A-490/2013. Úrskurður frá 3. júlí 2013
Úrskurður
Hinn 3. júlí 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-490/2013 í máli ÚNU 12110007.
Kæruefni og málsatvik
Þann 13. nóvember 2012 kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu fjármála- og efnahagsráðuneytisins 5. september og 18. október sama ár á beiðni hans frá 10. júlí 2012 um aðgang að tilteknum gögnum. Í kærunni var hinum umbeðnu gögnum lýst svo að um væri um að ræða „gögn stjórnsýslunefndarinnar sem hafði með höndum samninga um endurmat á lánasöfnum bankanna nýju við erlenda kröfuhafa.“ Þá var óskað eftir að úrskurðarnefndin endurmæti niðurstöðu sína í úrskurði sínum 29. júní 2012 í máli nr. A-436/2012 um að synja kæranda um aðgang að samningi „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“. Einnig kærði kærandi þá ákvörðun ráðuneytisins að halda eftir ákveðnum hlutum tiltekins „rammasamnings“ frá 17. júlí 2009 sem bæri heitið „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ og kærandi hafði óskað eftir aðgangi að. Eins kærði kærandi að haldið hefði verið ákveðnum hlutum „einkavæðingarsamnings“ frá 3. september 2009 og bæri heitið „Kaupthing Capitalisation Agreement“.
Í beiðni kæranda frá 10. júlí 2012 til ráðuneytisins, sem þá hét fjármálaráðuneytið, er rifjuð upp sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar frá 29. júní 2012 í máli nr. A-436/2012 að synja kæranda um aðgang að samningi „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“ frá 3. september 2009. Um var að ræða samning þar sem lýst var þeim aðferðum sem Kaupþing banki hf. og Nýi Kaupþing banki hf. komu sér saman um að fylgt yrði við uppgjör þeirra á milli vegna yfirfærslu eigna og annarra réttinda yfir í Nýja Kaupþing banka hf. í kjölfar þess að Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stjórnar Kaupþings banka hf. haustið 2008 og tók síðan ákvarðanir um yfirfærslu eigna þess banka yfir í Nýja Kaupþing banka hf. Síðar hefur Nýi Kaupþing banki hf. fengið heitið Arion banki hf. og Kaupþing banki hf. fengið heitið Kaupþing hf.
Í beiðninni rekur kærandi að hann telji að þótt íslenska ríkið hafi ekki undirritað áðurnefndan samning „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“ hafi hann verið undirritaður að frumkvæði og í þágu íslenska ríkisins til að unnt reyndist að „einkavæða“ Nýja Kaupþing banka hf. Samningurinn hafi verið hluti af heildarsamkomulagi ríkisins og skilanefndar Kaupþings banka hf. Gerir kærandi athugasemd við tiltekin atriði í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-436/2012. Telur kærandi að upplýsingagjöf fjármála- og efnahagsráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar hafi verið ábótavant. Lýsir kærandi þeirri afstöðu sinni að vinnubrögð ráðuneytisins við gerð umræddra samninga hafi verið óeðlileg og þá meðal annars gagnvart viðskiptavinum bankanna en fyrirtæki sem hafi verið í hans eigu hafi verið þar á meðal.
Þá segir í beiðninni:
„Krafa um frekari upplýsingar:
1. Nú vil ég árétta kröfu mína um að fá afhentan þann hluta samningsins um vörslu og skilyrt virðisréttindi sem fjallar um þær efnisreglur og eða lýsir þeirri aðferðafræði sem styðjast skyldi við við endurvirðingu skv. samningnum.
2. Þá óska ég eftir endurritum úr fundargerðum hinnar sérstöku nefndar undir forystu fjármálaráðuneytisins og þeim greinargerðum, minnisblöðum og öðrum gögnum sem höfð voru til hliðsjónar um ákvörðun nefndarinnar um þá leið sem farin var í „heimildarlausri einkavæðingu“ Nýja Kaupþings hf. og að hverju var stefnt með því að semja við skilanefndina um þau mál en þær ákvarðanir sýnast hafa haft veruleg áhrif á örlög fyrirtækis míns. Einnig óska ég sérstaklega eftir upplýsingum og leiðbeiningum þar um með hverjum hætti einstakir ráðherrar og ríkisstjórn voru upplýst um eða tóku þátt í þessu ferli.
3. Þá óska ég eftir samkomulagi því sem nefnt er í G lið hluthafasamkomulagsins svo kölluðu „Head of Terms“.
4. Loks óska ég eftir því að fá í hendur samning um sameiginlega stofnfjármögnun í heild sinni með öllum þeim skilyrðum sem honum fylgdu og voru hluti samningsins eins og lýst er að nokkru efnislega á bls. 50-51 í skýrslu fjármálaráðherra til Alþingis í mars 2011.“
Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytisins 5. september 2012 var vísað til þeirra sjónarmiða sem ráðuneytið lét í ljós í fyrri samskiptum þess við kæranda. Því var hafnað að ráðuneytið hefði stuðlað að því að nefndin kæmist að rangri niðurstöðu.
Að því er varðar kröfu kæranda um aðgang að samning „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“ telur ráðuneytið að kærandi hafi ekki tilteknar neinar nýjar forsendur eða upplýsingar sem veiti ráðuneytinu ástæðu til að endurskoða fyrri afstöðu sína sem úrskurðarnefndin hafi staðfest.
Vegna beiðni kæranda um gögn sérstakrar nefndar sem fjallaði um endurreisn viðskiptabankanna vísar ráðuneytið til skýrslu fjármálaráðherra til Alþingis um tiltekin meginmarkmið í endurreisn viðskiptabankanna þegar kom að samningum um uppgjör og fjármögnun nýju bankanna. Í skýrslunni hafi komið fram að sett hafi verið á laggirnar þriggja manna stýrinefnd með fulltrúum þriggja ráðuneyta. Með nefndinni hafi starfað hópur ráðgjafa og á vegum hennar hafi verið fjallað um viðskiptaáætlanir nýju bankanna, fjármögnun þeirra sem og gang samningaviðræðna um uppgjör á milli gömlu og nýju bankanna. Ekkert hafi verið fjallað um málefni einstakra viðskiptamanna bankanna í þessum störfum. Á fundum nefndarinnar hafi verið lögð fram gögn sem undanþegin séu upplýsingarétti almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga og jafnframt teljist þau að stórum hluta til vinnuskjöl til eigin nota í skilningi 3. töluliðar 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Þá eru rakin atriði sem fram koma í umræddri skýrslu fjármálaráðherra um fjármögnun Nýja Kaupþings banka hf. og samninga milli bankans og Kaupþings banka hf. um mat á eignum sem fluttar voru á milli fyrirtækjanna. Um 2. lið beiðni kæranda segir síðan að hún sé ekki fyllilega skýr, en þar sé vikið að með hvaða hætti óskilgreindir ráðherra og ríkisstjórn voru upplýst „eða tóku þátt í þessu ferli“. Beiðnin lúti ekki að gögnum máls og ráðuneytið geti ekki frekar en gert sé í skýrslu fjármálaráðherra til Alþingis lýst því ferli, hverjir komu að því og á hvaða tímum ráðherrar og ríkisstjórn fjölluðu um það.
Ráðuneytið féllst á að afhenda það skjal sem óskað var eftir í 3. lið beiðni kæranda. Um sé að ræða nokkurs konar viljayfirlýsingu og undanfara annarra samninga, sem gerðir hafi verið um miðjan ágúst 2009. Því fylgi auk þess viðaukar þar sem settir séu fram helstu skilmálar þeirra samninga sem unnið hafi verið að í kjölfarið. Allir þessir skilmálar hafi verið óskuldbindandi fyrir aðila en lýst áformum þeirra og tímaáætlunum um gerð bindandi samninga. Ráðuneytið undanskilji nokkra þætti skjalsins sem varði viðskiptamálefni Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf. samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Um sé að ræða sömu atriði og fjallað sé um í samningi „um vörslur og skilyrt virðisréttindi“ og úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi áður fjallað um. Nánar sé um að ræða ræða viðauka, merktan D, sem varði uppgjör á fjárhagsskuldbindingum á milli gamla og nýja Kaupþings. Einnig séu undanskilin ákvæði viljayfirlýsingarinnar sem snerti sama málefni.
Loks er í svari ráðuneytisins vikið að samningi um stofnfjármögnun sem beri heitið „Kaupthing Capitalisation Agreement“, frá 3. september 2009, og fjallað er um í 4. lið beiðni kæranda. Í svarinu kemur fram að íslenska ríkið, Kaupskil hf. og Nýja Kaupþing banki hf. séu aðilar að þessum samningi. Í honum sé fjallað um heimild Kaupþings banka hf. til að fjármagna Nýja Kaupþing banka hf. og eignast meirihluta hlutafjár þess banka. Í samningnum séu ákvæði um trúnað en ráðuneytið hafi óskað eftir umsögn annarra samningsaðila um það hvort þeir telji ástæðu til að falla frá þeim trúnaði og afhenda samninginn að hluta til eða öllu leyti. Ráðuneytið tók endanlega afstöðu til þessa liðar beiðni kæranda með bréfi 18. október 2012. Þar kom fram að ráðuneytið hefði ákveðið að afhenda samninginn auk viðauka við hann að fengnum umsögnum Arion banka hf., Kaupþings banka hf. og Kaupskila ehf. Vegna viðkvæmra persónuupplýsinga sem væru í 9. gr. samningsins, er varði framsal á tilteknum eignum milli gamla og nýja bankans, sem og 5. viðauka hans, þar sem tilteknir viðskiptamenn bankans séu nafngreindir, hafi þau ákvæði verið felld út, sbr. ákvæði 5. gr. upplýsingalaga.
Sem fyrr segir kærði kærandi ákvarðanir ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með kæru, dags. 13. nóvember 2012. Kærandi lýsir því að ráðuneytið hafi staðfest að það hafi ekki gætt þeirrar upplýsinga- og leiðbeiningarskyldu sem því bar að lögum. Má skilja kæruna sem svo að kærandi álíti að ráðneytið hafi við meðferð máls úrskurðarnefndarinnar nr. A-436/2012 haldið eftir þeim skjölum sem það afhenti kæranda síðar, þ.e.a.s. samningunum sem beri heitin „Head of Terms“ og „Kaupthing Capitalisation Agreement“. Þá bendi orðalag í svarbréfi ráðuneytisins frá 5. september 2012 til þess að það hafi einungis talið sér skylt að afhenda úrskurðarnefndinni þau skjöl sem nákvæmlega var óskað eftir í stað þess að afhenda nefndinni öll gögn málsins.
Í kærunni segir síðan að þau nýju gögn sem kærandi hafi fengið afhent liggi nú fyrir en úrskurðarnefndin hafi ekki fengið þau í hendur áður. Að því tilefni óski kærandi eftir að nefndin úrskurði að nýju um þau atriði og gögn sem ráðuneytið synjaði kæranda um í svari sínu frá 5. september 2012 og 18. október sama ár. Síðan segir:
„Í fyrsta lagi óska ég eftir atbeina Úrskurðarnefndarinnar um að veita mér aðgang að gögnum stjórnsýslunefndarinnar margnefndu á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga. Hér var að störfum nefnd ríkisstjórnarinnar sem vann að endurskoðun og breytingum á framkvæmd mála sem áður höfðu verið ráðin með setningu laga 125/2008 og úrskurðum FME sem kveðnir voru upp á grundvelli þeirra laga í október 2008.“
Telur kærandi að af áðurnefndri skýrslu fjármálaráðherra frá mars 2011 og öðrum gögnum, sem ekki eru tilgreind frekar, að störf nefndarinnar hefðu miðað að því að „víkja frá neyðarlögunum og undirbyggja nýja framkvæmd mála án þess að fyrir lægju nýjar lagaheimildir eða vilji Alþingis með öðrum hætti.“ Telji kærandi að ríkir almannahagsmunir standi til þess að gögn nefndarinnar verði afhent honum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga.
Þá segir eftirfarandi í kærunni:
„Í öðru lagi óska ég eftir því að Úrskurðarnefndin endurmeti afstöðu sína í úrskurðinum frá 29. júní sl. um að synja mér um aðgang að samningi um vörslu og skilyrt virðisréttindi“.
Kærandi telur sýnt að ráðuneytið hafi haldið eftir og leynt þýðingarmiklum upplýsingum um málið sem varpi nýju ljósi á allt málið og staðfesti að allt samningsferlið, þ.m.t. umræddur samningur hafi verið unnin að frumkvæði embættisnefndar ríkisstjórnarinnar undir hennar verkstjórn. Þáverandi fjármálaráðherra hafi þann 18. júlí 2009 undirritað rammasamning sem hafi haft það að markmiði að freista þess að afhenda skilanefnd Kaupþings banka hf. í nafni Kaupskila ehf. bankann Nýja Kaupþing banka hf. sem hefði þá verið í eigu ríkisins.
Í kærunni er síðan bent á ýmis atriði sem kærandi telur benda til þess að ríkið hafi verið „í forystu og verkstjórn“ vegna þess ferlis sem hin umbeðnu gögn lúti að. Í þessu sambandi bendir kærandi á að fjármálaráðherra hafi „undirritað það að upphefja bankaleynd skv. 58. gr. laga nr. 161/2002 með því að opna bækur ríkisbankans nýstofnaða fyrir skilanefnd þrotabús Kaupþings [...] í því skyni að ganga úr skugga um hvort skilanefndin hygðist eignast bankann.“ Nýja Kaupþing hf. hafi unnið viðskiptaáætlanir „með upplýsingum um viðskiptavini sem skilanefndin fékk aðgang að.“ Hafi þessar áætlanir beinlínis verið unnar í þeim tilgangi að skilanefndin tæki yfir bankann. Þetta brjóti í bága við 19. gr. laga nr. 161/2002 um heiðarlega viðskiptahætti. Fjármálaeftirlitið hafi látið þetta allt óátalið. Kærandi bendir einnig á að í einu þeirra skjala sem hann hafi fengið aðgang opinberist að með viðkomandi skjali „létti fjármálaráðherrann […] leynd af skýrslum Deloitte LLP og Oliver Wyman um mat á eignum bankanna þrátt fyrir að í skýrslu hans frá í mars 2011 að leynd hafi verið á þær lagðar að kröfum skýrsluhöfunda.“ Af kærunni verður ráðið að kærandi telji Fjármálaeftirlitið en ekki ráðherra hafa haft heimild til að aflétta leynd af umræddum skýrslum. Ljóst sé að sú leynd sem fjallað sé um í skýrslu ráðherrans til Alþingis frá því í mars 2011 eigi ekki lengur við vegna þessa.
Þá segir:
„Allt ber þetta að þeim eina og sama brunni að hér er ótvírætt um að ræða opinbera stjórnsýslu sem varðar almannahag. Jafnframt sérstaklega hagsmuni tiltekinna sérvalinna lögaðila sem valdir voru með sértækum og líklega ólögmætum hætti í þeim eina tilgangi að auðvelda skilanefnd Kaupþings að eignast ríkisbankann Nýja Kaupþing.“
Bendir kærandi á að reglur stjórnsýslulaga um jafnræði og meðalhóf hafi verið brotnar, án þess þó að þær fullyrðingar séu rökstuddar frekar. Kærandi telur að skýra beri þær undantekningarheimildir sem felist í 5. gr. upplýsingalaga þröngt. Sérstaklega þurfi að horfa til þess „þegar löggerningur aðila vélar um lögverndaða hagsmuni 3ja aðila, þar um geta þeir ekki notið leyndar.“ Íslenska ríkið sem eigandi Nýja Kaupþings hf. hafi staðið í samningaviðræðum við skilanefnd Kaupþings hf. sem hafi verið undir yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins „að vinna að breytingum á ákvörðunum neyðarlaga og úrskurðum FME sem ótvírætt vörðuðu sérstaklega tiltekinn afmarkaðan hóp aðila.“ Telur kærandi að umrædd stjórnvöld hafi ekki haft lagaheimildir til að gera þá samninga sem málið lúti að.
Þá segir:
„Ég minni enn á það sem ég hef áður sagt um 5. gr. upplýsingalaga að hún er til varnar þolendunum en ekki gerendunum.“
Vísar kærandi í þessu samhengi með almennum hætti til úrskurða úrskurðarnefndarinnar, dómafordæma og megintilgangs upplýsingalaga eins og honum sé lýst í almennum athugasemdum og athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins sem síðar varð að upplýsingalögum.
Að lokum segir síðan: „Ég óska eftir því í ljósi allra þessara nýju upplýsinga að mér verði veittur aðgangur að samningnum um vörslu og skilyrt virðisréttindi og jafnframt þeim hlutum og gögnum sem ráðuneytið hélt eftir þegar mér var afhentur rammasamningurinn frá 17.07.2009 og „einkavæðingarsamningurinn“ frá 03.09.2009.“
Málsmeðferð
Eftir að kæran barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði nefndin fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf 21. nóvember 2012 þar sem þess var óskað að ráðuneytið veitti umsögn um kæruna og frekari rökstuðning fyrir ákvörðun sinni um að synja kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum. Þann 28. nóvember 2012 ritaði úrskurðarnefndin ráðuneytinu annað bréf. Var þar áréttað að kæran næði til aðgangs að samningnum „Kaupthing Capitalisation Agreement“ frá 3. september 2009 og skjalinu „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ frá 17. júlí sama ár. Tekið var fram að ráðuneytið hefði þegar afhent kæranda skjölin tvö en með úrfellingum og yfirstrikunum.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið gerði athugasemdir við kæruna 11. desember 2012. Að því er varðar endurupptökubeiðni kæranda mótmælti ráðuneytið „öllum ávirðingum um lögbrot eða að hafa leynt úrskurðarnefndina upplýsingum.“ Fullyrðingar kæranda í þessa veru væru órökstuddar og ekki væri hægt að taka afstöðu til þeirra með öðrum hætti en að vísa þeim á bug. Þau málsefni sem gerð væru að umtalsefni í bréfinu væru óviðkomandi lagaskilyrðum 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku. Ekkert sem fram kæmi í kærunni breytti því efnislega mati sem úrskurðarnefndin hafi lagt á málið í máli A-436/2012.
Í athugasemdum ráðuneytisins er því næst fjallað um beiðni kæranda um aðgang að vinnugögnum samráðshóps ráðuneyta og ráðgjafa og störfum umræddrar nefndar lýst frekar. Fram kemur að um hafi verið að ræða þriggja manna stýrinefnd með fulltrúum þriggja ráðuneyta. Nefndin hafi sinnt verkefnum sem ríkisstjórnin hafði samþykkt að vinna að í tengslum við endurreisn viðskiptabankanna. Með nefndinni hafi starfað hópur ráðgjafa og á vegum hennar hafi verið fjallað um viðskiptaáætlanir nýju bankanna, fjármögnun þeirra sem og gang samningaviðræðna um uppgjör á milli gömlu og nýju bankanna. Þessi hópur hafi fundað reglulega og á fundunum hafi verið lagðir fram verkefnalistar og ýmis vinnugögn sem ráðgjafar héldu utan um og kynntu fulltrúum stjórnvalda. Um mjög viðamikil söfn gagna sé að ræða sem snerti viðræður gömlu og nýju bankanna, minnispunkta um gang samningaviðræðna o.fl. Efni þetta sé ekki einskorðað við Kaupþing heldur fjalli almennt um fjármögnun Arion banka hf. og Íslandsbanka hf. sem og væntanleg uppgjör þeirra á grundvelli ákvarðana Fjármálaeftirlitsins frá því í október 2008. Þá hafi verið fjallað um mörg almenn efni sem snerti stjórnun efnahagsmála á Íslandi og spár um horfur.
Ráðuneytið telur í fyrsta lagi að beiðni kæranda lúti ekki að gögnum um „tiltekið mál“ í skilningi 3. og 10. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu hvorki nú né áður tilgreind með þeim hætti sem krafa sé gerð um, heldur sé óskað eftir aðgangi að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum. Umrædd nefnd hafi ekki farið með eiginleg stjórnsýslumál í hefðbundnum skilningi þess orðs heldur hafi hún verið upplýsingavettvangur fyrir kynningu mála sem einstök ráðuneyti og ríkisstjórn fjölluðu síðan um. Ekkert þessara mála hafi fjallað um kæranda eða fyrirtæki tengd honum.
Þá segir í athugasemdum ráðuneytisins:
„Engin formleg samantekt er til um þau gögn sem nefndin og einstakir nefndarmenn fengu eða bjuggu til í starfinu. Þyrfti því að fara í sérstaka gagnaöflun til ráðgjafa og annarra sem komu að starfi nefndarinnar á sínum tíma til að verða við beiðni kæranda. Miðað við það sem fram kemur í beiðni kæranda ætti því þegar af þeirri ástæðu að hafna beiðni hans, eða vísa málinu frá úrskurðarnefndinni. Má í þessu sambandi vísa til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. A-398/2011 (aðgangur að gögnum um rannsókn á Glitni).“
Þá fjallar ráðuneytið um það að umrædd gögn sem stýrinefndin hafði til afnota við vinnu sína falli beinlínis undir þá skilgreiningu að vera vinnugögn til eigin nota í skilningi 4. gr. upplýsingalaga og séu jafnframt trúnaðarskjöl. Í öllum tilvikum sé um að ræða viðkvæm viðskiptamálefni samkvæmt þeim skilningi sem úrskurðarnefndin hafi þegar tjáð sig um í úrskurði sínum frá 29. júní 2008 í máli nr. A-436/2012.
Loks bendir ráðuneytið á að kæra á höfnun ráðuneytisins hafi borist úrskurðarnefndinni seinna en sá frestur sem tilgreindur er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga.
Með bréfi 14. desember 2012 veitti úrskurðarnefnd upplýsingamála kæranda tækifæri til að koma á framfæri athugasemdum. Kærandi gerði athugasemdir 21. sama mánaðar við afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Ítrekar kærandi þar að skjölin tvö sem ráðuneytið féllst á að afhenda honum, eftir að úrskurður nefndarinnar féll í fyrra máli kæranda, sýni hvaða hlutverki stjórnvöld og banki í eigu ríkisins gegndu þegar skilanefnd Kaupþings banka hf. tók yfir Nýja Kaupþing hf. Kærandi bendir á að bankaleynd hafi verið rofin í þessu ferli.
Þá segir í athugasemdum kæranda:
„Með sama hætti ber síðan að líta á undantekningarákvæði 5. gr. upplýsingalaganna. Þegar það nú hefur verið leitt í ljós að samningurinn um vörslu og skilyrt virðisréttindi var aðeins hluti af miklu umfangsmeiri samningum sem beindust gegn hagsmunum viðskiptamanna nýja bankans og gegn úrskurðum FME um þau efni verður ekki séð að ákvæði 5. gr. upplýsingalaganna geti hér verið til skjóls ríkisbankanum Nýja Kaupþingi og skilanefnd Kaupþings við athafnir sem beinlínis snerust um það að vinna gegn hagsmunum tiltekins afmarkaðs hóps viðskiptavina bankans.“
Kærandi telur að samningarnir hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, 71. gr. stjórnarskrárinnar og 58. gr. laga nr. 161/2002. Þá bendir hann á að „[a]llt verk þetta var unnið gegn ákvæðum laga nr. 125/2008 án þess að nýrra lagaheimilda væri aflað og frá 30.10.2009 gegn ákvæðum laga nr. 107/2009.“
Að því er varðar gögn stýrinefndar fulltrúa þriggja ráðuneyta sem starfaði að endurskipulagningu bankanna áréttar kærandi að krafa hans sé reist á 3. gr. upplýsingalaga. Umfang gagna og fyrirhöfn við að skrá þau og koma reiðu á slík gögn geti ekki verið afsökun fyrir því að synja um afhendingu gagnanna. Þau sjónarmið sem kærandi hafi þegar reifað vegna beitingar 5. gr. eigi einnig við um gögn nefndarinnar.
Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur afhent nefndinni skjölin „Kaupthing Capitalisation Agreement“ og „Head of Terms“ án yfirstrikana og úrfellinga.
Niðurstaða
1.
Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar fjármála- og efnahagsráðuneyti tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því eðli máls samkvæmt byggð á efnisákvæðum þeirra laga. Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.
2.
Mál þetta lýtur að synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að gögnum í vörslu ráðuneytisins. Í fyrsta lagi er um að ræða beiðni kæranda um að fá afhentan samnings um „vörslu og skilyrt virðisréttindi í tengslum við eignir Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf.“ frá 3. september 2009 en titill samningsins er „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“ Í öðru lagi um beiðni kæranda um aðgang að nánar tilteknum gögnum vegna vinnu stýrinefndar sem í sátu fulltrúar þriggja ráðuneyta í tengslum við endurreisn stóru íslensku viðskiptabankanna. Í þriðja lagi um beiðni um aðgang að samning með yfirskriftina „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ frá 17. júlí 2009 í heild sinni. Í fjórða lagi um beiðni um aðgang að samningi um fjármögnun Nýja Kaupþings banka hf. í heild sinni, en sá samningur ber yfirskriftina „Kaupthing Capitalisation Agreement“.
Með úrskurði þessum lýkur úrskurðarnefndin málinu að því er varðar þrjú umrædd kæruatriði. Hins vegar telur úrskurðarnefndin ástæðu til að afla frekari upplýsinga frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu vegna kæru á synjun við beiðni kæranda um aðgang að gögnum stýrinefndar fulltrúa þriggja ráðuneyta áður en málinu verður lokið að fullu.
3.
Í athugasemd fjármála- og efnahagsráðuneytisins við kæru er bent á að kæra hafi borist úrskurðarnefnd seinna en sá frestur sem tilgreindur er í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga. Í umræddu ákvæði er kveðið á um að mál skuli borið skriflega undir úrskurðarnefndina innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun. Fjármála- og efnahagsráðuneytið tók ákvörðun um beiðni kæranda í tvennu lagi, þ.e.a.s. 5. september og 18. október 2012. Í hvorugt skiptið leiðbeindi ráðuneytið kæranda um möguleika hans á að kæra ákvarðanir ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, eins og áskilið er samkvæmt 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til 1. töluliðar 1. mgr. 28. gr. sömu laga verður kærunni því ekki vísað frá nefndinni af þessum sökum.
4.
Kærandi hefur krafist þess að fá í hendur afrit af samningi um vörslu og skilyrt virðisréttindi í tengslum við eignir Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf., frá 3. september 2009. Úrskurðarnefndin hefur þegar fjallað um fyrri beiðni kæranda um að fá afrit af þessum sama samningi sbr. úrskurð nefndarinnar frá 29. júní 2012 í máli nr. A-436/2012. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var sú að vísa frá nefndinni kæru kæranda að því leyti sem hún varðaði hluta samningsins sem ekki var í vörslum fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Að öðru leyti komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að fjármála- og efnahagsráðuneytinu hefði verið heimilt á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga að synja kæranda um aðgang að samningnum og að ekki væri tilefni til að leggja fyrir ráðuneytið að afhenda hluta samningsins á grundvelli 7. gr. sömu laga. Var vísað til þess að samningurinn lyti að viðskiptum milli tveggja einkaréttarlegra aðila, þ.e. Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf., og mælti m.a. fyrir um viðkvæma þætti sem lytu að þeirri aðferð sem viðhafa skyldi við uppgjör fjárhagslegra skuldbindinga þeirra á milli. Þá var vísað til þess að í samningnum væri ekki fjallað með beinum hætti um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Kærandi hefur nú kært synjun um aðgang að sama samningi og fer fram á að úrskurðarnefndin endurmeti framangreinda afstöðu sína. Verður því að skilja erindi kæranda sem svo að hann leiti ekki aðeins endurskoðunar nefndarinnar á synjun ráðuneytisins frá 5. september og 18. október 2012 heldur sé þess einnig óskað að nefndin taki upp að nýju fyrra mál hennar nr. A-436/2012.
Byggir kærandi á því að fram séu komnar nýjar upplýsingar sem valdi því að nefndin eigi að komast að annarri niðurstöðu en áður. Kemur því til skoðunar hvort endurupptaka skuli fyrri úrskurð úrskurðarnefndarinnar á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram eru sett af hálfu kæranda en samkvæmt 1. tölulið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
Í fyrsta lagi verður ekki annað ráðið af kæru og athugasemdum kæranda við afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins en hann telji þau gögn sem hann hefur síðar fengið afhent benda til að íslensk stjórnvöld, og þá sér í lagi þáverandi fjármálaráðherra, hafi haft stærra hlutverk við uppgjör milli Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf. en úrskurðarnefndin hafi lagt til grundvallar í máli nr. A-436/2012.
Af þessu tilefni áréttar úrskurðarnefndin að í úrskurði hennar í umræddu máli var vísað til þess að í umræddum samningi væri ekki fjallað með beinum hætti um ráðstöfun opinberra hagsmuna heldur væri um að ræða samning milli tveggja einkaréttarlegra aðila sem mælti m.a. fyrir um viðkvæma þætti sem lytu að þeirri aðferð sem viðhafa skildi við uppgjör fjárhagslegra skuldbindinga þeirra á milli. Var því talið að mikilvægir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir fyrirtækja stæðu því í vegi að kæranda yrði veittur aðgangur að samningnum sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Enda þótt fallist yrði á með kæranda að þau gögn sem hann hefur nú fengið aðgang að gefi til kynna að þáttur stjórnvalda í umræddu ferli hafi verið meiri en áður mátti lesa úr opinberum gögnum breytir það því ekki að sömu rök og áður mæla gegn því að honum verði veittur aðgangur að samningnum „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“ frá 3. september 2009, sbr. fyrri ályktanir úrskurðarnefndarinnar þar að lútandi.
Í öðru lagi verður ráðið af kæru og athugasemdum kæranda að hann telji að stjórnvöld, og þá sér í lagi þáverandi fjármálaráðherra, hafi á ýmsan hátt brotið gegn lögum með þeim samningum sem fjallað hefur verið um hér að framan. Telur kærandi meðal annars að fjármálaráðherra hafi rofið þagnarskyldu samkvæmt 58. gr. laga nr. 162/2002 um fjármálafyrirtæki og brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hafi aðgerðir stjórnvalda ekki átt sér lagastoð. Virðist kærandi telja þessar staðhæfingar sínar fá stoð í þeim gögnum sem hann hafi fengið aðgang að eftir að úrskurður nefndarinnar féll í máli nr. A-436/2012.
Eins og rakið er í fyrri úrskurði nefndarinnar er réttur kæranda til aðgangs að gögnum reistur á 3. gr. upplýsingalaga en samkvæmt því ákvæði er almenningi tryggður réttur til aðgangs að gögnum sem eru í vörslum stjórnvalda. Hvorki sá réttur né þær takmarkanir sem á honum eru samkvæmt öðrum ákvæðum laganna er háður, eða tengdur, því að stjórnvöld hafi mögulega brotið almennt gegn lögum með athöfnum sínum. Geta slík atriði því ekki haft þýðingu við mat á því hvort taka beri mál nr. A-436/2012 upp að nýju. Þá hefur kærandi ekki sýnt fram á að meint lögbrot fjármálaráðuneytisins og þær nýju upplýsingar sem hann hefur fært nefndinni gefi frekara tilefni til að ætla að réttur hans til aðgangs að umræddum samning verði reistur á 9. gr. upplýsingalaga, þar sem fjallað er um rétt aðila til aðgangs að upplýsingum um hann sjálfan.
Í þriðja lagi verður af kæru kæranda ráðið að hann telji fjármála- og efnahagsráðuneytið hafa í aðdraganda máls nr. A-436/2012 vanrækt leiðbeiningarskyldu gagnvart honum. Vísar kærandi til þess að honum hafi ekki verið afhentur samningurinn „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ frá 17. júlí 2009 og samningurinn „Kaupthing Capitalisation Agreement“ frá 3. september 2009 þegar hann leitaði upphaflega til ráðuneytisins. Þá hefði ráðuneytinu borið að afhenda úrskurðarnefndinni umrædd gögn við meðferð málsins fyrir nefndinni.
Af þessu tilefni telur úrskurðarnefndin ástæðu til að taka fram að kæra sú sem nefndin fjallaði um í máli nr. A-436/2012 laut einungis að aðgangi kæranda að hlutafjársamkomulagi vegna Nýja Kaupþings banka hf. og samningi um „vörslu og skilyrt virðisréttindi“ í tengslum við eignir sama banka og Kaupþings banka hf. Réðst efnisafmörkun málsins einkum af kæru kæranda og athugasemd hans til nefndarinnar 30. nóvember 2011. Kom þar skýrlega fram að frá sjónarhóli kæranda lyti málið að umræddum gögnum.
Þá áréttar úrskurðarnefndin að réttur kæranda til aðgangs að gögnum er reistur á 3. gr. upplýsingalaga en hvorki réttur samkvæmt því ákvæði, né þær takmarkanir sem á honum eru samkvæmt öðrum ákvæðum laganna, eru háð eða tengd því að stjórnvöld hafi mögulega brotið gegn lögum með athöfnum sínum. Mögulegur skortur á leiðbeiningum af hálfu fjármála- og efnahagsráðuneytisins til kæranda í aðdraganda úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-436/2012 skapar kæranda því ekki aukinn rétt til aðgangs að því sama gagni eða öðrum þeim gögnum sem mögulega hefði átt að leiðbeina kæranda um.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur því að ekki séu fram komnar neinar þær upplýsingar sem leiði til þess að nefndin skuli taka mál hennar nr. A-436/2012 upp á ný sbr. 1. tölulið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá hefur kærandi ekki haldið því fram að ágallar hafi verið á meðferð nefndarinnar á málinu sem kalli á að málið verði endurupptekið. Er því ekki fullnægt skilyrðum til að mál úrskurðarnefndarinnar nr. A-436/2012 verði tekið upp að nýju. Beiðni kæranda þar að lútandi er því hafnað.
Að því leyti sem kærandi kærði ákvörðun fjármálaráðuneytisins frá 5. september 2012 um að synja honum um aðgang um aðgang að samningi um vörslu og skilyrt virðisréttindi er að öðru leyti er vísað til röksemda í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-436/2012. Verður því staðfest sú ákvörðun fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að samningi „um vörslu og skilyrt virðisréttindi“ í tengslum við eignir Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf. frá 3. september 2009.
5.
Kærandi hefur einnig krafist aðgangs að samningi sem ber yfirskriftina „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ Fjármála- og efnahagsráðuneytið veitti kæranda aðgang að samningnum 5. september 2012 en þó að undanskildum einum viðauka við samninginn og ákvæði sem vísaði til efnis hans.
Umræddur samningur er dagsettur 17. júlí 2009 og undirritaður af þáverandi fjármálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins og af fulltrúum Kaupþings banka hf. og Nýja Kaupþings banka hf. Samningurinn var ekki bindandi fyrir aðila heldur var fremur um að ræða viljayfirlýsingar aðila. Eins og fram er komið var samningurinn undanfari nokkurra samninga sem gerðir voru síðar sama ár um meðal annars fjármögnun Nýja Kaupþings banka hf. og skuldbindingar hans gagnvart Kaupþingi banka hf. Í samningnum er rakið að Fjármálaeftirlitið hafi í október 2008 skipað skilanefnd yfir Kaupþing banka hf. vegna aðstæðna á fjármálamarkaði. Íslenska ríkið hafi í sama mánuði sett á stofn Nýja Kaupþing banka hf. og Fjármálaeftirlitið beitt sérstökum heimildum sínum til að færa eignir frá Kaupþingi banka hf. til Nýja Kaupþings banka hf. Kaupþing banki hf. hafi síðar fengið heimild héraðsdóms Reykjavíkur til greiðslustöðvunar. Í samningnum er meðal annars rakið hvernig aðilar hans stefni að því að Nýi Kaupþing banki hf. verði fjármagnaður af íslenska ríkinu og Kaupþingi banka hf.
Þá er einnig kveðið á um að gerður verði samningur um uppgjör milli Kaupþings banka hf. og Nýja Kaupþings banka vegna yfirfærslu Fjármálaeftirlitsins á eignum og öðrum réttindum yfir í Nýja Kaupþing hf. Eins og fjallað var um í kafla 4 var sá samningur gerður 3. september 2009 og í máli úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-436/2012 var fjallað um beiðni kæranda um að fá aðgang að honum. Um er að ræða samninginn „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“ en fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur lýst efni hans svo að hann varði „vörslu og skilyrt virðisréttindi í tengslum við eignir Nýja Kaupþings banka hf. og Kaupþings banka hf.“
Fjármála- og efnahagsráðuneytið brást við beiðni kæranda í máli þessu með því að veita honum aðgang að samningnum „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ að undanskildum viðauka við samninginn þar sem lýst er vilja aðila til þess hvert verði efni samningsins „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“ Þá var einnig undanskilið eitt samningsákvæði er laut að efni sama samnings. Eins og fjallað hefur verið um hefur úrskurðarnefndin staðfest þá niðurstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja kæranda um aðgang að samningnum „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“ Er sú niðurstaða reist á þeim rökum að samningurinn lýtur að viðskiptum milli tveggja einkaréttarlegra aðila og mælir m.a. fyrir um viðkvæma þætti sem lúta að þeirri aðferð sem viðhöfð var við uppgjör fjárhagslegra skuldbindinga þeirra á milli. Í samningnum er ekki fjallað með beinum hætti um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Með vísan til þessa hefur úrskurðarnefndin fallist á þá niðurstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins að samningurinn í heild sinni skuli fara leynt á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Ekki sé tilefni til að leggja fyrir ráðuneytið að afhenda kæranda hluta samningsins á grundvelli 7. gr. sömu laga.
Úrskurðarnefndin hefur nú farið yfir þá hluta samningsins „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ sem kæranda hefur ekki verið veittur aðgangur að. Telur nefndin sömu sjónarmið eiga við um þá hluta samningsins sem lúta að efni samningsins „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“ og nefndin taldi að ættu við um beiðni kæranda um aðgang að þeim samningi sjálfum. Verður því, með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem fram komu í úrskurði nefndarinnar í máli A-436/2012, og 5. gr. upplýsingalaga, fallist á þá afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja kæranda um áðurnefnda hluta samningsins „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“
6.
Kærandi hefur krafist aðgangs að samningi sem ber yfirskriftina „Kaupthing Capitalisation Agreement“. Fjármála- og efnahagsráðuneytið veitti kæranda aðgang að samningnum 18. október 2012 en þó að undanskildum einum viðauka við samninginn og ákvæði sem vísaði til efnis þess viðauka.
Umræddur samningur er dagsettur 3. september 2009 og voru aðilar að honum Kaupþing banki hf., Kaupskil ehf., íslenska ríkið og Nýi Kaupþing banki hf. Samkvæmt samningnum var Kaupþingi banka hf. heimilað að fjármagna Nýja Kaupþing banka hf. og eignast meirihluta hlutafjár þess banka. Úrskurðarnefndin hefur nú farið yfir samninginn og þá hluta hans sem kæranda var ekki veittur aðgangur að. Er þar fjallað um framsal tiltekinna eigna milli Nýja Kaupþingsbanka hf. og Kaupþings banka hf. Koma þar fram upplýsingar um verðmat þeirra og ákveðnar kvaðir sem gilda skuli um framsalið. Um er að ræða atriði sem lýtur að viðskiptum tveggja einkaréttarlegra aðila og viðkvæmum þáttum um uppgjör skuldbindinga þeirra á milli og málefni viðskiptamanna fyrirtækjanna. Þessi atriði lúta ekki með beinum hætti að ráðstöfun opinberra hagsmuna. Verður því með vísan til 5. gr. upplýsingalaga fallist á þá afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytisins að synja kæranda um þessa hluta samningsins „Kaupthing Capitalisation Agreement“.
Vegna vanhæfis Sigurveigar Jónsdóttur tók varamaður hennar sæti við úrlausn málsins.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að tilteknum hlutum samninganna „Head of Terms regarding New Kaupthing Bank hf.“ og „Kaupthing Capitalisation Agreement“, sbr. liði 3 og 4 í beiðni kæranda til ráðuneytisins.
Staðfest er synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni kæranda um aðgang að samningnum „Escrow and Contingent Value Rights Agreement in Relation to Assets of New Kaupthing Bank hf. and Kaupthing Bank hf.“, sbr. lið 1 í beiðni kæranda til ráðuneytisins. Hafnað er beiðni kæranda um endurupptöku máls úrskurðarnefndarinnar nr. A-434/2012.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál mun í sérstökum úrskurði fjalla um beiðni kæranda um aðgang að gögnum sérstakrar nefndar undir forystu fjármálaráðuneytisins, sbr. lið 2 í beiðni kæranda til fjármála- og efnahagsráðuneytisins.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Erna Indriðadóttir Friðgeir Björnsson