Mál nr. 560/2023-Úrskurður
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 560/2023
Fimmtudaginn 16. maí 2024
A
gegn
Hafnarfjarðarbæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 23. nóvember 2023, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 7. september 2023, um að synja beiðni hennar um flutning fjármagns á milli ára vegna samnings um notendastýrða persónulega aðstoð.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi er með samning við Hafnarfjarðarbæ í formi notendastýrðar persónulegrar aðstoðar sem kveður á um sólarhringsþjónustu. Með erindi, dags. 2. febrúar 2023, óskaði kærandi eftir að rekstrarafgangur ársins 2022 yrði fluttur yfir á árið 2023. Á fundi fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar, dags. 22. júní 2023, var beiðni kæranda synjað með vísan til 2. máls. 5. mgr. 10. gr. reglna sveitarfélagsins um notendastýrða persónulega aðstoð. Kærandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar sem staðfesti synjun fjölskyldu- og barnamálasviðs með ákvörðun, dags. 7. september 2023.
Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. nóvember 2023. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. desember 2023, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 5. janúar 2024 og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. janúar 2024. Athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. febrúar 2024, var óskað eftir tilteknum upplýsingum og gögnum frá Hafnarfjarðarbæ vegna málsins. Umbeðin gögn og svör bárust 6. mars 2024 og voru send umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 11. mars 2024. Athugasemdir bárust 15. mars 2024 og voru þær kynntar Hafnarfjarðarbæ með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. mars 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 22. apríl 2024, var óskað eftir frekari upplýsingum frá Hafnarfjarðarbæ vegna kærumálsins. Svar barst 3. maí 2024 og var kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 6. maí 2024. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála ógildi niðurstöðu fjölskylduráðs og að viðurkennt verði að umsækjanda sé heimilt að færa fjármagn vegna samnings hennar um notendastýrða persónulega aðstoð vegna ársins 2022 á milli ára vegna sérstakra aðstæðna.
Tekið er fram að kærandi sé hreyfihömluð og hafi verið með samning um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA) við Hafnarfjarðarbæ um árabil. Þjónustuþörf kæranda sé óumdeild og NPA samningur hennar kveði á um aðstoð allan sólarhringinn.
Greiðslur vegna NPA samninga byggi á jafnaðartaxta sem hafi verið reiknaður út til að standa undir gildandi kjarasamningsbundnum launum aðstoðarfólks sem starfi í NPA. Kjarasamningar hafi á liðnum árum tekið reglulegum breytingum til hækkunar sem aftur hafa kallað á hækkuð framlög frá sveitarfélögum til NPA samninga svo NPA notendur, eins og kærandi, geti staðið undir launakostnaði vegna metinnar þjónustuþarfar. NPA miðstöðin hafi reiknað út og uppfært jafnaðartaxta fyrir sveitarfélög sem öll sveitarfélög, þar á meðal Hafnarfjarðarbær, hafi tekið upp og miðað greiðslur við.
Á árinu 2022 hafi jafnaðartaxtar hækkað þrisvar yfir árið. Fyrsta hækkunin hafi tekið gildi 1. janúar 2022 vegna almennra launahækkana. Næsta hækkun hafi tekið gildi 1. maí 2022 vegna styttingar vinnuviku NPA aðstoðarfólks og svo hafi tekið við afturvirk hækkun frá 1. apríl 2022 vegna virkjunar á svokölluðum hagvaxtarauka sem hafi verið kveðið á í lífskjarasamningnum svokallaða frá árinu 2019. NPA miðstöðin hafi sent Hafnarfjarðarbæ erindi þess efnis að taxtar myndu hækka fyrst í janúar og svo aftur í maí.
Hafnarfjarðarbær hafi lengi vel ekki brugðist við erindinu frá NPA miðstöðinni um hækkun taxta NPA samninga, en krafa með útreikningi vegna uppgreiðslu hvers NPA samnings í sveitarfélaginu hafi verið send í júní 2022. Þá hafi verið langt liðið á árið og Hafnarfjarðarbær hafi áfram greitt sömu taxta og á árinu 2021 (að undanskilinni lítilli vísitöluhækkun) þrátt fyrir að hækkanir á launakostnaði NPA aðstoðarfólks hafi komið til framkvæmdar hjá kæranda og öðrum NPA notendum í sveitarfélaginu. Þetta hafi leitt til þess að NPA notendur í sveitarfélaginu hafi annað hvort þurft að taka á sig þjónustuskerðingu, þar sem notendur hafi ekki fengið framlög til að standa undir hækkuðum launakostnaði hjá aðstoðarfólki, eða taka lán frá umsýsluaðila (eða öðrum) fyrir mismuninum.
Á bæjarstjórnarfundi hjá Hafnarfjarðarbæ þann 24. ágúst 2022 hafi loks verið samþykkt að greiða framlög til NPA samkvæmt kjarasamningum NPA aðstoðarfólks og samkvæmt útreikningum NPA miðstöðvarinnar, þá eftir ítrekuð bréfaskrif af hálfu NPA miðstöðvarinnar og innheimtuviðvörunar sem hafi verið send í gegnum lögmann. Þrátt fyrir að samþykki fyrir hækkun á töxtum hafi legið fyrir í ágúst 2022 hafi hins vegar ekki borist leiðrétting á töxtunum fyrr en í nóvember og desember 2022. Þá hafi taxtinn verið leiðréttur afturvirkt fyrir árið og uppreikningur sendur á umsýsluaðila í samræmi við útreikninga út frá kjarasamningum NPA aðstoðarfólks. Kærandi, rétt eins og aðrir NPA notendur í sveitarfélaginu, hafi því ekki fengið réttan taxta greiddan, og þar með tækifæri til þess að nýta allt fjármagnið sem hafi átt að fylgja NPA samningi hennar með fullnægjandi hætti, fyrr en í lok árs 2022.
Kærandi hafi tekið á sig þjónustuskerðingu á meðan Hafnarfjarðarbær hafi greitt ófullnægjandi taxta í stað þess að taka lán fyrir þjónustunni, enda hafi verið óvissa um hvort og hvenær Hafnarfjarðarbær myndi greiða réttan taxta vegna NPA samnings hennar. Kærandi hafi þó talið sig þurfa á aukinni þjónustu að halda í upphafi árs 2023 vegna aðgerðar sem hún hafi þurft að gangast undir og því séð fram á að geta nýtt viðbótarfjármagnið sem kæmi inn á samninginn, og hún hefði annars safnað upp, til viðbótarþjónustu það tímabil sem hún væri að jafna sig eftir aðgerðina og þyrfti á aukinni aðstoð að halda. Þá hafi hún einnig talið sig hafa svigrúm til þess að koma til móts við þá einstaklinga sem hafi aðstoðað hana án þess að fá laun fyrir það tímabil sem Hafnarfjarðarbær hafi greitt ófullnægjandi taxta.
Þar sem Hafnarfjarðarbær geri almennt kröfu um að notendur skili fjármagni aftur til sveitarfélags sem ekki hafi verið ráðstafað á því ári sem það sé greitt hafi ráðgjafi kæranda hjá NPA miðstöðinni, í umboði kæranda, sótt um lengri frest til að nýta uppgreiðslurnar vegna tímabundinnar aukningu á þjónustuþörf hennar í febrúar 2023. Það erindi hafi verið móttekið af Hafnarfjarðarbæ þann 13. febrúar 2023. Þá hafi komið fram að erindið yrði sent áfram til ráðgjafa hjá Hafnarfjarðarbæ. Engin frekari svör hafi borist vegna þessa erindis frá Hafnarfjarðarbæ.
Í júní 2023 hafi kærandi mætt á fund með ráðgjafa sínum hjá Hafnarfjarðarbæ þar sem meðal annars hafi verið rætt um uppreikning ársins 2022. Kærandi hafi bent á að engin svör hefðu borist frá sveitarfélaginu vegna erindis sem hafi verið sent með bréfi NPA miðstöðvarinnar, dags. 2. febrúar 2023. Ráðgjafi Hafnarfjarðar hafi í framhaldinu farið með erindi um að fá að nýta fjármagn sem hafi orðið afgangs á árinu 2022, vegna afturvirkrar leiðréttingar frá sveitarfélaginu sem hafi borist í lok ársins, á yfirstandandi ári (2023). Með ákvörðun stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar, dags. 22. júní 2023, sem hafi verið tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 26. júní 2023, hafi beiðninni verið hafnað með vísan til reglna Hafnarfjarðarbæjar um NPA. Með bréfi, dags. 24. ágúst 2023, hafi kærandi kært ákvörðun stuðnings- og stoðþjónustuteymisins til fjölskylduráðs Hafnarfjarðar og með bréfi, dags. 7. september 2023, hafi kæranda verið tilkynnt að ráðið hefði staðfest niðurstöðu teymisins í málinu. Kærandi uni ekki ákvörðun bæjarins og kæri því niðurstöðuna til úrskurðarnefndar velferðarmála.
Kærandi tekur fram að framlög sveitarfélaga vegna NPA samninga skuli byggja á kjarasamningum NPA aðstoðarfólks eins og þeir séu hverju sinni. Þessi skylda hvíli á sveitarfélögum samkvæmt 16. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Í samstarfssamningi NPA miðstöðvarinnar, umsýsluaðila samnings kæranda, við Hafnarfjarðarbæ sé einnig að finna útfærslu á þessu, en þar segi í grein 10.1 „Fjárhæðir greiddar fyrir hverja vinnustund skulu vera í samræmi við ákvæði kjarasamninga umsýsluaðila sem gilda á almennum vinnumarkaði og taka breytingum í samræmi við kjarasamningsbundnar launahækkanir.“ Óumdeilt sé að kjarasamningar NPA aðstoðarfólks hafi tekið nokkrum breytingum og hækkunum á árinu 2022 sem hafi leitt til hækkunar á kostnaði vegna NPA þjónustunnar. Þá sé einnig óumdeilt að Hafnarfjarðarbær hafi brugðist seint við þessum hækkunum og kærandi hafi átt rétt á hærri greiðslum vegna NPA samnings síns en Hafnarfjarðarbær hafi greitt 10 mánuði ársins 2022. Í neðangreindri töflu megi sjá greiðslur Hafnarfjarðarbæjar vegna NPA samnings kæranda samanborið við greiðslur samkvæmt réttum taxta.
Greidd upphæð Rétt upphæð Mismunur
Janúar ´22 3.812.988 4.371.278 -558.290
Febrúar ´22 3.812.988 4.371.278 -558.290
Mars ´22 3.812.988 4.371.278 -558.290
Apríl ´22 3.812.988 4.480.505 -667.517
Maí ´22 5.204.540 5.029.572 174.968
Júní ´22 4.091.148 5.029.572 -938.424
Júlí ´22 4.091.148 5.029.572 -938.424
Ágúst ´22 4.091.148 5.029.572 -938.424
September ´22 4.091.148 5.029.572 -938.424
Október ´22 4.916.844 5.029.572 -112.728
Nóvember ´22 10.139.644 5.029.572 5.110.072
Desember ´22 5.869.176 5.029.572 839.604
Framlag Hafnarfjarðarbæjar hafi í upphafi árs 2022 numið 3.812.988 kr. á mánuði. Bærinn hafi hækkað framlag sitt í 4.091.148 kr. í maí 2022 ásamt afturvirkri leiðréttingu frá janúar (með vísan til vísitöluhækkunar) og síðar hafi bærinn hækkað framlagið í 4.916.844 kr. í október sama ár. Réttur taxti hafi verið 4.371.278 kr. frá janúar til mars 2022, 4.480.505 kr. í apríl 2022 og 5.029.572 kr. frá maí til desember 2022. Afturvirk leiðrétting fyrir allt árið hafi síðan verið greidd í nóvember og desember 2022 sem hafi numið 5.222.800 kr.
Það sem einkum sé deilt um í máli þessu sé hvort kæranda sé heimilt að flytja það fjármagn, sem tilheyri hennar þjónustu og Hafnarfjarðarbær hafi greitt seint á árinu, þ.e. einkum leiðréttinguna sem hafi numið 5.222.800 kr., yfir á næsta ár svo að hún geti nýtt fjármagnið sem skyldi. Kærandi beri því við að hún hafi ekki átt kost á því að nýta fjármagnið á þeim stutta tíma sem hafi verið eftir af árinu 2022, enda hafi Hafnarfjarðarbær greitt leiðréttinguna í nóvember og desember og kærandi hafi því aðeins haft einn til tvo mánuði til þess að raunverulega nýta þessa afturvirku leiðréttingu ef Hafnarfjarðarbær hafi ætlað að halda því til streitu að krefjast svo endurgreiðslu á leiðréttingunni tveimur mánuðum síðar. Kærandi byggi á því að hún hafi ekki viljað taka lán fyrir þeirri skekkju sem hafi skapast þegar Hafnarfjarðarbær hafi ekki greitt réttan taxta vegna NPA samnings hennar. Kærandi hafi greitt laun til aðstoðarfólks samkvæmt kjarasamningi en taxti Hafnarfjarðarbær hafi ekki verið nægjanlegur til þess að greiða fyrir laun aðstoðarfólks alla þá tíma sem þjónustuþörf hennar kveði á um sem hafi leitt til þess að kærandi hafi þurft að skera niður í þjónustu við sig sem nemi mismuninum. Kærandi hafi hins vegar haft í hyggju að nýta uppreikninginn sem hún hafi bundið vonir við að kæmi síðar á árinu, meðal annars til þess að mæta aukinni þjónustuþörf í upphafi árs 2023, þegar hún þyrfti að gangast undir aðgerð.
Kærandi hafi átt rétt á umræddum greiðslum á réttum tíma og Hafnarfjarðarbær hafi brugðist þeirri skyldu sinni. Um sé að ræða vanefnd á skuldbindingum bæjarins í skilningi samstarfssamnings bæjarins við NPA miðstöðina, sbr. grein 8.2, 10.1, 9.1 og 9.4. Bærinn hafi ekki brugðist við með úrbótum gagnvart kæranda þrátt fyrir verulegan greiðsludrátt eða boðist til þess að rétta hlut hennar vegna greiðsludráttarins. Þess í stað hafi bærinn krafið hana um endurgreiðslu leiðréttingarinnar, sem hún hafi átt takmarkaðan kost á að nýta. Þá komi enn fremur fram í ákvæði 2. mgr. grein 8.1 í samstarfssamningi að sveitarfélag „skal í samræmi við venjur um framkvæmd samninga leggja sitt af mörkum til þess að umsýsluaðili geti staðið við skuldbindingar sínar gagnvart notanda. Í því felst að sveitarfélag skuldbindur sig til þess að inna af hendi greiðslur í tíma miðað við forsendur einstaklingssamnings um NPA til að tryggja að umsýsluaðili geti greitt starfsfólki sínu laun á réttum tíma.“ Hafnarfjarðarbær hafi algjörlega brugðist þessari skyldu sinni.
Hafnarfjarðarbær vísi í hinni kærðu ákvörðun til 2. málsl. 5. mgr. 10. gr. reglna bæjarins um NPA. Þar komi fram að það fjármagn sem ekki hafi verið notað á tímabilinu, hér sé átt við almanaksárið, skuli skilað í lok árs í heild sinni til sveitarfélagsins. Kærandi byggi á því að engin skylda hvíli á kæranda eða sveitarfélagi um að óráðstöfuðu fjármagni við lok árs sé skilað án undantekninga. Í reynd hafi það áður tíðkast hjá Hafnarfjarðarbæ að uppgreiðslur vegna afturvirkra leiðréttinga á jafnaðartöxtum í NPA vegna hækkunar á kjarasamningum aðstoðarfólks sem berist seint á árinu verði flutt yfir á næsta ár svo viðkomandi NPA notendur eigi kost á að nýta fjármagnið. Í meðfylgjandi tölvupósti frá Hafnarfjarðarbæ til NPA miðstöðvarinnar, dags. 13. mars 2020, komi fram að bærinn samþykki framkvæmd ársuppgjöra NPA miðstöðvarinnar. Í upphafi árs 2021 hafi NPA miðstöðin átt í samskiptum við Hafnarfjarðarbæ vegna ársuppgjöra nokkurra samninga vegna ársins 2020. Þá hafi leiðrétting vegna kjarasamningshækkana borist seint á árinu og NPA notendur í bænum hafi ekki átt kost á að nýta fjármagnið sökum þess. Ákveðið hafi verið að halda eftir uppreikningnum og flytja yfir á næsta ár. Í meðfylgjandi dæmi um ársuppgjör sem hafi verið sent á bæinn segi: „Seinni part ársins 2020 greiddu sveitarfélög afturvirkan uppreikning á samningsfjárframlagi vegna hækkunar á launakostnaði skv. kjarasamningi. Haldið er eftir afgangi til nýtingar fram til næsta árs sem dregst frá inneign til endurgreiðslu.“ Eftir athugasemdir frá bænum fyrst um sinn, og fram komi í tölvupóstum, einnig tölvupóstum frá 2022, hafi að lokum verið fallist á það sanngirnissjónarmið að uppreikningur (eða leiðrétting) vegna kjarasamningshækkunar á árinu sem hafi verið greidd seint á árinu af bænum fengi að fylgja með yfir á næsta ár svo notandi þjónustunnar ætti kost á því að nýta fjármagnið. Í ljósi þessa séu að mati kæranda ríkar sanngirnisástæður fyrir því að hún fái sömu meðferð, einkum með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. laga nr. 37/1993.
Þessu til viðbótar bendi kærandi svo á ákvæði 21. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 en þar sé fjallað um ársuppgjör NPA samninga. Þar segi:
„Í heildaruppgjöri skal koma fram sundurliðun á ráðstöfun samningsfjárhæðar NPA-samnings, yfirlit yfir launakostnað og launatengd gjöld, yfirlit yfir ráðstöfun á framlagi til starfsmannakostnaðar og umsýslukostnaðar. Alla jafna skal umsýsluaðili endurgreiða sveitarfélagi það framlag sem hefur ekki verið ráðstafað í lok hvers almanaksárs og hefst þá nýtt uppgjörstímabil.“
Í reglugerðarvinnunni hafi upphaflega staðið til að orðalag 21. gr. reglugerðarinnar yrði á þann veg að umsýsluaðila bæri ávallt að endurgreiða sveitarfélagi það framlag sem ekki hefði verið ráðstafað yfir árið. Eftir umræður í samráðsnefndinni vegna reglugerðarvinnunnar hafi aðilar komist að samkomulagi um að ef málefnaleg rök mæltu með því að halda eftir fjármagni mætti færa fjármagn yfir áramót og því hafi orðalagi greinarinnar verið breytt á þann veg að umsýsluaðilar myndu alla jafna endurgreiða sveitarfélögum óráðstöfuðu fjármagni. Það hafi verið gert meðal annars til þess að viðhalda nauðsynlegum sveigjanleika í þjónustunni fyrir notendur, auk þess að tryggja samfellu hennar. Eins og hátti til í máli þessu hafi kærandi ekki verið búin að ráðstafa öllu fjármagninu sem hafi tilheyrt hennar þjónustu. Ástæðuna megi rekja til greiðsludráttar af hálfu Hafnarfjarðarbæjar en ekki aðgerða eða aðgerðaleysis kæranda. Kærandi beri því enga sök á því að afgangur hafi verið á fjármagni eða að hún hafi mátt sætta sig við þjónustuskerðingu yfir 12 mánaða tímabil. Kærandi hafi hins vegar verið búin að gera ráðstafanir til þess að geta nýtt fjármagnið sem hún vissi að hún ætti inni hjá Hafnarfjarðarbæ. Annars vegar til þess að greiða fyrir vinnu aðstoðarfólks vegna tímabundinnar aukinnar þjónustuþarfar á árinu 2023 og til þess að eiga kost á því að greiða afturvirk laun til aðstoðarfólks og annarra sem hafi unnið launalaust árið 2022 til að brúa það bil sem hafi orðið til þegar Hafnarfjarðarbær hafi innt ófullnægjandi greiðslu af hendi á árinu. Hugmyndafræðin um sjálfstætt líf, sem NPA byggi á, fjalli um það sérstaklega að með NPA þjónustuforminu skuli vera komið í veg fyrir að fatlað fólk sé háð öðrum með aðstoð í formi launalausrar vinnu.
Þau rök sem kærandi færi til að fá að nýta fjármagnið séu málefnaleg. Hún hafi verið með aukna tímabundna þjónustuþörf vegna aðgerðar sem hún hafi þurft að fara í snemma árs 2023. Þar að auki hafi Hafnarfjarðarbær haldið þessu fjármagni í föstum greipum þar til síðla árs 2022 og kærandi hafi því ekki haft tök á að ráðstafa fjármagninu, sem sannarlega tilheyrði samningi hennar. Bent sé á að það hefði að óbreyttu komið betur út fyrir kæranda að Hafnarfjarðarbær hefði dregið greiðslur um einn til tvo mánuði til viðbótar en þá megi ætla að fjármagnið myndi „tilheyra“ næsta ári og nýtast á árinu sem upphæðin sé greidd. Fordæmi séu fyrir slíku en einmitt í febrúar 2022 hafi Hafnarfjarðarbær greitt leiðréttingu inn á samning kæranda vegna ársins 2021 en kærandi hafi sótt um breytingu á NPA þjónustunni og fengið afturvirka leiðréttingu vegna 2021 greidda í febrúar og hún hafi átt kost á að nýta fjármagnið á árinu 2022. Meðfylgjandi rekstrarskýrsla vegna febrúar 2022 sýni þessa afturvirku innborgun. Enn á ný séu því fordæmi fyrir því að notendur geti, eðlilega, fengið afturvirkar leiðréttingar á greiðslum til samninga sinna og fengið tækifæri til þess að nýta þá leiðréttingu þrátt fyrir að tímabilið sem leiðréttingin nái til heyri til uppgjörs annars árs.
Einnig skuli athugað að Hafnarfjarðarbæ beri að virða meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við framkvæmd og túlkun laganna og sinna eigin reglna. Markmið ákvæðisins um endurgreiðslur og ársuppgjör NPA samninga sé að tryggja að það fjármagn sem ekki nýtist á tilteknu tímabili sé skilað til sveitarfélags svo það nýtist öðrum eða í aðra þjónustu. Slíkt sé skiljanlegt en eins og hér hátti til hafi kæranda í raun ekki verið gefinn kostur á að nýta fjármagnið sem sannarlega hafi tilheyrt hennar þjónustu. Hér sé bærinn því að krefjast endurgreiðslu á vannýttu fjármagni sem þjónustuþegi hafi ekki átt raunhæfan kost á að nýta. Sveitarfélaginu beri að velja aðrar, mildari leiðir til þess að tryggja það að markmiðum um nýtingu fjármagnsins sé náð og að ekki verði gengið lengra en nauðsynlegt sé til þess að markmiðunum verði náð. Sú leið að leyfa nýtingu fjármagnsins áfram yfir á næsta ár, hið minnsta, sé sanngjörn og eðlileg í ljósi þeirra aðstæðna sem séu uppi í málinu.
Sú ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar að draga réttar greiðslur vegna NPA samninga fram á síðustu tvo mánuði ársins og krefjast svo nær jafn óðum endurgreiðslu þeirrar leiðréttingar hafi valdið röskun á lífi viðkvæms hóps í samfélaginu og sannarlega falið í sér broti á réttindum þeirra. Það lýsi sér einkum í því að margir NPA notendur hafi þurft að taka á sig þjónustuskerðingu á meðan þjónustan hafi verið vanfjármögnuð af hálfu sveitarfélagsins þorra ársins, eða að minnsta kosti vaxtakostnað vegna lántöku til að brúa bilið á tímabilinu. Það verði að segjast að þessi aðgerð sveitarfélagsins sé sérlega óforskömmuð, enda kunni þetta að verða leið fyrir sveitarfélög til þess að komast hjá því að veita lögbundna þjónustu eða að fá þjónustuna í raun endurgreidda frá þjónustuþegunum. Hér verði einnig að horfa til þess að fjármagnið tilheyri notandanum sannarlega og NPA notendum sé tryggt lagalegt svigrúm til þess að færa fjármagn á milli mánaða til þess að mæta sveigjanlegri þjónustuþörf eða breytingum í launakostnaði, t.d. vegna sumarleyfa, ferðalaga, veikinda eða annarra uppákoma. Þetta sé lykilatriði í hugmyndafræðinni á bakvið NPA og sjálfstætt líf.
Reglur Hafnarfjarðarbæjar gangi lengra en reglugerð nr. 1250/2018 um NPA hvað varði endurgreiðslur. Kærandi byggi á því að reglugerðin gangi framar og skuli gilda við túlkun og framkvæmd endurgreiðslna vegna NPA og að Hafnarfjarðarbæ beri að taka tillit til sérstakra aðstæðna sem séu uppi í málinu, enda sé ekki gerð skýlaus krafa um endurgreiðslu fjármagns í lok árs í reglugerðinni eins og bent hafi verið á. Það væri því í samræmi við ákvæði meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að leyfa flutning fjármagns á milli ára.
Að síðustu byggi kærandi á því að með kröfu Hafnarfjarðarbæjar um að kærandi endurgreiði óráðstöfuðu fjármagni, sem hafi verið bent á að kærandi hafi ekki átt kost á að ráðstafa, sé farið gegn þeirri meginreglu laga nr. 38/2018 um að tryggja eigi samfellu í þjónustu við fatlað fólk, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna. Þar segi að opinberum aðilum beri að tryggja að sú þjónusta sem veitt sé samkvæmt 1. mgr. skuli vera „samfelld og samþætt í þágu einstakra notenda“. Þá segi að einstaklingar sem hafi notið þjónustu samkvæmt lögunum skuli eiga rétt á að njóta hennar áfram, nema verulega breytingar verði á stuðningsþörfum.
Með því að krefja NPA notendur um endurgreiðslu á fjármagni, að því er virðist án undantekninga og án þess að tillit sé tekið til málefnalegra sjónarmiða sem rakin séu að framan, í lok almanaksárs sé farið gegn markmiðum laga nr. 38/2018 um að tryggja samfellda þjónustu. Í raun sé með kröfu sveitarfélagsins um endurgreiðslu fjármagns verið að „endurræsa“ þjónustuna og láta hana byrja upp á nýtt á núllstöðu. NPA notendur séu vinnuveitendur og þjónustuþörf geti verið breytileg milli mánaða en þjónustan sé samt sífelld og samfelld út ævina að jafnaði. Þá geti uppákomur orðið í lífi fólks og á vinnustöðum sem kalli á aukið álag eða minnkað álag. Með NPA sé fötluðu fólki tryggður sveigjanleiki og frelsi til þess að skipuleggja og útfæra sína þjónustu í samræmi við lífsstíl og aðstæður hverju sinni. Engar raunverulegar breytingar verði á högum eða lífi fólks að miðnætti 31. desember ár hvert sem kalli á það að þjónusta sem fatlaður einstaklingur reiði sig á á hverjum degi falli niður, sé gerð upp og hefjist að nýju á núllpunkti. Sú fyrirtækjanálgun sem Hafnarfjarðarbær virðist ætla að byggja á í máli kæranda samræmist á engan hátt markmiðum laga nr. 38/2018 né hugmyndafræðinni um sjálfstætt líf, sem sé kjarninn í framkvæmd þjónustunnar um NPA.
Rétt sé að átelja Hafnarfjarðarbæ fyrir seinagang við afgreiðslu á erindi kæranda um að nýta fjármagnið. Sveitarfélaginu hafi fyrst borist erindi um málið í byrjun febrúar 2023 og hafi ekkert aðhafst frekar í málinu fyrr en í júní. Lokaákvörðun hafi legið fyrir í september eftir kæruferli innan bæjarins.
Kærandi sé með NPA samning við Hafnarfjarðarbæ. Greiðslur vegna NPA samnings kæranda skuli taka mið af kjarasamningum NPA aðstoðarfólks en Hafnarfjarðarbær hafi greitt framlag sem hafi ekki verið nægjanlegt til að standa undir kjarasamningsbundnum greiðslum til aðstoðarfólks fyrstu 10 mánuði ársins 2022. Hafnarfjarðarbær hafi leiðrétt greiðslurnar afturvirkt með innborgunum til umsýsluaðila í nóvember og desember 2022. Í byrjun árs 2023 hafi Hafnarfjarðarbær óskað eftir því að upphæðin yrði endurgreidd þar sem hún teldist til óráðstafaðra fjármuna á árinu 2022, með vísan til reglna bæjarins.
Kærandi hafi ekki átt raunverulegan kost á að ráðstafa fjármununum á árinu 2022 þar sem Hafnarfjarðarbær hafi greitt upphæðina svo seint og vilji fá að flytja fjármunina á milli ára. Kærandi byggi á sanngirnissjónarmiðum og vísi til reglugerðar nr. 1250/2018 og fyrri framkvæmdar hjá sveitarfélaginu varðandi ársuppgjör og að afturvirkar leiðréttingar sem greiddar séu seint á árinu fylgi yfir á næsta ár. Ófullnægjandi greiðslur Hafnarfjarðarbæjar á árinu 2022 hafi falið í sér brot á réttindum hennar til þjónustu. Ekki verði séð að með því að leiðrétta taxtann afturvirkt en krefjast svo endurgreiðslu leiðréttingarinnar jafn harðan hafi Hafnarfjarðarbær raunverulega rétt hlut kæranda. Kærandi byggi á jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og því að endurgreiðsla fjármagnsins feli í sér brot á meginreglu laga nr. 38/2018 um samfellu í þjónustu við fatlað fólk.
Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun fundar Fjölskylduráðs Hafnarfjarðar, dags. 5. september 2023, um að synja umsókn hennar um að flytja fjármagn vegna NPA samnings hennar á milli ára sé ólögmæt og ósanngjörn og samræmist ekki meginreglum laga nr. 38/2018, stjórnsýslulögum eða Samningi sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.
Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og úrskurða að Hafnarfjarðarbæ verði gert að samþykkja umsóknar hennar um að flytja fjármagn á milli ára í ljósi aðstæðna sem séu uppi í málinu.
Í athugasemdum kæranda frá 15. mars 2024 er vísað til þess að viðurkenning Hafnarfjarðarbæjar þess efnis að það hafi átt sér stað að fjármagn hafi verið flutt á milli ára sé þvert á málflutning sveitarfélagsins í málinu fram til þessa. Bærinn gangi þó ekki lengra í bréfinu með því að tiltaka þau dæmi þar sem þetta hafi verið gert eða útskýra hvaða mælikvarðar séu uppi í slíkum málum og hvernig það sé metið. Að þessu leyti svari bærinn ekki erindi úrskurðarnefndarinnar.
Í kæru til úrskurðarnefndar séu rakin dæmi sem NPA miðstöðin hafi fyrir því að fjármagn sé fært á milli ára og gögn lögð fram því til stuðnings. Ekki verði séð að aðstæður í þeim málum séu frábrugðnar þeim aðstæðum sem séu uppi í máli þessu. Í bréfi Hafnarfjarðarbæjar séu raktar aðstæður þar sem minnst sé á afturvirka leiðréttingu vegna hagvaxtarauka á árinu 2022. Leiða megi líkur að því að þarna sé átt við að vegna afturvirkrar leiðréttingar á töxtum bæjarins vegna hagvaxtarauka sem hafi virkjast á árinu hafi verið fallist á að flytja fjármagn á milli ára, þó það komi ekki skýrt fram í bréfinu. Eins og málum hátti í því máli sem sé hér til umfjöllunar sé um nákvæmlega sömu aðstæður að ræða.
Hafnarfjarðarbær hafi ekki greitt rétta samningsupphæð samkvæmt kjarasamningum og hafi ekki leiðrétt upphæðina fyrr en seint á árinu. Í fyrra tilvikinu hafi þótt eðlilegt og sanngjarnt að notendur fengju að flytja fjármagnið yfir áramót, enda hafi þeir ekki haft tækifæri til þess að ráðstafa fjármagninu, en í tilviki kæranda sé beiðninni hafnað. Hafnarfjarðarbær útskýri ekki í bréfi sínu hvers vegna notendur geti flutt fjármagn á milli ára þegar um sé að ræða afturvirka leiðréttingu á töxtum vegna hagvaxtarauka (eða vegna afturvirkrar leiðréttingar á samningi vegna aukinnar þjónustu líkt og önnur dæmi séu um) en ekki þegar um sé að ræða afturvirka leiðréttingu á töxtum vegna almennrar kjarahækkunar.
Bent sé á að aðstæður og þarfir kæranda hafi ekki verið metnar og Hafnarfjarðarbær hafi ekki lagt sig fram um að kynna sér aðstæður hennar og hvort forsendur fyrir því að heimila flutning fjármagns á milli ára séu fyrir hendi. Bærinn hafi í málinu eingöngu byggt á því að flutningur fjármagns á milli ára sé óheimill og vísað í sínar eigin reglur og ákvæði reglugerðar um NPA.
Hafnarfjarðarbær haldi því ranglega fram í bréfi sínu að ekki sé gert ráð fyrir að fjármagn sé flutt á milli ára í reglugerð um NPA. Eins og rakið sé í kæru kveði ákvæði 21. gr. reglugerðarinnar eingöngu á um að fjármagn sem sé óráðstafað í lok árs sé alla jafna endurgreitt til sveitarfélags. Þarna sé því heilmikið svigrúm til þess að ákveða að fjármagn sé ekki endurgreitt við tilteknar aðstæður. Hér verði líka sérstaklega að horfa til þess orðalags sem feli í sér ráðstöfun á fjármagni, en fjármagn sem einstaklingur hafi átt rétt á að fá greitt mörgum mánuðum áður og greitt sé einum til tveimur mánuðum áður en honum beri svo, samkvæmt Hafnarfjarðarbæ, að endurgreiða það, eigi varla til mikið svigrúm til þess að raunverulega ráðstafa fjármagninu. Markmið þessa ákvæðis sé ekki að koma í veg fyrir að notendur fái notið þeirrar þjónustu sem þeir eigi rétt á, eða að sveitarfélög geti nýtt ákvæðið til þess að skerða þjónustu við fólk. Ákvæðið sé eingöngu til staðar svo til séu viðmið um að fjármagn sem notandi nái ekki eða vilji ekki ráðstafa sé, alla jafna, endurgreitt til sveitarfélags.
Mat Hafnarfjarðarbæjar á skýrslum kæranda til bæjarins og þörf hennar fyrir því að flytja fjármagn á milli ára eins og fram komi í bréfinu sé eftir á skýring og afstaða bæjarins á þessu stigi sé á engan hátt fullnægjandi stjórnsýsluleg afgreiðsla, enda hafi kæranda ekki verið gefinn kostur á að bregðast við þessari afstöðu bæjarins eða leggja fram sín eigin gögn eða vitnisburð máli sínu til stuðnings. Líkt og áður segi hafi bærinn ekki byggt á öðru í málinu fram til þessa en að óheimilt sé að flytja fjármagn á milli ára (sem kærandi hafi hrakið) og ekki tekið afstöðu til efnislegra þátta í umsókn kæranda fyrir því að fá að flytja fjármagnið á milli ára. Bærinn geti ekki bætt úr þessum ágöllum á málsmeðferðinni fyrir úrskurðarnefndinni.
III. Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar
Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að kærandi hafi haft samning við sveitarfélagið um NPA þjónustu um árabil, líkt og fram komi í kæru, og að samningurinn sé um þjónustu allan sólarhringinn. Í kærunni sé rakið hvernig jafnaðartaxtar sem standi undir launum aðstoðarfólks NPA notenda hafi hækkað þrisvar á árinu 2022, fyrst vegna almennra launahækkana, svo vegna styttingar vinnuvikunnar og að síðustu vegna hagvaxtarauka, og að hækkaðar greiðslur frá Hafnarfjarðarbæ hafi borist NPA notendum í nóvember og desember á því ári.
Tekið er fram að samkvæmt gögnum fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðarbæjar hafi mál þetta fyrst komið til umfjöllunar þegar kærandi hafi komið að máli við starfsmann stuðnings- og stoðþjónustuteymis sviðsins þann 11. maí 2023, sbr. meðfylgjandi dagál, og rætt um möguleika á að flytja ónotað fjármagn á milli áranna 2022 og 2023. Starfsmaður hafi farið eftir það í vitjun á heimili kæranda til að fá frekari upplýsingar um beiðni hennar og aðstæður allar. Þar hafi komið í ljós að kærandi hefði sparað þannig að hún hafi ekki haft aðstoð á sunnudögum og leyft aðstoðarfólki sínu að fara fyrr af vöktum. Maki kæranda hafi gripið í verkefni þegar mönnun hafi ekki verið til staðar, meðal annars til að sinna syni þeirra um nætur. Kærandi hafi sagst hafa fengið skilaboð frá fjölskyldu- og barnamálasviði um að hún þyrfti að skera niður vaktir, stytta þær eða breyta, að öðrum kosti þyrfti hún að greiða til baka. Af þessum sökum hefði verið rekstrarafgangur sem hún hafi óskað eftir að flytja á milli ára. Það verði að telja afar ólíklegt að kærandi hafi fengið skilaboð af þessu tagi hjá starfsmönnum fjölskyldu- og barnamálasviðs og ekkert í dagálum eða öðrum gögnum málsins styðji þá fullyrðingu.
Beiðni kæranda um að flytja fjármagn á milli ára hafi verið lögð fyrir fund stuðnings- og stoðþjónustuteymis fjölskyldu- og barnamálasviðs þann 22. júní 2023 og henni hafi verið synjað með svohljóðandi bókun:
„Umsókn A um að flytja fjármagn í NPA samningi á milli ára er tekin fyrir. Umsókn er synjað með vísan til 2. málsl. 5. mgr. 10. gr. reglna Hafnarfjarðar um notendastýrða persónulega aðstoð þar sem segir að því fjármagni sem ekki hefur verið notað á tímabilinu skuli skilað í lok árs til fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar.“
Kærandi hafi fengið ákvörðun teymisins í hendur þann 28. júní og hafi óskað eftir fresti til áfrýjunar til 21. ágúst. Kæra hennar hafi svo borist þann 24. ágúst og hafi verið lögð fyrir fund fjölskylduráðs Hafnarfjarðar þann 5. september þar sem samþykkt hafi verið svohljóðandi bókun:
„Fjölskylduráð staðfestir niðurstöðu stuðnings- og stoðþjónustuteymis um að synja beiðni umsækjanda um að flytja fjármagn vegna NPA samnings á milli ára með vísan til 2. ml. 5. mgr. 10. gr. reglna Hafnarfjarðarkaupstaðar um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir fatlað fólk, þar sem segir að því fjármagni sem ekki hefur verið notað á tímabilinu skuli skilað í lok árs til fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar.“
Af þessu megi sjá að afgreiðsla málsins hjá Hafnarfjarðarbæ hafi ekki dregist úr hófi eins og kærandi haldi fram.
Hafnarfjarðarbær hafi í ágústlok 2022 samþykkt að greiða samkvæmt hinum nýju jafnaðartöxtum sem NPA miðstöðin, umsýsluaðili kæranda, hafi reiknað út og uppfært fyrir sveitarfélög og greiðslurnar hafi verið inntar af hendi til notenda í nóvember og desember. Í kæru komi fram að notendur hafi annað hvort þurft að taka á sig þjónustuskerðingu eða taka lán frá umsýsluaðila eða öðrum fyrir mismuninum. Kærandi hafi farið þá leið að fækka vöktum hjá aðstoðarfólki sínu og nýta aðstoð maka síns að einhverju leyti, meðal annars við að sinna syni þeirra um nætur. Kærandi hafi haft í hyggju að nota uppreikninginn sem hún hafi bundið vonir við að kæmi síðar á árinu 2022 til að koma til móts við þá einstaklinga sem hafi aðstoðað hana án þess að fá laun fyrir það tímabil sem Hafnarfjarðarbær hafi greitt ófullnægjandi taxta. Þá sé þess getið í kæru til fjölskylduráðs í ágúst 2023 að kærandi hefði í hyggju að nota fjármunina meðal annars til að mæta aukinni þjónustuþörf í upphafi árs 2023 þegar hún þyrfti að gangast undir aðgerð. Þessarar ástæðu sé þó í engu getið áður.
Ekki sé dregið í efa að kærandi hafi þurft að nýta sér launalausa aðstoð á því tímabili sem um ræði en kæranda hefði þó verið í lófa lagt að greiða aðstoðarfólki sínu þegar framlagið hafi borist frá Hafnarfjarðarbæ í nóvember, hafi það verið ætlunin.
Eins og fram hafi komið segi í 21. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð að alla jafna skuli umsýsluaðili endurgreiða sveitarfélagi það framlag sem hafi ekki verið ráðstafað í lok hvers almanaksárs og hefjist þá nýtt uppgjörstímabil. Meginreglan sé því sú að umfram fjármagni skuli skilað og þurfi að vera ríkar málefnalegar ástæður til þess að undantekning verði gerð þar á. Í tilviki kæranda sé ekki um slíkt að ræða, kærandi hafi tekið á sig þjónustuskerðingu og fækkað vöktum starfsfólks en hafi ekki tekið lán til að standa straum af auknum kostnaði. Ekki verði séð að neitt hefði átt að koma í veg fyrir að kærandi greiddi þeim starfsmönnum sem hafi innt af hendi launalausa vinnu, í nóvember eða desember, þegar greiðslur hefðu borist frá Hafnarfjarðarbæ. Því verði ekki fallist á þá staðhæfingu kæranda að henni hafi ekki verið gefinn kostur á að nýta fjármagnið á almanaksárinu.
Að mati Hafnarfjarðarbæjar hafi öll vinnsla málsins verið í góðu samræmi við markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Með vísan til framanritaðs krefjist Hafnarfjarðarbær að ákvörðun fjölskylduráðs frá 5. september 2023 um að synja kröfu kæranda um að flytja ónotað fjármagn vegna NPA samnings á milli áranna 2022 og 2023 verði staðfest.
Í svari Hafnarfjarðarbæjar frá 6. mars 2024 kemur fram að samkvæmt upplýsingum hagdeildar sveitarfélagsins hafi það ekki tíðkast að öllu jöfnu að uppgreiðslur vegna afturvirkra leiðréttinga vegna hækkunar á kjarasamningum sem berist seint á ári séu fluttar yfir á næsta ár, það eigi einnig við um árin 2020 og 2021. Það hafi einungis verið gert í algerum undantekningartilvikum þegar uppi séu mjög sérstakar aðstæður hjá notendum þjónustunnar.
Nýir jafnaðartaxtar hafi verið samþykktir í ágústlok 2022 og í byrjun september hafi allir NPA samningar hjá Hafnarfjarðarbæ verið uppfærðir í samræmi við hina nýju taxta og greitt samkvæmt þeim um mánaðamótin september/október. Í framhaldi af því hafi allar samningsfærslur frá janúar til september verið endurreiknaðar og leiðréttingin greidd þann 4. nóvember. Þann 10. nóvember hafi borist erindi frá NPA miðstöðinni þar sem óskað hafi verið eftir nýjum endurútreikningi þar sem miðstöðinni hefði ekki verið kunnugt um svokallað hagvaxtarákvæði í kjarasamningi þegar fyrri jafnaðartaxtar hafi verið gefnir út. Eftir umfjöllun bæjarráðs Hafnarfjarðar um erindið hafi allir NPA samningar verið uppfærðir enn á ný, fyrri greiðslur endurreiknaðar og viðbótarfjárhæð verið greidd í desember.
Eins og áður hafi verið vikið að sé ekki gert ráð fyrir því að óráðstafað fjármagn vegna NPA samninga sé flutt milli ára, sbr. 21. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð og 5. mgr. 10. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um notendastýrða persónulega aðstoð. Að sögn kæranda hafi hún tekið á sig þjónustuskerðingu, auk þess sem hún hafi haft aðstoðarfólk í ólaunuðum störfum og ekki getað greitt þeim þar sem greiðslur Hafnarfjarðarbæjar hafi borist svo seint á árinu. Af meðfylgjandi rekstrarskýrslum fyrir árin 2022 og 2023 sé ekki að sjá að breyting á jafnaðartöxtum árið 2022 hafi haft áhrif á veitta þjónustu hjá kæranda en þar sjáist að nýting á þjónustu hafi verið sú sama fyrir og eftir endurreikning. Þá verði ekki séð að neitt hefði átt að koma í veg fyrir að kærandi gæti greitt því starfsfólki sínu sem hún hafi talið sig skulda laun, í byrjun nóvember þegar stærsti hluti leiðréttingarinnar hafi verið greiddur.
Í svarbréfi fjölskyldu- og barnamálasviðs til úrskurðarnefndar, dags. 5. janúar 2024, sé því haldið fram að þess hafi fyrst verið getið í áfrýjun til fjölskylduráðs í ágúst 2023 að þjónustuþörf kæranda kynni að aukast tímabundið vegna aðgerðar sem hún hafi þurft að gangast undir. Í ljós hafi komið að þetta hafi verið nefnt í bréfi NPA miðstöðvarinnar, dags. 2. febrúar 2023, og beðist sé velvirðingar á þessum misskilningi. Þetta breyti þó í engu afstöðu sviðsins til kröfunnar.
Í svari Hafnarfjarðarbæjar, dags. 3. maí 2024, kemur fram að allir NPA notendur Hafnarfjarðarbæjar, 18 talsins, hafi fengið hækkun jafnaðartaxta greidda í nóvember og desember 2022. Vegna sérstakra aðstæðna í tilviki eins þeirra hafi þótt ástæða til að heimila flutning fjármagns milli ára.
IV. Niðurstaða
Kærð er ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja beiðni kæranda um flutning fjármagns á milli ára vegna samnings um notendastýrða persónulega aðstoð.
Í upphafi telur úrskurðarnefnd velferðarmála ástæðu til að gera athugasemd við þann drátt sem varð á afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á framangreindri beiðni kæranda. Beiðnin barst sveitarfélaginu 2. febrúar 2023 en var ekki afgreidd fyrr en 22. júní 2023. Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu ákvarðanir í málum teknar eins fljótt og unnt er. Ekki verður séð að sérstakar ástæður hafi skýrt umrædda töf á afgreiðslu erindis kæranda. Að mati úrskurðarnefndarinnar var málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar því ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Beinir úrskurðarnefndin því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni framvegis í samræmi við framangreinda lagaskyldu.
Markmið laga nr. 38/2018 er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira. Þá segir í 1. mgr. 5. gr. laganna að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, hvort sem hún sé veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr. Þá segir í 3. mgr. 11. gr. að umsýsluaðili NPA-samnings beri vinnuveitendaábyrgð gagnvart starfsfólki sínu og skuli sjá til þess að uppfyllt séu ákvæði laga og reglugerða um réttindi starfsmanna sem aðstoði hann, meðal annars hvað varðar aðbúnað á vinnustað þeirra, sbr. lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, og aðrar meginreglur íslensks vinnuréttar og kjarasamninga á almennum vinnumarkaði. Sveitarfélag getur afturkallað ákvörðun um umsýslusamning verði misbrestur þar á og hafi ekki verið bætt úr, þrátt fyrir ábendingar þar að lútandi.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar bera sveitarfélög ábyrgð á gerð og framkvæmd NPA samninga, sbr. 5. og 6. gr. laga nr. 38/2018, óháð því hvernig aðstoð er skipulögð og hver beri ábyrgð sem umsýsluaðili. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að umsýsluaðili NPA samnings sé vinnuveitandi aðstoðarfólks og beri ábyrgð á að það njóti launa og annarra starfskjara, lögboðinnar vinnuverndar og forsvaranlegs aðbúnaðar í samræmi við lög og kjarasamninga sem gerðir eru samkvæmt lögum nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Þá segir í 3. mgr. 3. gr. að sveitarfélög skuli setja nánari reglur í samráði við notendaráð fatlaðs fólks og/eða samtök fatlaðs fólks.
Í 12. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 er kveðið á um hlutverk og skyldur umsýsluaðila. Þar segir að sveitarfélag og umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, skuli gera með sér samstarfssamning um samskipti og samstarf við framkvæmd NPA. Í þeim samstarfssamningi skuli meðal annars koma fram að umsýsluaðili skuli sinna eftirfarandi hlutverkum og skyldum:
- Taka við öllum greiðslum frá sveitarfélagi og ráðstafa þeim. Um er að ræða heildarframlag sveitarfélags til NPA-samnings sem felur í sér launakostnað (85%), kostnað vegna umsýslu (10%) og starfsmannakostnað (5%).
- Aðstoða notendur við að finna og velja aðstoðarfólk.
- Gera ráðningarsamninga við aðstoðarfólk í samstarfi við notanda.
- Taka þátt í gerð og framkvæmd kjarasamninga vegna starfa aðstoðarfólks.
- Ábyrgjast að aðstoðarfólk njóti lögboðinnar vinnuverndar og forsvaranlegs aðbúnaðar.
- Greiða laun aðstoðarfólks, standa skil á launatengdum gjöldum og öðrum opinberum gjöldum.
- Veita aðstoðarfólki fræðslu og leiðsögn um framkvæmd NPA og þá hugmyndafræði sem þar býr að baki.
- Bregðast við breyttum aðstæðum hjá notanda eða sveitarfélagi.
- Ganga frá starfslokum aðstoðarfólks fyrir hönd notenda.
- Færa rekstrarbókhald fyrir hvern notanda og skila rekstrarskýrslum og gögnum á grundvelli samstarfssamnings við sveitarfélag.
- Annast samskipti og samstarf við sveitarfélag um framkvæmd NPA-samnings.
- Veita notendum aðra þjónustu, svo sem jafningjaráðgjöf, fræðslu, aðstoð við gerð vaktaáætlunar og skipulag NPA, ráðgjöf við samningaviðræður og samningagerð við sveitarfélög o.fl.
Í máli þessu liggur fyrir að NPA miðstöðin er umsýsluaðili kæranda.
Í V. kafla reglugerðar nr. 1250/2018 er fjallað um fjárhagslega framkvæmd NPA. Þar segir í 3. mgr. 15. gr. að umsýsluaðili taki við mánaðarlegu fjárframlagi frá því sveitarfélagi sem geri einstaklingssamning um NPA vegna viðkomandi notanda. Framlagið sé til launakostnaðar, umsýslukostnaðar og starfsmannakostnaðar og skuli greitt fyrir fram í upphafi hvers mánaðar. Umsýsluaðili og notandi ráðstafi fjárframlaginu í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar, einstaklingssamnings um NPA, samstarfssamnings og leiðbeininga og reglna sem lúti að framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt 16. gr. er framlagi til launakostnaðar ætlað að standa undir launum og launatengdum gjöldum aðstoðarfólks og framlagið skal taka mið af kjörum aðstoðarfólks samkvæmt gildandi kjarasamningum hverju sinni. Framlagi til launakostnaðar skal haldið aðgreindu frá framlagi til starfsmannakostnaðar og framlagi til umsýslu. Þá segir í 21. gr. reglugerðarinnar að umsýsluaðili skuli mánaðarlega senda sveitarfélagi skilagreinar vegna rekstrarins. Í lok hvers almanaksárs sé sveitarfélagi sent heildaruppgjör á NPA-samningi fyrir allt tímabilið. Í heildaruppgjöri skuli koma fram sundurliðun á ráðstöfun samningsfjárhæðar NPA-samnings, yfirlit yfir launakostnað og launatengd gjöld, yfirlit yfir ráðstöfun á framlagi til starfsmannakostnaðar og umsýslukostnaðar. Alla jafna skuli umsýsluaðili endurgreiða sveitarfélagi það framlag sem hafi ekki verið ráðstafað í lok hvers almanaksárs og þá hefjist nýtt uppgjörstímabil.
Hafnarfjarðarbær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 10. gr. reglna Hafnarfjarðabæjar um NPA er kveðið á um fjárhæðir og meðferð fjármagns. Þar segir svo í 5. mgr.:
„Einu sinni á ári skal ársuppgjör unnið miðað við 31. desember og skal því skilað til fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar eigi síðar en 15. febrúar ár hvert. Það fjármagn, sem ekki hefur verið notað á tímabilinu, skal í lok árs skilað í heild sinni til fjölskyldu- og barnamálasviðs Hafnarfjarðar. Ljúki samningi aðila fyrr skal ársuppgjöri skilað 20 dögum eftir að síðustu launagreiðslur til aðstoðarfólks hafa verið inntar af hendi samkvæmt samningi aðila sem er að ljúka.“
Samkvæmt framangreindri 21. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 er ljóst að meginreglan er sú að umsýsluaðila ber að endurgreiða sveitarfélagi óráðstöfuðu framlagi vegna NPA samninga í lok hvers almanaksárs, sbr. orðalagið „alla jafna“ í ákvæðinu. Fortakslaust ákvæði í reglum Hafnarfjarðarbæjar gengur því lengra en reglugerðin, en af skýringum sveitarfélagsins má ráða að í framkvæmd sé ákvæðið ekki undantekningalaust. Hafnarfjarðarbær hefur vísað til þess að ríkar málefnalegar ástæður þurfi að vera til þess að undantekning verði gerð þar á og er það í samræmi við almennar lögskýringarreglur um að undanþáguákvæði beri að skýra þröngt.
Fyrir liggur að á árinu 2022 var gerð afturvirk leiðrétting á jafnaðartöxtum NPA samninga vegna hækkunar á kjarasamningum. Hafnarfjarðarbær samþykkti hækkun á töxtum í ágústlok 2022 og leiðrétting var greidd í byrjun nóvember 2022. Viðbótarleiðrétting var síðan greidd í desember 2022. Í lok árs 2022 reyndist vera rekstrarafgangur hjá kæranda.
Kærandi hefur vísað til þess að hún hafi því ekki haft tækifæri til þess að nýta allt fjármagnið sem hafi átt að fylgja NPA samningi hennar með fullnægjandi hætti fyrr en í lok árs 2022 þar sem réttur taxti hefði ekki verið greiddur. Kærandi hafi ekki viljað taka lán til að greiða aðstoðarfólki laun samkvæmt kjarasamningi og hafi því tekið á sig þjónustuskerðingu. Eins hafi aðstoðarfólk unnið launalaust. Kærandi hafi óskað eftir því að flytja rekstrarafgang ársins 2022 yfir á árið 2023, annars vegar til þess að greiða fyrir vinnu aðstoðarfólks vegna tímabundinnar aukinnar þjónustuþarfar á árinu 2023 og hins vegar til þess að eiga kost á því að greiða afturvirk laun til aðstoðarfólks og annarra sem hafi unnið launalaust árið 2022. Þá hefur kærandi bent á að fordæmi sé fyrir því hjá Hafnarfjarðarbæ að uppgreiðslur vegna afturvirkra leiðréttinga á jafnaðartöxtum í NPA vegna hækkunar á kjarasamningum aðstoðarfólks sem berist seint á ári hafi verið fluttar yfir á næsta ár. Því séu að mati kæranda ríkar sanngirnisástæður fyrir því að hún fái sömu meðferð, einkum með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að endingu hefur verið gerð athugasemd við að efnisleg afstaða Hafnarfjarðarbæjar til erindis kæranda um flutning fjármagns hafi ekki legið fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Fyrir liggur að í hinni kærðu ákvörðun er einungis vísað til þess að beiðni kæranda um flutning fjármagns sé synjað á grundvelli 2. málsl. 5. mgr. 10. gr. reglna Hafnarfjarðarbæjar um NPA án rökstuðnings eða leiðbeininga um heimild kæranda til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Að mati úrskurðarnefndar voru því annmarkar á málsmeðferð Hafnarfjarðarbæjar. Úrskurðarnefndin telur þó að úr þeim annmörkum hafi verið bætt við málsmeðferðar hjá nefndinni þar sem greint var frá efnislegri afstöðu í greinargerð til nefndarinnar og kæranda veittur andmælaréttur.
Líkt og áður segir hefur Hafnarfjarðarbær vísað til þess að meginreglan sé sú að umfram fjármagni sé skilað og að það þurfi að vera ríkar málefnalegar ástæður til þess að undantekning sé gerð þar á. Í tilviki kæranda sé ekki um slíkt að ræða þar sem hún hafi tekið á sig þjónustuskerðingu með því að fækka vöktum starfsfólks en hafi ekki tekið lán til að standa straum af auknum kostnaði. Þá hefur Hafnarfjarðarbær bent á að kærandi hefði getað greitt þeim starfsmönnum sem unnu launalaust fyrir sína vinnu í nóvember eða desember þegar greiðslur höfðu borist frá sveitarfélaginu. Að endingu hefur Hafnarfjarðarbær greint frá því að allir NPA notendur, 18 talsins, hafi fengið hækkun jafnaðartaxta greidda í nóvember og desember 2022 en vegna sérstakra aðstæðna í tilviki eins þeirra hafi þótt ástæða til að heimila flutning fjármagns á milli ára.
Úrskurðarnefnd velferðarmála telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við framangreinda afstöðu Hafnarfjarðarbæjar. Kærandi tók rekstrarlega ákvörðun um að skera niður í þjónustu við sig á árinu 2022 þar sem greiðslur frá Hafnarfjarðarbæ dugðu framan af árinu ekki til að greiða starfsmönnum hennar laun í samræmi við kjarasamninga fyrir sólarhringsaðstoð. Þá kveður hún hluta aðstoðarfólks hafa starfað launalaust. Þrátt fyrir það gerði hún ekki upp við þá starfsmenn í kjölfar þess að afturvirka leiðréttingin var að stærstum hluta greidd til hennar í byrjun nóvember 2022 og að fullu í desember sama ár. Þá var ekki bókuð útistandandi skuld við aðstoðarfólk kæranda vegna þessa í árslok heldur var til staðar óráðstöfuð samningsfjárhæð að hluta, sem umsýsluaðila ber alla jafna að endurgreiða sveitarfélagi samkvæmt lokamálslið 21. gr. reglugerðar nr. 1250/2018. Ekki verður séð að ójafnræðis hafi verið gætt við ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja beiðni kæranda um flutning rekstrarafgangsins, enda einungis fallist á slíkt hjá einum NPA notanda af 18 talsins og þá vegna sérstakra aðstæðna sem sveitarfélagið kveður að eigi ekki við um aðstæður kæranda.
Með vísan til framangreinds er ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að synja beiðni kæranda um flutning rekstrarafgangs ársins 2022 yfir á árið 2023, staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar, dags. 7. september 2023, um að synja beiðni A, um flutning fjármagns á milli ára vegna samnings um notendastýrða persónulega aðstoð, er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir