegu lífi í gegnum beingreiðslusamning. Kærandi hafi verið með beingreiðslusamning frá árinu 2012. Kærandi sé í leikskólaliðanámi í B en hún stundi það í fjarnámi. Þá sé hún í söngnámi og einnig fari hún tvisvar í viku í C á Íslandi. Kærandi hafi átt við töluverða vanheilsu að stríða síðastliðið ár og hafi farið í aðgerð á öxl í september sem hafi leitt til þess að hún hafi þurft aukinn stuðning. Þá hafi þurft að lengja vaktir starfsmanna til að þeir gætu verið til staðar þegar kærandi sæki kennslustundir í fjarnámi. Kærandi njóti einnig stuðnings frá foreldrum sínum sem hafi meðal annars aðstoðað þegar komið hafi upp veikindi hjá starfsfólki.

Kærandi hafi verið með beingreiðslusamning síðan um mitt ár 2012 og upphaflega hafi beingreiðslusamningur kæranda verið 281 klukkustund á mánuði. Þann 1. mars 2013 hafi verið gerður beingreiðslusamningur við kæranda sem miði við 392 klukkustundir á mánuði og hafi sá tímafjöldi haldist óbreyttur frá þeim tíma. Þá eigi kærandi samþykkta umsókn um notendastýrða persónulega aðstoð en ekki hafi komið til framkvæmda á þjónustu í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar og umsóknin sé því enn á biðlista. Samþykkt umsóknar kæranda um notendastýrðra persónulegra aðstoð feli í sér 708 vinnustundir á mánuði, auk 43 vinnustunda í aðstoðarverkstjórn eða samtals 751 vinnustund á mánuði.

Með bréfi foreldra kæranda, dags. 30. september 2022, hafi verið óskað eftir viðbótarframlagi vegna beingreiðslusamnings. Í tölvupósti frá móður kæranda þann 15. október 2022 komi fram að sótt væri um aukningu um 100 klukkustundir á mánuði. Einnig hafi verið sótt um að aukning á beingreiðslusamningi yrði greidd afturvirkt fyrir tímabilið 1. maí 2022 til 31. desember 2022. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé staðan á bókhaldi kæranda vegna beingreiðslusamnings slæm eða neikvæð um 2.075.194 kr. Núverandi beingreiðslusamningur sé að fjárhæð 1.976.805 kr. fyrir 392 klukkustundir á mánuði. Sótt hafi verið um aukningu í 492 klukkustundir sem samsvari greiðslum að fjárhæð 2.420.396 kr. á mánuði og að greitt yrði afturvirkt fyrir tímabilið 1. maí 2022 til 31. desember 2022. Aukningin nemi 443.591 kr. á mánuði í átta mánuði, eða samtals 3.548.728 kr.

Með bréfi Vesturmiðstöðvar, dags. 7. desember 2022, hafi umsókn kæranda um aukningu við beingreiðslusamning verið synjað þar sem stuðningsþarfir væru umfram hámarkstímafjölda, sbr. 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga. Með tölvupósti þann 8. desember 2022 hafi kærandi skotið framangreindri synjun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar sem hafi staðfest þá synjun á fundi þann 8. febrúar 2023. Með tölvupósti þann 9. febrúar 2023 hafi kærandi óskað eftir rökstuðningi á ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar og rökstuðningur hafi verið sendur kæranda með bréfi, dags. 2. mars 2023. Kærandi hafi nú skotið ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Núgildandi reglur Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 6. október 2021 og á fundi borgarráðs þann 14. október 2021. Reglurnar séu settar með stoð í 28. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og 10. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir og kveði á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum sé skylt að veita. Reglurnar hafi tekið gildi þann 1. febrúar 2022.

Markmið beingreiðslusamninga sé að auka val einstaklinga á formi og fyrirkomulagi aðstoðar að undangengnu faglegu mati, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna komi fram að stuðningsþörf umsækjanda sé metin á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga. Í 1. og 2. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga segi:

„Unnt er að gera beingreiðslusamning um eftirfarandi þjónustuþætti:

a) Stuðningsþjónustu, sbr. 25.- 27. gr. og XI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, að lágmarki 40 klst. á mánuði og að hámarki 60 klst. á mánuði.

b) Stoðþjónustu, sbr. 1.-3. tl. og 5. tl. 8. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018, að hámarki 188 klst. á mánuði.

Samanlagður fjöldi klukkustunda metins stuðnings sem veittur er sem stuðningsþjónusta annars vegar og stoðþjónusta hins vegar getur numið að hámarki 248 klst. á mánuði.“

Þá sé í 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga vikið að skilyrðum fyrir gerð beingreiðslusamnings en til þess að umsækjandi eigi rétt á stuðningi í formi beingreiðslusamnings verði hann að uppfylla öll skilyrði 8. gr. reglnanna. Eftirfarandi skilyrði sé tilgreint í 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. reglnanna:

„Umsækjandi sem á rétt á stuðningi samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu skal þurfa daglega aðstoð sem nemur að lágmarki 40 klst. og að hámarki 60 klst. á mánuði, sbr. faglegt mat á stuðningsþörf umsækjanda samkvæmt 3. gr. í reglum þessum. Umsækjandi sem á rétt á aukinni þjónustu samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um stoð- og stuðningsþjónustu fyrir fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir skal þurfa daglegan stuðning að lágmarki 40 klst. á mánuði og að hámarki 248 klst. á mánuði, sbr. faglegt mat á stuðningsþörf umsækjanda samkvæmt 3. gr. í reglum þessum. Ekki er um að ræða næturþjónustu.“

Kærandi í máli þessu hafi verið með beingreiðslusamning frá miðju ári 2012. Beingreiðslusamningur kæranda hafi í fyrstu verið miðaður við 381 klukkustund á mánuði. Þann 1. mars 2013 hafi verið gerður beingreiðslusamningur við kæranda fyrir 392 klukkustundir á mánuði og hafi sá tímafjöldi haldist óbreyttur frá þeim tíma. Á þeim tíma sem beingreiðslusamningur við kæranda hafi upphaflega verið samþykktur hafi ekki verið í gildi reglur um beingreiðslusamninga heldur hafi verið unnið eftir tilteknu verklagi þar að lútandi. Reglur Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga hafi tekið gildi þann 29. desember 2015 og hámark veitts stuðnings samkvæmt reglunum hafi verið 392 klukkustundir á mánuði.

Eins og rakið hafi verið hér að framan hafi núgildandi reglur Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga tekið gildi þann 1. febrúar 2022. Líkt og fram komi í 2. mgr. 4. gr. reglnanna geti fjöldi klukkustunda metins stuðnings sem veittur sé sem stuðningsþjónusta annars vegar og stoðþjónusta hins vegar samtals numið að hámarki 248 klukkustundum á mánuði. Einnig komi fram í 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. framangreindra reglna að hámark dagslegs stuðnings séu 248 klukkustundir á mánuði. Í ákvæði II til bráðabirgða í reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga komi fram að beingreiðslusamningar sem hafi tekið gildi í gildistíð reglna um beingreiðslusamninga við fatlað fólk og forsjáraðila fatlaðra barna haldi gildi sínu. Kærandi sé því þegar með beingreiðslusamning sem sé umfram hámarkstímafjölda samkvæmt gildandi reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga en beingreiðslusamningur kæranda hafi haldið gildi sínu með vísan til ákvæðis II til bráðabirgða með reglunum.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga hefjist greiðslur frá velferðarsviði Reykjavíkurborgar til umsækjanda við gildistöku beingreiðslusamnings og greitt skuli fyrir fram fyrir einn mánuð í senn. Ekki sé heimilt samkvæmt framangreindum reglum að greiða stuðning í formi beingreiðslusamnings aftur í tímann.

Með hliðsjón af öllu framansögðu hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að synja bæri umsókn kæranda um aukningu á beingreiðslusamning um 100 klukkustundir á mánuði og afturvirkar greiðslur á beingreiðslusamning frá 1. maí 2022 til 31. desember 2022, samkvæmt 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga, sbr. einnig 4. tölul. 2. mgr. 8. gr. og 10. gr. reglnanna.

Samkvæmt framansögðu sé ljóst að ákvörðun velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga né lögum nr. 38/2018 eða lögum nr. 40/1991.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um afturvirka aukningu á beingreiðslusamningi með vísan til 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga.

Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira.

Í 10. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er kveðið á um notendasamninga. Þar segir í 1. mgr. að einstaklingi sé heimilt að sækja um samning við sveitarfélag eða sveitarfélög sem standi saman að þjónustusvæði um þjónustuform og fyrirkomulag stuðnings eða aðstoðar. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. er markmið notendasamninga að auka val einstaklinga um þjónustuform og fyrirkomulag stuðnings eða aðstoðar, að undangengnu faglegu mati. Þá segir í 3. mgr. að einstaklingar eða barnafjölskyldur sem hafi verið metnar í þörf fyrir aðstoð eða stoðþjónustu geti sótt um að gera notendasamning þar sem fjallað sé um framkvæmd stoðþjónustunnar. Heimilt sé að samþætta þjónustu sem einstaklingur eigi rétt á samkvæmt öðrum lögum í slíkum samningi. Hlutaðeigandi sveitarfélag geri slíka samninga við notendur á grundvelli reglna sem það setji. Við gerð notendasamninga skulu uppfyllt skilyrði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna, meðal annars hvað varðar aðbúnað þeirra á vinnustað, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Sveitarfélag geti rift notendasamningi verði misbrestur þar á.

Í 2. mgr. 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga kemur fram að stuðningsþörf umsækjanda sé metin á grundvelli reglna Reykjavíkurborgar. Umsækjandi stýri fyrirkomulagi stuðnings og hvenær tíma dagsins hann fari fram í samræmi við undangengið mat á stuðningsþörf. Umsækjandi skuli gæta að lágmarksréttindum aðstoðarfólks í starfi þeirra. Í 3. gr. reglnanna segir að heildarfjöldi klukkustunda stuðnings sé ákvarðaður á grundvelli mats á stuðningsþörf. Fjárhæð sem greidd sé vegna beingreiðslusamninga sé reiknuð samkvæmt þeim kostnaðarforsendum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem liggi að baki þjónustu sem annars væri veitt af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar.

Í 1. mgr. 4. gr. framangreindra reglna kemur fram að unnt sé að gera beingreiðslusamning um eftirfarandi þjónustuþætti:

1. Stuðningsþjónustu, sbr. 25.- 27. gr. og XI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991, að lágmarki 40 klst. á mánuði og að hámarki 60 klst. á mánuði.
2. Stoðþjónustu, sbr. 1.-3. tl. og 5. tl. 8. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018, að hámarki 188 klst. á mánuði.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglnanna getur samanlagður fjöldi klukkustunda metins stuðnings sem veittur er sem stuðningsþjónusta annars vegar og stoðþjónusta hins vegar numið að hámarki 248 klst. á mánuði.

Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg hefur kærandi verið með beingreiðslusamning frá miðju ári 2012, í fyrstu fyrir 381 klukkustund á mánuði og síðar, eða frá mars 2013, fyrir 392 klukkustundir á mánuði. Sá tímafjöldi hafi haldist óbreyttur frá þeim tíma. Þá hefur Reykjavíkurborg vísað til þess að í reglum um beingreiðslusamninga frá árinu 2015 hafi hámark veitts stuðnings verið 392 klukkustundir á mánuði en nú sé það 248 klukkustundir. Samningur kæranda hafi haldið gildi sínu á grundvelli ákvæðis II til bráðabirgða í reglum Reykjavíkurborgar um beingreiðslusamninga.

Líkt og að framan greinir gera sveitarfélög notendasamninga við notendur á grundvelli reglna sem þau setja, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 38/2018. Sveitarfélögum er þannig falið að útfæra nánar framkvæmd vegna þess þjónustuforms. Í samræmi við það og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur hverrar sveitarstjórnar. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Reykjavíkurborg hefur ákveðið í sínum reglum að hámark veitts stuðnings í formi beingreiðslusamnings séu 248 klukkustundir á mánuði. Því verður að líta svo á að sé þjónustuþörf einstaklings meiri en sem því nemur geti henni ekki verið fullnægt með því þjónustuformi. Fyrir liggur að beingreiðslusamningur kæranda er umfram þann hámarkstímafjölda. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun. 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. febrúar 2023, um að synja beiðni A, um afturvirka aukningu á beingreiðslusamningi, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir