Mál nr. 191/2017
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 191/2017
Miðvikudaginn 31. janúar 2018
A
gegn
Tryggingastofnun ríkisins
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 18. maí 2017, kærði B hdl., fyrir hönd A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. febrúar 2017 á umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 1. febrúar 2017. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 20. febrúar 2017, var kæranda synjað um mat á örorku á þeim grundvelli að hann væri með meðfædda sjónskerðingu samkvæmt læknisvottorði og hafi flust hingað til landsins frá C. Vísað var til þess að Ísland og C væru aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið og réttindi í C væru því áfram til staðar eftir flutning til Íslands. Þá var vísað til þess að frekari réttindi ávinnist ekki á Íslandi.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 18. maí 2017. Með bréfi, dags. 19. maí 2017, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 27. júní 2017, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 4. júlí 2017. Með tölvupósti, dags. 15. ágúst 2017, bárust athugasemdir frá lögmanni kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. ágúst 2017. Með bréfi, dags. 7. september 2017, barst viðbótargreinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 19. október, bárust athugasemdir frá D hrl. og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. október 2017. Með bréfi, dags. 16. nóvember 2017, barst viðbótargreinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins og var hún send lögmanni kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Með bréfi, dags. 1. desember 2017, bárust frekari athugasemdir frá lögmanni kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. desember 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi gerir kröfu um að synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um örorkulífeyri verði felld úr gildi.
Í kæru kemur fram að með bréfi Tryggingastofnunar frá 20. febrúar 2017 hafi kæranda verið synjað um örorkumat á Íslandi, annars vegar á þeim grundvelli að hann hafi meðfædda sjónskerðingu og hins vegar að frekari réttindi ávinnist ekki hér á landi.
Varðandi fyrri þátt málsins þá geti sú röksemdarfærsla ekki verið grunnur að synjun, enda geti á engan hátt skipt máli hvort skerðing sé meðfædd eða ekki. Þeim rökum sem Tryggingastofnun beiti í málinu hafi úrskurðarnefnd hafnað í fyrri úrskurðum sínum, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 149/2011. Í því máli hafi stofnunin synjað einstaklingi um örorkulífeyri á þeim grundvelli að um meðfædda skerðingu hafi verið að ræða. Úrskurðarnefndin hafi sagt að kærandi í málinu hafi uppfyllt læknisfræðileg skilyrði örorku, væri á aldrinum 18-67 ára og hafi verið búsettur á Íslandi lengur en þrjú ár áður en umsókn hafi verið lögð fram.
Varðandi seinni hluta synjunarinnar, þar sem kæranda sé synjað á þeim grundvelli að „frekari réttindi ávinnast ekki hér á landi“ þá sé um óskiljanlega setningu að ræða sem virðist ekki einu sinni eiga við í málinu. Slík réttindaávinnsla sé ekki grundvöllur þess að einstaklingur geti fengið mat á örorku sinni. Í þessu samhengi sé einnig bent á að setningin sé efnislega röng. Einstaklingur geti ávallt með búsetu sinni öðlast rétt, til dæmis til ellilífeyris, þrátt fyrir að hafa verið metinn til örorku, enda fæli önnur regla í sér mismunun á grundvelli fötlunar sem sé brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Þær takmarkanir sem nefndar séu í synjunarbréfinu séu þar með algerlega rangar. Sé með hinni óljósu tilvísun átt við að kærandi hafi ekki verið búsettur nægilega lengi hér á landi þá virðist vera sem stofnunin hafi misskilið samlagningarreglu Evrópuréttar. Í því samhengi megi sjá úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 347/2011 [sic], þar sem Tryggingastofnun hafi veitt einstaklingi aðgang inn í kerfið á grundvelli slíkrar reglu. Málin séu algerlega sambærileg að þessu leyti. Enn fremur sé tekið fram að stofnunin hafi haft þá afstöðu að hafi einstaklingur verið búsettur á EES svæðinu sé gerð krafa um eins árs búsetu hér á landi.
Þess sé krafist í málinu að úrskurðarnefnd hnekki ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins. Miklu máli geti skipt fyrir einstaklinga að fá mat á örorku til þess að geta notið þeirra kjara sem fylgja örorkumati og örorkuskírteini hér á landi.
Í athugasemdum kæranda frá 15. ágúst 2017 kemur fram að í málinu séu tvö álitamál en Tryggingastofnun virðist einungis taka á öðru þeirra. Fyrra álitamálið sé hvort einstaklingur, sem kominn sé til Íslands með lögmætum hætti, geti fengið örorkumat. Seinna álitamálið sé hvort sami einstaklingur geti fengið örorkulífeyrisgreiðslur. Öll röksemdafærsla Tryggingastofnunar, með tilvísun til Evrópureglna, lúti að því að synja kæranda um örorkumatið á grundvelli þess að hann uppfylli ekki skilyrði til þess að fá neinar greiðslur. Þarna sé verið að rugla saman tveimur mismunandi þáttum.
Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segi orðrétt: „Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.“ Þá segi orðrétt í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar:
„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. og:
a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,
b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“
Óumdeilt sé að vegna sinnar meðfæddu skerðingar uppfylli kærandi öll læknisfræðileg skilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar. Hann ætti því að fá örorkumat sem skipti hann miklu máli til þess að hann geti notið réttar til annarrar aðstoðar en lífeyrisins sjálfs. Örorkumat skipti einstaklinga í hans stöðu oft ekki síður máli en örorkulífeyrisgreiðslur. Upphaf málsins megi til dæmis rekja til þess að hann hafi þurft að fá stuðning við atvinnuleit. Örorkumat hefði hjálpað honum til þess að fá rétta aðstoð. Með synjun Tryggingastofnunar sé beinlínis verið að koma í veg fyrir að hann geti nýtt starfsgetu sína sem sé skert vegna meðfæddrar skerðingar.
Við afgreiðslu málsins beri Tryggingastofnun að greina á milli örorkumats og örorkulífeyris. Þó svo að einstaklingur uppfylli skilyrði örorkumats þurfi það ekki að leiða af sér að hann fái greiðslur á grundvelli þess. Tryggingastofnun sé hér að synja kæranda um örorkumat á grundvelli þess að hann muni ekki eiga rétt á örorkulífeyrisgreiðslum. Stofnunin sé þar með ekki að beita réttum forsendum við ákvörðunartöku sína. Ákvæði um örorkumatið sjálft sé að finna í b-lið 1. mgr. 18. gr. Það sé sjálfstætt skilyrði og skuli ávallt metið þegar sótt sé um örorkumat. Stofnunin verði að uppfylla lagaskyldu sína um að rannsaka mál sín með nægilegum hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að sama skapi sé búsetuskilyrði a-liðar einnig sjálfstætt ákvæði og hafi einungis áhrif á rétt til greiðslna á grundvelli örorkumats.
Í upphafi segi Tryggingastofnun að kærð hafi verið ákvörðun um synjun stofnunarinnar á örorkumati. Í niðurstöðukafla stofnunarinnar sjáist best í hverju misskilningur stofnunarinnar sé fólginn þegar hún segi að stofnunin „telur ekki lagagrundvöll fyrir greiðslum til kæranda og hafnar alfarið beiðni hans um örorku hér á landi.“
Búsetuskilyrði eigi ekki að hafa áhrif á rétt kæranda til þess að fá örorkumat, það sé læknisfræðilegt mat á stöðu hans. Búsetuskilyrði fyrir rétt til örorkulífeyris, ekki matsins, komi fram í a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Þar segi orðrétt: „a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu“. Undanþágur séu veittar á grundvelli einstaklingsbundinna atvika, til dæmis hjá flóttamönnum. EES samningurinn, sem hafi það meginmarkmið að styrkja frjálsa för vinnandi fólks, geti ekki verið nýttur til þess að takmarka rétt einstaklings þegar hann sé kominn inn í landið til þess að nýta vinnugetu sína. Í þessu máli sé stofnunin beinlínis að beita búsetureglum til þess að einstaklingur fái ekki örorkumat sem valdi því að hann geti ekki nýtt vinnugetu í nýju landi. EES samningnum sé þar með algjörlega snúið á hvolf. Ljóst sé að beiting stofnunarinnar með þessum hætti sé algjörlega óásættanleg. Hin rétta beiting á EES samningnum sé að stuðla ávallt að frjálsri för fólks á milli aðildarríkja.
Í máli úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 149/2011 hafi komið fram að þegar einstaklingur uppfyllir læknisfræðileg skilyrði örorku, sé búsettur á landinu og uppfylli búsetuskilyrði þá uppfylli hann skilyrði örorkulífeyris. Í því máli hafi komið fram að málinu hafi verið heimvísað til ákvörðunar á fjárhæð í samræmi við búsetuhlutfall kæranda en lífeyrisgreiðslur sem kærandi hafi fengið frá fyrra búsetulandi komi þá til frádráttar rétti hans til örorkulífeyris frá Tryggingastofnun. Í því máli hafi einstaklingur einnig verið með meðfædda skerðingu og greiðslur frá fyrra búsetulandi á grundvelli hennar. Í því máli hafi úrskurðarnefndin hafnað þeirri skoðun Tryggingastofnunar að meðfædd skerðing geti ein og sér orðið grundvöllur þess að skerða rétt einstaklings til greiðslna hér á landi.
Í athugasemdum kæranda frá 19. október 2017 segir að synjun Tryggingastofnunar um örorkumat hafi byggst á tveimur atriðum, annars vegar að kærandi hafi meðfædda sjónskerðingu og hins vegar að réttindi séu áfram til staðar í Frakklandi og frekari réttindi ávinnist ekki hér á landi.
Íþyngjandi ákvörðun sem þessi þyrfti að hafa skýra lagastoð. Þannig þyrfti að koma fram með skýrum hætti í lögum ef heimilt væri að synja um örorkumat á þeim grundvelli að örorkan byggðist á meðfæddum sjúkdómi eða fötlun. Skilyrði fyrir örorkumati komi fram í 18. gr. laga um almannatryggingar. Þar komi ekkert fram um það sem Tryggingastofnun byggi nú á, þ.e. hvort einstaklingur sé með meðfædd einkenni eða hafi flust til landsins áður en hann hafi uppfyllt skilyrði örorkumats o.s.frv. Þannig sé engin lagastoð fyrir ákvörðun Tryggingastofnunar og hún því ólögmæt.
Uppfylli kærandi skilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar eigi hann rétt á örorkumati. Í framhaldi af því þurfi að taka aðra ákvörðun (raunar ákvarðanir) um það hvaða réttindi hann fái á grundvelli örorkumatsins
Tryggingastofnun hafi einnig byggt á því að réttindin væru til staðar í C og ávinnist ekki hér á landi. Eins og bent hafi verið á í kæru sé þessi röksemd Tryggingastofnunar málinu óviðkomandi. Ákvörðun Tryggingastofnunar snúi að því að hafna kæranda um örorkumat. Ágreiningur um það hvort réttindi séu til staðar í öðru landi og/eða hvort réttindi ávinnist hér á landi sé ótengt réttinum til þess að fá örorkumat. Þar sem þessi atriði séu ótengd sé ómálefnalegt að byggja synjun á þessu sjónarmiði.
Þá sé sömuleiðis engin lagastoð fyrir þessu sjónarmiði, enda komi hvergi fram í lögum um almannatryggingar að réttindi ávinnist ekki hér á landi með þeim hætti sem Tryggingastofnun byggi á. Þaðan af síður komi nokkuð fram um það í lögum að möguleg réttindaávinnsla komi í veg fyrir örorkumat.
Þau ákvæði Evrópureglna sem Tryggingastofnun vísi til séu málinu óviðkomandi, enda fjalli þau ekki um rétt til örorkumats. Auk þess mæli ákvæði laga um almannatryggingar fyrir um réttindin og þau lög gangi framar reglugerðum Evrópubandalagsins. Auk þess séu ýmis réttindi í íslenskum lögum bundin við örorkumat, ekki einungis þau réttindi sem Tryggingastofnun byggi á og telji að falli undir tilvitnaðar reglugerðir Evrópuréttar.
Örorkumat geti verið grundvöllur ýmissa réttinda, ekki einungis greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þegar af þeirri ástæðu sé ljóst að mat á örorku sé sjálfstæð ákvörðun sem geti verið grundvöllur að öðrum stjórnvaldsákvörðunum á grundvelli laga um almannatryggingar og annarra laga.
Málatilbúnaður Tryggingastofnunar byggi að miklu leyti á getgátum um rétt kæranda frá C. Stofnunin gefi sér að til staðar séu réttindi og örorkumat og því þurfi ekki að kanna það nánar, hvað þá að meta örorku hér á landi og réttindi samfara henni.
Tryggingastofnun beri að sjálfsögðu að rannsaka mál til hlítar áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 38. gr. laga um almannatryggingar. Þessi rannsóknarskylda og samvinna Tryggingastofnunar við sambærilegar stofnanir í Evrópu leiði raunar einnig af þeim Evrópureglum sem Tryggingastofnun sjálf byggi á.
Stofnuninni sé óheimilt að byggja á ágiskunum og því að umsækjandi sé „búinn að viðurkenna það að hann njóti lífeyrisgreiðslna frá fyrra búsetulandi“. Réttar og raunverulegar upplýsingar þurfi að liggja fyrir og Tryggingastofnun sé óheimilt að hanka umsækjanda á því hvernig umsókn hafi verið fyllt út. Í greinargerð Tryggingastofnunar frá 7. september 2017 sé viðurkennt að rannsókn hafi verið ófullnægjandi en þar komi fram að óskað hafi verið eftir staðfestingu frá Frakklandi en hún hafi enn ekki borist stofnuninni.
Rétt sé að ítreka tilvísun til úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 149/2011. Þar hafi nefndin hafnað þeim sjónarmiðum sem Tryggingastofnun byggi á í þessu máli. Stofnunin haldi því fram að úrskurðinn eigi ekki við án þess að rökstyðja það frekar en með því að búsetuskilyrði komi ekki til álita. Í úrskurðinum komi þó fram atriði sem séu mikilvæg fordæmi fyrir úrlausn þessa máls.
Í málinu hafi Tryggingastofnun byggt á sömu málsástæðum og í þessu máli. Röksemdir stofnunarinnar séu dregnar saman neðst á bls. 4 í úrskurðinum, en þar segi meðal annars:
„Í þessu máli er um að ræða einstakling sem er með meðfætt heyrnarleysi. Það er því augljóst að hann var orðinn öryrki áður en hann flutti til Íslands. Kærandi féll augljóslega undir löggjöf annars ríkis þegar örorkan var tilkomin og það er því rétt að kærandi snúi sér til þess lögbæra ríkis.“
Framangreind niðurstaða Tryggingastofnunar hafi verið studd reglum Evrópuréttar með sambærilegum hætti og gert sé í því máli sem nú sé til úrlausnar. Í úrskurði nefndarinnar hafi sjónarmiðum stofnunarinnar verið hafnað. Niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú að einstaklingur ætti rétt á 75% örorkumati. Málinu hafi svo verið vísað aftur til Tryggingastofnunar til þess að taka frekari ákvarðanir á grundvelli þess örorkumats.
Að lokum vilji kæranda benda á að fjölmargir einstaklingar séu með skertar bætur frá almannatryggingum á grundvelli búsetuhlutfalls. Í þeim tilvikum hafi einstaklingur búið erlendis og Tryggingastofnun skerði þá bætur þannig að þær verði í sama hlutfalli og búsetan. Rétt sé að taka fram að Öryrkjabandalag Íslands sé ekki sammála nálgun Tryggingastofnunar í þessum málum. Engu að síður hljóti að vera óumdeilt að búsetuskerðingin sé byggð á því að einstaklingur eigi á móti rétt frá öðrum löndum sem hann hafi búið í. Grundvöllur fyrir búsetuskerðingu bóta sé í andstöðu við afstöðu Tryggingastofnunar í þessu máli. Stofnunin hafi haldið því fram í málinu að einstaklingur geti einungis átt rétt til greiðslna frá einu landi. Ef sú væri raunin þá væru hlutfallslegar greiðslur frá tveimur eða fleiri löndum væntanlega aldrei til staðar.
Í athugasemdum kæranda frá 1. desember 2017 segir að á Tryggingastofnun hvíli rannsóknarskylda og stofnuninni beri að taka rétta ákvörðun byggða á réttum upplýsingum. Stofnunin og kærandi séu ekki andstæðingar. Stofnunin geti ekki byggt á því að kærandi hafi fengið greiðslur frá C einungis af því að kærandi hafi merkt við reit þess efnis. Stofnunin eigi að leggja réttar upplýsingar til grundvallar en geti ekki lagt til grundvallar að kærandi hafi „viðurkennt“ eitthvað sem mögulega samrýmist ekki raunveruleikanum.
Af athugasemdum Tryggingastofnunar verði ekki annað ráðið en að stofnunin viðurkenni að málið sé ekki rannsakað að fullu. Í athugasemdunum komi fram að gögn séu ekki komin frá C en það sé nauðsynlegt til þess að hægt sé að taka rétta ákvörðun byggða á réttum upplýsingum.
Kærandi hafi áður bent á að íslensku almannatryggingalögin veiti ein og sér fullnægjandi svör við því álitaefni sem mál þetta lúti að. Hvorki ákvæði 71. gr. laganna, sem heimili innleiðingu Evróputilskipana, né aðrar réttarheimildir leiði til þess að reglur Evrópuréttar gangi framar almannatryggingalögum.
Í framhaldi af síðasta atriði sé rétt að taka það fram að réttur kæranda sé ekki skýr samkvæmt almannatryggingalögum. Auk þess sé krafa hans ekki í andstöðu við neina reglu Evrópuréttar. Þær reglur Evrópuréttar sem Tryggingastofnun hafi vísað til fjalli um önnur atriði og það færi á engan hátt í bága við þær reglur að taka kröfur kæranda til greina.
Rétt sé að benda á að kærandi mun hafa búið hér á landi í þrjú ár X.
Kærandi hafi ítrekað bent á réttur til örorkumats sé sjálfstæður réttur sem geti hafi áhrif á önnur réttindi. Eftirtektarvert sé að Tryggingastofnun hafi ekki svarað þessu. Stofnunin segi ekki neina ástæðu til þess að framkvæma örorkumat þar sem stofnunin telji kæranda ekki eiga rétt til örorkulífeyris hér á landi sem kærandi sé ósammála. Jafnvel þótt það væri rétt þá geti örorkumatið verið grundvöllur margs konar annarra réttinda og því hafi kærandi sjálfstæða hagsmuni af matinu einu og sér. Þrátt fyrir að þetta eigi að blasa við og kærandi hafi meðal annars byggt á þessu þá skauti stofnunin fram hjá þessu mikilvæga atriði. Þar sem stofnunin neiti því ekki, og þaðan af síður að rökstyðja aðra niðurstöðu, verði að líta svo á að óumdeilt sé að önnur réttindi geti ráðist af því hvort kærandi sé með örorkumat.
Kærandi hafi vísað til úrskurða í sambærilegu máli en Tryggingastofnun hafi ekki svarað því hvernig þetta mál eigi að vera ósambærilegt og þar með hvernig niðurstaðan gæti verið önnur. Með sama hætti og áður hafi verið nefnt víki stofnunin sér einfaldlega undan því að fjalla um þetta mikilvæga atriði.
Í athugasemdum Tryggingastofnunar sé því haldið fram að kærandi hafi fullyrt að einungis væri hægt að eiga réttindi frá einu landi. Það sé ekki rétt, enda komi það hvergi fram í málatilbúnaði kæranda. Aftur á móti virðist málatilbúnaður stofnunarinnar byggja á því að einungis sé hægt að eiga rétt frá einu landi. Af því tilefni hafi kærandi bent á að stofnunin greiði fjölmörgum einstaklingum hlutfall af bótum á þeim grundvelli að réttur sé væntanlega til staðar frá öðru landi. Kærandi hafi talið rétt að benda á að málatilbúnaður stofnunarinnar í þessu máli virðist þannig vera í andstöðu við ákvarðanir stofnunarinnar í fjölmörgum öðrum málum.
III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins
Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar komi eftirfarandi fram:
„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. og:
a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,
b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. reglugerðar nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa skuli einstaklingur, sem heyrt hafi undir löggjöf tveggja aðildarríkja eða fleiri hverja á fætur annarri eða sitt á hvað og hafi einungis lokið trygginga- eða búsetutímabilum samkvæmt A-löggjöf, einungis eiga rétt á bótum frá stofnun í aðildarríkinu sem starfi samkvæmt löggjöf sem eigi við á þeim tíma þegar óvinnufærnin, sem hafi leitt til örorku, komi fram, að teknu tilliti til 45. gr. þar sem við eigi, og skuli fá slíkar bætur í samræmi við þá löggjöf.
Samkvæmt 45. gr. EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 um samræmingu almannatryggingakerfa skuli umsækjandi leggja fram umsókn hjá stofnun í því aðildarríki sem hafi sett þá löggjöf sem hafi gilt á þeim tíma þegar hann hafi orðið óvinnufær og sú óvinnufærni hafi leitt til örorku eða þess að örorka hafi aukist, eða hjá stofnun á búsetustað sem hafi sent umsóknina áfram til fyrrnefndu stofnunarinnar.
Kærandi hafi sótt um örorkumat og tengdar greiðslur með umsókn, dagsettri 1. febrúar 2017. Tryggingastofnun hafi synjað kæranda um örorkumat þar sem læknisvottorð, sem hafi fylgt með umsókn, hafi gefið til kynna að umsækjandi væri með meðfædda sjónskerðingu er hann hafi flutt hingað til landsins. Stofnunin hafi bent á að Ísland og C séu aðilar að samningi um Evrópskt efnahagssvæði og réttindi í C væru því áfram til staðar eftir flutning til Íslands og að frekari réttindi ávinnist ekki hér á landi.
Samkvæmt upplýsingum úr Þjóðskrá hafi kærandi verið skráður með búsetu á Íslandi frá X og sjúkratryggður frá X. Áður hafi hann eingöngu haft búsetu í C. Í læknisvottorði, sem hafi fylgt með umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, hafi komið fram að kærandi sé með meðfædda sjónskerðingu. Örorka kæranda hafi því löngu verið komin fram áður en hann tók upp búsetu hér á landi.
Kærandi uppfylli ekki heldur búsetuskilyrði samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar þar sem gerð sé krafa um þriggja ára lágmarksbúsetu til að eiga rétt til örorkulífeyrisgreiðslna hér á landi. Það skilyrði eitt og sér komi hins vegar ekki til ályktunar í máli þessu þar sem um meðfædda sjónskerðingu sé að ræða.
Í umsókn til Tryggingastofnunar, dagsettri 1. febrúar 2017, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur sé merkt við já við þeirri spurningu um hvort umsækjandi eigi lífeyrisréttindi erlendis, þ.e. frá fyrra búsetulandi. Með því að svara þeirri spurningu játandi sé umsækjandi búinn að viðurkenna að hann njóti lífeyrisgreiðslna frá fyrra búsetulandi, í þessu tilviki C. Á umsóknareyðublaði um örorkulífeyri og tengdar greiðslur sé þess ekki getið hvaðan umsækjandi eigi lífeyrisréttindi erlendis en leiða megi líkur að því að það sé fyrra búsetuland.
Í 45. gr. EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 komi eftirfarandi fram varðandi umsókn um örorkubætur:
„Til að fá bætur samkvæmt A-löggjöf, sbr. 2. mgr. 44. gr. grunnreglugerðarinnar, skal umsækjandi leggja fram umsókn hjá stofnun í því aðildarríki, sem setti þá löggjöf sem gilti á þeim tíma þegar hann varð óvinnufær og sú óvinnufærni leiddi til örorku eða þess að örorka jókst, eða hjá stofnun á búsetustað sem sendir umsóknina áfram til fyrrnefndu stofnunarinnar.“
Umsækjandi eigi því einungis rétt á bótum frá þeirri stofnun í því aðildarríki, þ.e. C, þegar örorka hafi verið metin í upphafi, sbr. 45. gr. EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 um samræmingu almannatryggingakerfa, sbr. 44. gr. EB reglugerðar nr. 88/2004.
Í 44. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004 komi eftirfarandi fram:
„Einstaklingur, […] skal einungis eiga rétt á bótum frá stofnun í aðildarríkinu sem starfar samkvæmt löggjöf sem á við á þeim tíma þegar óvinnufærnin, sem leiddi til örorku, kom fram.“
Markmið EB reglugerðar nr. 883/2004 og EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 sé að heimila frjálsa för einstaklinga á milli EES/EFTA landa og að lífeyrisgreiðslur haldist þrátt fyrir flutning úr landi en ekki í þeim tilgangi að fá örorku metna í öðru EES/EFTA landi eftir að örorkumat í fyrra tryggingalandi hafi átt sér stað. Aukin ávinnsla á örorku komi ekki til eftir að örorka hafi verið metin og greiðslur hafi byrjað í fyrra búsetulandi eins og gögn beri með sér á umsóknarblaði kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.
Það sé niðurstaða Tryggingastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði til örorkulífeyrisgreiðslna hér á landi þar sem hann njóti lífeyrisgreiðslna frá fyrra búsetulandi. Auk þess uppfylli kærandi ekki skilyrði um þriggja ára búsetutímabil hér á landi. Kærandi sé með meðfædda sjónskerðingu og sú örorka hafi verið löngu komin fram þegar hann hafi tekið upp fasta búsetu hér á landi. Tryggingastofnun telji ekki lagagrundvöll fyrir greiðslum til kæranda og hafni alfarið beiðni hans um örorku hér á landi.
Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar frá 7. september 2017 komi fram að í athugasemdum kæranda sé því haldið fram að Tryggingastofnun beri að greina á milli örorkumats og örorkulífeyris og að örorkumatið sé sjálfstætt skilyrði óháð því hvort viðkomandi fái örorkulífeyrisgreiðslur eða ekki.
Tryggingastofnun telji að ekki sé hægt að slíta í sundur þessi skilyrði þar sem annað hvort uppfylli umsækjandi skilyrði örorkumats og þá til örorkulífeyrisgreiðslna eða ekki. Telja verði ljóst í máli þessu að umsækjandi njóti örorkulífeyrisgreiðslna frá Frakklandi, sbr. umsókn hans um örorkulífeyri þar sem merkt hafi verið við að viðkomandi hafi greiðslur erlendis.
Þess beri að geta að hafi einstaklingur fengið örorkumat í öðru EES landi, í þessu tilviki Frakklandi, eigi kærandi rétt á að fá útgefið S1 vottorð frá sínu fyrra búsetulandi um að hann sé örorkulífeyrisþegi þar í landi og njóti greiðslna þaðan. Slíkt vottorð veiti honum rétt á allri þjónustu í öðru EES landi, þar á meðal þau réttindi sem aðrir lífeyrisþegar njóti, svo sem afsláttarkjör, niðurgreiðslu á lyfjum og fleira. Tryggingastofnun hafi óskað eftir staðfestingu á greiðslum frá fyrra búsetulandi en svar hafi ekki enn borist stofnuninni.
Í 17. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa segi:
„Tryggður einstaklingur eða aðstandandi hans, sem er búsettur í öðru aðildarríki en lögbæru aðildarríki, skal fá aðstoð sem stofnun í búsetuaðildarríkinu lætur í té fyrir hönd þar til bærrar stofnunar í samræmi við ákvæði löggjafar þeirrar sem hún starfar eftir, eins og hlutaðeigandi væri tryggður þar.“
Í 24. gr. EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2004 sé kveðið á um framkvæmdina á 17. gr. reglugerðar nr. 883/2004 og þar komi eftirfarandi fram:
„Við beitingu 17. gr. grunnreglugerðarinnar skal hinum tryggða og/eða aðstandendum hans vera skylt að skrá sig hjá stofnun á búsetustað. Rétturinn til aðstoðar í búsetuaðildarríki skal vottfestur með skjali sem þar til bær stofnun gefur út að beiðni hins tryggða eða að beiðni stofnunar á búsetustað.“
Með öðrum orðum þá þurfi að sýna fram á það með skjali við stofnun á búsetustað, þ.e. við Tryggingastofnun, að viðkomandi sé lífeyrisþegi. Hér sé átt við S1 vottorð svo að viðkomandi geti leitað sér aðstoðar sem lífeyrisþegar njóti í búsetulandi.
Löggjafinn hafi falið Tryggingastofnun að meta einstaklinga til örorku að uppfylltum þeim lagaskilyrðum sem talin séu upp í 18. gr. almannatryggingalaga. Þar sé meðal annars kveðið á um að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert er þeir hafi tekið hér búsetu. Að teknu tilliti til 68. gr. laga um almannatryggingar sem fjalli um milliríkjasamninga geti eingöngu þeir einstaklingar sem uppfylli lagaskilyrði fyrir örorku óskað eftir því að fá örorkumat.
Bent skuli á að Ísland og C séu aðilar að samningi um samræmingu almannatryggingakerfa á EES svæðinu en EB reglugerðin hafi tekið gildi hér á landi með reglugerð nr. 442/2012. Fram komi í 44. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004 að einstaklingur skuli einungis eiga rétt á bótum frá stofnun í aðildarríkinu á þeim tíma þegar óvinnufærnin, sem hafi leitt til örorku, hafi komið fram og skuli fá slíkar bætur í samræmi við þá löggjöf.
Hvað varði búsetuskilyrði þá sé það tekið fram í fyrri greinargerð Tryggingastofnunar að það skilyrði eitt og sér komi ekki til ályktunar í máli þessu þar sem kærandi sé með meðfædda sjónskerðingu og hafi fengið örorkumat frá sínu fyrra búsetulandi. Tilvísun í mál úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 149/2011 varðandi búseturétt eigi því ekki við í þessu máli.
Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins frá 16. nóvember 2017 kemur fram að í athugasemdum kæranda sé því haldið fram að engin lagastoð sé fyrir því að synja um örorkumat á grundvelli meðfæddrar sjónskerðingar. Eins og fram hafi komið í fyrri greinargerðum frá stofnuninni hafi löggjafinn falið Tryggingastofnun að meta einstaklinga til örorku, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Í 68. gr. laganna sé að finna ákvæði um milliríkjasamninga þar sem ríkisstjórninni sé heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt almannatryggingalögum og semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim megi meðal annars veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Enn fremur sé að finna í 71. gr. laga um almannatryggingar nánari innleiðingu á EES reglugerðum, þar á meðal EB reglugerð nr. 883/2004 og EB framkvæmdarreglugerð nr. 987/2009 um samræmingu almannatryggingakerfa, sem vitnað hafi verið til í fyrri greinargerðum í máli þessu.
Tryggingastofnun telji að þegar einstaklingur uppfylli ekki lagaleg skilyrði til örorkugreiðslna þá sé ekki til staðar sjálfstæður réttur til örorkumats. Ekki sé nein ástæða til þess að örorkumat fari fram þegar einstaklingur uppfylli ekki lagaleg skilyrði til örorkumats og telji Tryggingastofnun sér heimilt að synja kæranda um örorkumat þegar lagaleg skilyrði til örorkulífeyrisgreiðslna séu ekki fyrir hendi eins og fram hafi komið í fyrri greinargerðum frá stofnuninni.
Bent skuli á að ákvæði Evrópureglna eigi við í þessu máli þar sem kærandi sé C ríkisborgari með fyrri búsetutíma í C, en C sé aðili að Evrópska efnahagssvæðinu og því gildi EB reglugerð nr. 883/2004, sbr. EB framkvæmdarreglugerð nr. 987/2009.
Samkvæmt læknisvottorði, sem hafi fylgt með umsókn kæranda um örorkumat, sé umsækjandi lögblindur frá fæðingu. Kærandi hafi verið búsettur og tryggður í C og hafi því fallið undir C almannatryggingalöggjöf frá fæðingu. Því sé réttur hans til örorku þar í landi, sbr. fyrri skráningu á lögheimili hans í Þjóðskrá. Á það skuli bent að í 45. gr. EB framkvæmdarreglugerðar nr. 987/2009 sé það skýrt tekið fram að umsækjandi um örorku skuli leggja fram umsókn hjá stofnun í því aðildarríki sem hafi gilt á þeim tíma þegar hann hafi verið óvinnufær og sú óvinnufærni hafi leitt til örorku.
Í athugasemdum kæranda sé því haldið fram að málatilbúnaður Tryggingastofnunar sé byggður á getgátum um rétt kæranda frá C. Þessu sé alfarið vísað á bug þar sem Tryggingastofnun byggi ákvörðun sína á 18. gr. laga um almannatryggingar um að lagaleg skilyrði séu ekki uppfyllt auk þess sem kærandi hafi merkt við á umsókn að hann njóti greiðslna erlendis frá. Kærandi hafi sögu um fyrri búsetutíma í C en sé með mjög skamman búsetutíma hér á landi, eða frá X samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá. Tryggingastofnun hafi hins vegar upplýst málsaðila um að staðfesting á greiðslum frá C hafi ekki borist stofnuninni, sbr. fyrirspurn þess eðlis á eyðublaði E001.
Tryggingastofnun mótmæli enn fremur þeim athugasemdum kæranda að einstaklingur geti einungis átt rétt til greiðslna frá einu landi. Bent skuli á að í 51. gr., sbr. 6. gr., EB reglugerðar nr. 883/2004 sé vikið að söfnun tímabila og þau séu bundin þeim skilyrðum að tryggingatímabilum, starfstímabilum launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklinga sé lokið.
IV. Niðurstaða
Mál þetta varðar synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. febrúar 2017 á umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.
Um örorkulífeyri er fjallað í 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Í ákvæðinu segir meðal annars svo:
„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. og:
a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,
b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.
Í 1. mgr. 68. gr. laganna er kveðið á um að ríkisstjórninni sé heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim megi meðal annars veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Í 71. gr. laga um almannatryggingar segir að ráðherra sé heimilt að innleiða með reglugerð almannatryggingareglur Evrópusambandsins. Með stoð í reglugerðarheimild 70. gr. laganna hefur reglugerð nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar verið sett. Í 1. gr. reglugerðarinnar er meðal annars kveðið á um að reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa skuli öðlast gildi hér á landi. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að túlka verði lög um almannatryggingar með hliðsjón af EB reglugerð nr. 883/2004.
Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur með umsókn, dags. 1. febrúar 2017. Í ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. febrúar 2017 segir að kærandi hafi verið skráður með búsetu á Íslandi frá X. Samkvæmt innsendu læknisvottorði sé kærandi með meðfædda sjónskerðingu og hafi flutt hingað til lands frá C. Umsókninni er svo synjað með þeim rökum að Ísland og C séu aðilar að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, réttindi í C séu því áfram til staðar eftir flutning til Íslands og að frekari réttindi ávinnist ekki á Íslandi. Í greinargerð Tryggingastofnunar segir enn fremur að aukin ávinnsla á örorku komi ekki til eftir að örorka hafi verið metin og greiðslur hafi byrjað í fyrra búsetulandi líkt og umsókn kæranda beri með sér. Um lagagrundvöll ákvörðunarinnar er í greinargerðinni vísað til 2. mgr. 44. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004 og 45. gr. EB reglugerðar nr. 987/2009 um framkvæmd EB reglugerðar nr. 883/2004.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004 er svohljóðandi:
„Einstaklingur, sem hefur heyrt undir löggjöf tveggja aðildarríkja eða fleiri hverja á fætur annarri eða sitt á hvað og hefur einungis lokið trygginga- eða búsetutímabilum samkvæmt A-löggjöf, skal einungis eiga rétt á bótum frá stofnun í aðildarríkinu sem starfar samkvæmt löggjöf sem á við á þeim tíma þegar óvinnufærnin, sem leiddi til örorku, kom fram, að teknu tilliti til 45. gr. þar sem við á, og skal fá slíkar bætur í samræmi við þá löggjöf.“
Þá segir í 1. mgr. ákvæðisins að „A-löggjöf“ merki hverja þá löggjöf sem kveði á um að fjárhæð örorkubóta sé óháð lengd trygginga- eða búsetutímabila og sem lögbært aðildarríki tilgreinir sérstaklega í VI. viðauka og „B-löggjöf“ merki alla aðra löggjöf. Úrskurðarnefnd telur að 2. mgr. 44. gr. reglugerðarinnar komi því einungis til álita þegar umsækjandi um örorkulífeyrisgreiðslur nýtur örorkubóta óháð lengd trygginga- eða búsetutímabila frá öðru aðildarríki. Gögn málsins bera ekki með sér að kærandi njóti örorkubóta samkvæmt A-löggjöf frá C. Þá er C ekki eitt af þeim ríkjum sem hefur tilgreint í VI. viðauka EB reglugerðar nr. 883/2004 að örorkubætur C ríkisins lúti hinni sérstöku samræmingu um A-löggjöf samkvæmt 1. mgr. 44. gr. reglugerðarinnar.
Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála eru skilyrði fyrir örorkulífeyrisgreiðslum skýrt upp talin í 18. gr. laga um almannatryggingar. Af þeim verður ekki ráðið að Tryggingastofnun sé heimilt að synja um örorkulífeyrisgreiðslur hafi sambærileg réttindi verið til staðar í öðru aðildarríki EES-samningsins. Þá verður sú túlkun heldur ekki leidd af 2. mgr. 44. EB reglugerðar nr. 883/2004. Úrskurðarnefnd telur því að ekki sé heimilt að synja umsóknum um örorkulífeyri á þeim grundvelli að réttindi séu til staðar innan annars aðildarríkis og að frekari réttindi ávinnist ekki hér á landi. Þá bendir úrskurðarnefnd á að örorkulífeyrisgreiðslur skerðast í samræmi við búsetuhlutfall, sbr. 4. mgr. 18. gr. laganna.
Í greinargerð Tryggingastofnunar segir einnig að kærandi uppfylli ekki þriggja ára búsetutímabil hér á landi, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hefur verið skráður með búsetu á Íslandi frá X. Því er ljóst að sæki kærandi í dag um örorkulífeyri þá uppfyllir hann þriggja ára búsetuskilyrði 1. mgr. 18. gr. laganna. Þrátt fyrir það telur úrskurðarnefnd rétt að taka til skoðunar hvort Tryggingastofnun hafi verið heimilt að synja umsókn kæranda þann 20. febrúar 2017 á þeim grundvelli að kærandi uppfyllti ekki búsetuskilyrði 1. mgr. 18. gr. laganna.
Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar er skilyrði þess að eiga rétt til örorkulífeyris að hafa verið búsettur á Íslands að minnsta kosti síðustu þrjú árin áður en umsókn er lögð fram. Sem fyrr segir verður að túlka lög um almannatryggingar með hliðsjón af EB reglugerð nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa, en af 68. gr. laganna leiðir að hægt er að veita undanþágu frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra. Í 6. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um söfnun tímabila, en ákvæðið hljóðar svo:
„Ef ekki er kveðið á um annað í þessari reglugerð skal þar til bær stofnun aðildarríkis, þar sem í löggjöf er kveðið á um:
— að það að öðlast rétt til bóta, halda bótarétti, lengd bótatímabils eða endurheimt bótaréttar,
— að gildissvið löggjafar,
eða
— að aðgangur að eða undanþága frá skyldutryggingu, frjálsum viðvarandi tryggingum eða frjálsum tryggingum,
sé bundið því skilyrði að tryggingatímabilum, starfstímabilum launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabilum sé lokið, taka tillit til, að því marki sem nauðsynlegt er, tryggingatímabila, starfstímabila launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabila, sem er lokið samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis, eins og þeim hafi verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem það sjálft beitir.“
Ákvæðið verður þó að skoða með hliðsjón af 57. gr. reglugerðarinnar sem felur í sér reglur varðandi trygginga- eða búsetutímabil sem eru skemmri en eitt ár. Af framangreindum ákvæðum má ráða að búseta í öðrum aðildarríkjum EES-samningsins getur verið lögð að jöfnu við búsetu á Íslandi þegar metið er hvort búsetuskilyrði 18. gr. laga um almannatryggingar sé uppfyllt. Af gögnum málsins má ráða að kærandi flutti til Íslands frá C en ekki er ljóst hversu lengi hann bjó þar. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að stofnunin hafi rannsakað fyrri búsetu kæranda í þeim tilgangi að athuga hvort hann uppfylli búsetuskilyrði 1. mgr. 18. gr. laganna, sbr. 6. og 57. gr. EB reglugerðar nr. 883/2004, þrátt fyrir að umsókn kæranda hafi gefið tilefni til þess. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála var málið því ekki nægjanlega upplýst þegar hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með hliðsjón af framangreindu er synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Rakel Þorsteinsdóttir