Mál nr. 357/2015

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 357/2015

Miðvikudaginn 16. nóvember 2016

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 11. desember 2015, kærði A, til úrskurðarnefndar almannatrygginga ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 30. október 2015 um lækkun á búsetuhlutfalli kæranda hér á landi.

Þann 1. janúar 2016 tóku gildi lög nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála og tók nefndin yfir frá þeim tíma þau mál sem áður voru til meðferðar hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga, þ.m.t. mál kæranda, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015 og 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 30. október 2015, var kæranda tilkynnt um að endurskoðun á bótaréttindum hennar hafi leitt í ljós að búsetuhlutfall hér á landi hafi verið ranglega skráð. Búsetuhlutfallið hafi verið skráð 100% en hefði með réttu átt að vera 78,81%. Í bréfinu segir einnig að búsetuhlutfall reiknist frá skráningu í Þjóðskrá fram að fyrsta örorkumati. Með öðru bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dagsettu sama dag, var kærandi upplýst um að hún ætti ekki rétt á örorkulífeyri frá B og var meðfylgjandi bréfinu ákvörðun B stofnunarinnar þar um.

Kæra barst úrskurðarnefnd almannatrygginga 15. desember 2015. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd almannatrygginga eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst með bréfi, dags. 6. janúar 2016, og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála, dags. 11. janúar 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir ekki formlegar kröfur í málinu en ráða má af gögnum málsins að hún óski eftir eftir því að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um 78,81% búsetuhlutfall verði felld úr gildi og að búsetuhlutfall hennar verði metið 100%.

Í kæru segir að kærandi skilji ekki hvernig þetta virki. Hún hafi aldrei skráð sig öðruvísi en úr og inn í landið á sínum tíma. Það hafi farið í endurskoðun hjá Tryggingastofnun ríkisins eftir að hún hafi fengið ábendingu frá stofnuninni um að hún gæti sótt um lífeyri í B.

Stofnunin B hafi komist að niðurstöðu um að kærandi ætti ekki rétt á lífeyri og hún hafi átt kost á að leggja fram kæru innan fjögurra vikna frá 8. október 2015 vegna þessa. Kærandi hafi talið ákvörðun B endanlega og því ekki séð að hún hefði einhverju við hana að bæta. Þá hafi Tryggingastofnun ríkisins sent kæranda bréf um að hún gæti kært en það bréf hafi verið undirritað 30. október 2015. Kærandi hafi ekki haft tíma til að gera bréf á nokkrum dögum og senda það til B. Kærandi hefði því ekki vitað um þessa tímasetningu hefði B ekki sent henni bréfið. Þar telji kærandi að brotið hafi verið á henni.

Kærandi telur því að tímasetningu Tryggingastofnunar ríkisins hafi verið ábótavant um að svara henni ekki strax og almennt leggja það á hana að það sé á hennar ábyrgð að reikna út búsetuhlutfall. B hafi bent á að kærandi gæti unnið við [...] sem sé ekki hlaupið að á Íslandi fyrir hennar aldursflokk. Hún vinni sem [...] á veturna. Það sé ansi strembið fyrir hana þar sem hún standi allan tímann.

Kærandi hafi fengið örorkubætur frá Tryggingastofnun ríkisins í mörg ár. Hún hafi ekki alltaf nýtt sér þær og fengið hluta þar sem hún sé með um 100.000 krónur í laun á mánuði að jafnaði yfir árið. Það fari í gegnum Tryggingastofnun að sækja um lífeyri frá B. Kærandi hafi skilað öllum gögnum til þeirra. Það hefði verið gott að vita hennar stöðu áður en sú vegferð hafi byrjað og telur hún að hún hafi ekki fengið nægilegar leiðbeiningar eða upplýsingar.

Kærandi gerir grein fyrir veikindum sínum í kæru. Þá segir að gangi þetta eftir hjá Tryggingastofnun ríkisins lækki bætur kæranda um 30.000 krónur á mánuði og hún sjái ekki hvar hún geti bætt sig. Kærandi leggi fram kæru þar sem hún hafi ekki fengið nógu skýrar upplýsingar þegar hún hafi sótt um lífeyri frá B. Bréf sem hún hafi átt að svara hafi komið það seint að hún hafi ekki náð að svara því. Henni sé refsað fyrir að hafa búið hér á landi í einhvern annan tíma og hafi annað búsetuhlutfall en hún hafi gefið upp sem hún hafi aldrei lent í að þurfa gefa upp. Henni líði eins og hún hafi brotið af sér fyrir að hafa ekki gefið upp réttar upplýsingar. Henni finnist þetta ekki sanngjarnt.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að ágreiningur varði skerðingu á bótum kæranda vegna búsetu erlendis en ekki sé deilt um rétt kæranda til örorku.

Kæranda hafi verið tilkynnt um lækkun búsetuhlutfalls úr 100% í 78,81% þar sem endurskoðun á réttindum hennar hafi leitt í ljós að búsetuhlutfall hafi ekki verið rétt skráð miðað við búsetu erlendis. Hún hafi einnig verið upplýst um endurreikning greiðslna frá 1. janúar 2016 og að hún yrði ekki endurkrafin um ofgreiddar bætur.

Búsetuskráning kæranda sé byggð á upplýsingum frá Þjóðskrá og B, nánar tiltekið eyðublaði E 205 [...]. Við nánari skoðun á búsetuhlutfalli kæranda vegna kæru sem sé til meðferðar, hafi komið í ljós að búsetutímabil í B, nánar tiltekið tímabilið X til X hafi hvorki verið í samræmi við skráningu hjá Þjóðskrá né E 205 [...]. Búsetutímabil hafi verið leiðrétt í samræmi við réttar upplýsingar og því sé rétt búsetuhlutfall 81,56%.

Samanlagður búsetutími kæranda á Íslandi eftir sextán ára aldur þar til hún hafi byrjað töku lífeyris sé X en samanlagður búsetutími erlendis sé X. Upphaf örorku kæranda sé 1. janúar 1993 og búseta sé framreiknuð til 67 ára aldurs. Samkvæmt því sem að framan sé rakið njóti kærandi skertra lífeyrisréttinda þar sem hún uppfylli ekki búsetuskilyrði að fullu vegna búsetu erlendis.

B hafi ekki talið kæranda uppfylla kröfur til mats á örorku í samræmi við B löggjöf og henni hafi því verið synjað um örorkubætur þar í landi með bréfi, dags. 8. október 2015. Þá segi einnig í bréfi B stofnunarinnar að kæranda hafi verið sent bréf, dags. 15. september 2015, með beiðni um frekari upplýsingar en þær hafi ekki borist. Þar að auki hafi verið tiltekinn kærufrestur í bréfinu, nánar tiltekið fjórar vikur frá móttöku bréfsins.

Tryggingastofnun hafi einnig fengið afrit af bréfi B og stofnunin hafi haft það sem almenna vinnureglu að áframsenda niðurstöður til skjólstæðinga sinna þrátt fyrir að þekkt sé að erlendar stofnanir sendi niðurstöður til umsækjenda. Tryggingastofnun hafi upplýst kæranda um niðurstöðu B 30. október 2015.

Það sé á ábyrgð hverrar stofnunar fyrir sig að tilkynna umsækjanda um þær ákvarðanir sem hún hafi tekið í samræmi við gildandi löggjöf. Með hverri ákvörðun skuli stofnunin tilgreina lagaúrræði og áfrýjunarfresti sem B hafi gert í þessu máli með bréfi sem hafi verið sent kæranda.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar miðist réttur til örorkulífeyris við þá sem hafi verið búsettir á Íslandi, séu á aldrinum 18-67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Við ákvörðun búsetutíma greiðist örorkulífeyrir í samræmi við sömu reglur og ellilífeyrir, sbr. 4. mgr. 18. gr. laganna, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr. laganna, skuli því reikna tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda. Líkt og fram komi í nefndri 17. gr. teljist fullur ellilífeyrir einstaklings sem hafi verið búsettur hér á landi að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Sé um skemmri búsetutíma að ræða greiðist ellilífeyrir/örorkulífeyrir í hlutfalli við búsetutímann.

Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laga um almannatryggingar megi endurskoða grundvöll bótaréttar hvenær sem er og samræma bætur þeim breytingum sem hafi orðið á aðstæðum greiðsluþega.

Í 29. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið segi:

„Til að veita launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum frelsi til flutninga skulu samningsaðilar á sviði almannatrygginga, í samræmi við VI. viðauka, einkum tryggja launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum og þeim sem þeir framfæra að:

1. lögð verði saman öll tímabil sem taka ber til greina samkvæmt lögum hinna ýmsu landa til að öðlast og viðhalda bótarétti, svo og reikna fjárhæð bóta;

2. bætur séu greiddar fólki sem er búsett á yfirráðasvæðum samningsaðila.“

Ákvæði EES-samningsins um almannatryggingar gildi þegar einstaklingar flytji á milli EES-landa eða vinni á EES-svæðinu og tryggi félagslegt öryggi þeirra. Almannatryggingakerfi aðildarríkjanna séu ekki sameinuð heldur sé markmiðið að tryggja samræmda og samfellda beitingu löggjafar aðildarríkjanna á sviði almannatrygginga.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 geri ráð fyrir þeirri meginreglu að einstaklingur, sem hafi öðlast rétt til tryggingabóta í einu aðildarríki innan EES-svæðis, skuli ekki glata þeim rétti við flutning til annars aðildarríkis. Reglurnar feli hins vegar ekki í sér samræmingu á almannatryggingalöggjöf EES-landa.

Áunnin réttindi haldist á grundvelli EES-samningsins í hverju EES-landi fyrir sig þrátt fyrir flutning á milli landa. Þess beri þó að geta að viðmiðanir og löggjöf fyrir mat á örorku séu mismunandi frá einu landi til annars. Þetta velti á því að almannatryggingakerfi í Evrópu séu ekki samræmd í heild heldur sé hvert og eitt land með eigin almannatryggingakerfi. Með öðrum orðum hafi EES-löndin ekki útbúið samræmt kerfi á sviði örorku heldur meti hvert EES-land fyrir sig hvort viðkomandi uppfylli skilyrði til mats á örorku. Því geti sú staða komið upp að í ákveðnu EES-landi sé einstaklingur metinn óvinnufær en í öðru EES-landi sé viðkomandi talinn vinnufær. Þá séu stofnanir ekki bundnar af því að samþykkja læknisfræðilegt mat frá öðru landi þar sem viðmiðanir fyrir mat á örorku séu mismunandi frá einu landi til annars. Samkvæmt (EB) reglugerð nr. 883/2004 sé það í höndum stofnana hvers lands fyrir sig að ákvarða rétt til bóta samkvæmt þeirri löggjöf sem viðkomandi hafi heyrt undir, sbr. 5. kafla reglugerðarinnar.

Þá beri einnig að vísa til reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 987/2009. Þar komi fram í 48. gr. að hver stofnun skuli tilkynna umsækjanda um ákvarðanir sem hún hafi tekið í samræmi við gildandi löggjöf. Með hverri ákvörðun skuli stofnunin tilgreina lagaúrræði og áfrýjunarfresti. Jafnskjótt og tengistofnun hafi verið tilkynnt um allar ákvarðanir, sem hver stofnun fyrir sig hafi tekið, skuli stofnunin senda umsækjanda og öðrum viðkomandi stofnunum samantekt þessara ákvarðana.

Samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum komi fullar greiðslur örorkulífeyris og tekjutryggingar aðeins til álita þegar um búsetu í að minnsta kosti 40 almanaksár sé að ræða frá 16 til 67 ára aldurs framreiknað í samræmi við 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Kærandi njóti skertra lífeyrisréttinda því hún uppfylli ekki búsetuskilyrði að fullu vegna búsetu erlendis. Búsetuhlutfall sé í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar á búsetuútreikningi fyrir þá lífeyrisþega sem hafi áunnið sér lífeyrisréttindi í öðrum aðildarríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu. Framreiknuðum búsetutímabilum eftir lengd tryggingatímabila sé því deilt á milli þeirra EES-landa þar sem viðkomandi hafi áunnið sér réttindi. Framkvæmd hlutfallslegs búsetuútreiknings Tryggingastofnunar hafi jafnframt verið staðfest af úrskurðarnefnd almannatrygginga.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða stofnunarinnar að leiðrétting á búsetuhlutfalli kæranda hafi verið rétt miðað við fyrirliggjandi gögn. Hin kærða ákvörðun sé byggð á faglegum sjónarmiðum og gildandi lögum og reglugerðum. Þá ítreki stofnunin að ekki hafi verið farið fram á endurgreiðslu vegna ofgreiddra bóta til kæranda.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun um búsetuhlutfall kæranda hér á landi sem var upphaflega lækkað úr 100% í 78,81%. Undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefnd var hlutfallið hækkað í 81,56%.

Ákvörðun um að lækka búsetuhlutfall kæranda hér á landi var tekin eftir að Tryggingastofnun ríkisins fékk upplýsingar um búsetu hennar í B í tengslum við umsókn hennar um bætur þar í landi. Samkvæmt gögnum málsins var kærandi búsett í B á þremur tímabilum frá X til X, frá X til X, og frá X til X, fyrir þann tíma sem hún hóf töku lífeyris.

Ákvæði um örorkulífeyri er í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 1. mgr. þeirrar greinar segir að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem séu á aldrinum 18-67 ára og hafa verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn var lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu. Í 4. mgr. 18. gr. segir að örorkulífeyrir skuli greiðast eftir sömu reglum og ellilífeyrir. Við ákvörðun á búsetutíma skuli reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda.

Í 1.-3. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga um almannatryggingar segir:

„Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir skal vera […] kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann.“

Samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum koma fullar greiðslur örorkulífeyris og tekjutryggingar því aðeins til álita þegar um búsetu í að minnsta kosti 40 almanaksár sé að ræða frá 16 til 67 ára aldurs framreiknað í samræmi við 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Þar sem kærandi uppfyllir ekki búsetuskilyrðin að fullu vegna búsetu erlendis á þessu tímabili nýtur hún skertra lífeyrisréttinda hér á landi. Við útreikning á búsetuhlutfalli kæranda er litið til reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa sem var innleidd í íslenska löggjöf með reglugerð nr. 442/2012 um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar. Ákvæði 52. gr. reglugerðarinnar varðar úthlutun bóta og 1. mgr. ákvæðisins hljóðar svo:

„1. Þar til bær stofnun reiknar fjárhæð þeirra bóta sem skulu greiddar:

a) samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir því aðeins að skilyrðum fyrir bótarétti hafi verið fullnægt eingöngu samkvæmt landslögum (sjálfstæðar bætur),

b) með því að reikna út fræðilega fjárhæð og síðan raunverulega fjárhæð (hlutfallslegar bætur) á eftirfarandi hátt:

i. fræðileg fjárhæð bóta jafngildir þeim bótum sem viðkomandi gæti krafist ef öllum trygginga- og/eða búsetutímabilum, sem hann hefur lokið samkvæmt löggjöf hinna aðildarríkjanna, hefði verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem stofnunin starfar eftir á þeim degi þegar bótum er úthlutað. Ef fjárhæðin er, samkvæmt þeirri löggjöf, óháð lengd lokinna tímabila skal litið svo á að hún sé fræðilega fjárhæðin,

ii. þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.“

Samkvæmt framangreindu ræðst búsetuhlutfall í tilviki örorkulífeyrisþega af búsetu hans á tímabilinu þangað til „áhættan kom fram“. Í ljósi þess að réttaráhrif samkvæmt lögum um almannatryggingar miðast almennt við það hvenær skilyrði til bóta eru uppfyllt er við útreikning á búsetuhlutfalli kæranda reiknuð hlutfallsleg búseta kæranda á Íslandi frá 16 ára aldri til töku lífeyris. Samkvæmt gögnum málsins er búsetutími kæranda erlendis á því tímabili átta ár, fimm mánuðir og tíu dagar. Útreikningur Tryggingastofnunar ríkisins leiðir því til þess að búsetuhlutfall hennar hér á landi sé 81,56% og taka bótagreiðslur mið af því. Búsetutími kæranda frá örorkumati fram að 67 ára aldri er reiknaður í sama hlutfalli og búsetutíminn frá 16 ára aldri fram að upphafi örorkumats. Það er í samræmi við framkvæmd Tryggingastofnunar á búsetuútreikningi fyrir þá lífeyrisþega sem hafa áunnið sér lífeyrisréttindi í öðrum aðildarríkjum EES. Úrskurðarnefnd velferðarmála gerir ekki athugasemd við framangreinda útreikninga Tryggingastofnunar á búsetuhlutfalli kæranda.

Af kæru má ráða að kærandi er ósátt við ákvörðun B, dags. 8. október 2015, um að synja henni um örorkubætur. Sú niðurstaða hefur hins vegar engan áhrif á rétt hennar til bóta frá Íslandi, enda eru viðmiðanir fyrir mat á örorku mismunandi frá einu landi til annars. Þá gerir kærandi athugasemdir við að Tryggingastofnun ríkisins hafi ekki sent henni afrit af ákvörðun B fyrr en 30. október 2015 og telur það hafa verið of seint þar sem á þeim tíma hafi lítið verið eftir af fjögurra vikna kærufresti vegna ákvörðunar Bstofnunarinnar. Fram hefur komið í máli þessu að Tryggingastofnun ríkisins hafi fengið afrit af umræddu bréfi og áframsent til kæranda þrátt fyrir vitneskju um að B stofnunin hafi einnig sent kæranda afrit. Að þessu virtu telur úrskurðarnefnd að kæranda hafi mátt vera kærufrestur ljós þegar hún móttók bréfið frá B stofnuninni og að tímasetning á útsendingu bréfsins frá Tryggingastofnun ríkisins hafi því ekki haft þar áhrif.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að búsetuhlutfall kæranda hér á landi við útreikning bótaréttinda hennar sé 81,56%.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um 81,56% búsetuhlutfall hér á landi við útreikninga bótaréttinda A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir