Úrskurður nr. 4/2022 - Kæra vegna sveitarstjórnarkosninga í Garðabæ

Úrskurðarnefnd kosningamála

Ár 2022, 2. júní, kom úrskurðarnefnd kosningamála saman til að úrskurða um kæru M lista Miðflokksins í Garðabæ vegna sveitarstjórnarkosninga í Garðabæ hinn 14. maí 2022 og kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

nr. 4/2022

Mál þetta úrskurða Berglind Svavarsdóttir, Anna Tryggvadóttir og Unnar Steinn Bjarndal.

I.

Með tölvupósti, dags. 19. maí 2022, barst kæra frá oddvita Miðflokksins í Garðabæ fyrir hönd M lista Miðflokksins þar sem þess er krafist að sveitarstjórnarkosningar í Garðabæ 14. maí 2022 verði úrskurðaðar ógildar vegna annmarka á kjörseðlum.

Kæruheimild er í 5. tl. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 112/2021 og barst kæran fyrir lok kærufrests samkvæmt 1. mgr. 128. gr. s.l.

Með bréfi dagsettu og mótteknu 24. maí 2022 barst afstaða yfirkjörstjórnar Garðabæjar til kæru M lista og þann 27. maí sl. bárust athugasemdir frá kæranda við þá afstöðu. Þá bárust viðbótarathugasemdir frá yfirkjörstjórn Garðabæjar þann 1. júní sl. Engar frekari athugasemdir bárust.

II.

Málsatvikum er þannig lýst í kæru að þegar líða hafi tekið á kjördag hafi frambjóðendur M lista fengið þær upplýsingar að kjósendur hafi sagt að Miðflokkurinn væri ekki í framboði. Því hefði ekki verið unnt að kjósa flokkinn þar sem hann væri ekki á kjörseðli og viðkomandi því valið annan flokk. Við athugun umboðsmanna hafi komið í ljós að þegar kjörseðillinn hafi verið opnaður hafi mátt sjá að B, C og D listi hafi verið í framboði en ekki aðra lista. Hafi það stafað af því að seðillinn hafi litið út fyrir að vera brotinn í tvennt og því hafi bara sést þrír framboðslistar. Þegar seðill hafi verið opnaður hafi kjósandi haldið niðri flipa, sem hafi verið auka brot. Þegar/ef kjósandi hafi lagt seðilinn niður hafi mátt sjá „glitta í fjórða listann“, G lista en M listi hafi verið alveg falinn og ekki sjáanlegur eins og aðrir listar, nema haldið væri niðri litla brotinu til að sjá M lista.

Í kæru kemur fram að umboðsmenn M lista hafi látið bóka athugasemdir í gerðabók yfirkjörstjórnar. Kærandi kveður yfirkjörstjórn hafa viðurkennt mistök sín í kjölfar bókunarinnar og beint því til starfsmanna að breyta verklagi sínu. Samkvæmt upplýsingum kæranda hafi verklagsreglum verið breytt á tvennan hátt. Í Mýrinni hafi starfsfólki verið bent á að vekja þyrfti athygli kjósenda á að seðillinn opnaðist meira en bara í einu broti. Á Álftanesi virðist starfsfólki hafa verið bent á að breyta brotinu. Fregnir hafi þó borist af því að seinni part kjördags hafi hinu nýja verklagi ekki alltaf verið fylgt.

Kærandi bendir á að miðað við kannanir hafi fjöldi fólks verið óákveðinn og margir hafi ákveðið sig inn í kjörklefanum. Samkvæmt síðustu tölum sem birst hafi á kjördag hafi Miðflokkurinn í Garðabæ fengið betri kosningu en í fyrri tveimur tölum sem hafi birst frá Garðabæ. Í fyrstu og öðrum tölum hafi Miðflokkurinn mælst með samtals 3,3% en í lokatölum, eftir að verklagi hafði verið breytt, hafi flokkurinn mælst með 4,6%. Ekki sé unnt að fullyrða hvort tilviljun hafi ráðið eða ekki en ljóst sé að jafnræði hafi ekki verið viðhaft þegar sum framboð hafi verið auðsjáanleg á kjörseðli en önnur ekki. Þá hafi einungis verið sjö atkvæða munur á hver yrði 11. maður inn í bæjarstjórn Garðabæjar og megi því ljóst vera að þessir annmarkar hafi hæglega getað haft áhrif á úrslit kosninganna.

Kærandi vísar til 64. og 65. gr. kosningalaga nr. 112/2021 og 20. og 22. gr. reglugerðar nr. 388/2022 um kjörgögn, atkvæðakassa o.fl. við kosningar. Að mati kæranda hefði mátt vera skýrara í reglugerðinni hvernig haga skuli broti á kjörseðlum en þó liggi ávallt fyrir að gæta þurfi jafnræðis milli allra framboðslista sem í kjöri eru. Samkvæmt 22. gr. reglugerðarinnar megi yfirkjörstjórn ákveða að prenta framboðslista í láréttum röðum ef uppsetning eða umfang kjörseðils valdi erfiðleikum við atkvæðagreiðslu. Þess skuli þó gætt að í röðunum sé sem jafnastur fjöldi lista. Sá háttur sem hafi verið viðhafður í Garðabæ að hafa lítið brot á endanum, brjóti augljóslega í bága við að hafa listana sem jafnasta í hverju broti. Að auki hafi litla brotið verið brotið inn í seðilinn, en ekki ofan á hann þannig að óprentaða hliðin snúi út. Hefði stóra brotið verið gert fyrst og svo litla hefðu kjósendur þurft að opna allan seðilinn og þannig átt meiri möguleika á að sjá alla framboðslistana. Þá sé sérstaklega tilgreint um miðjubrot í reglum um utankjörfundarseðla sbr. 9. gr. reglugerðarinnar þar sem fram komi að kjörseðill við atkvæðagreiðslu utan kjörfundar skuli vera af stærðinni A5, brotinn í miðju þannig að báðar framhliðar falli saman. Að mati kæranda sé augljóslega um meginreglu að ræða.

Kærandi vísar til þess að í Grindavík hafi verið fimm flokkar í framboði og þar hafi verið stuðst við handhægt brot og kjörseðillinn brotinn í tvennt. Kjósandi í Grindavík opnaði þannig kjörseðilinn og allir framboðslistar hafi blasað við honum. Það sé óskiljanlegt að kjörseðill í Garðabæ hafi ekki verið brotinn til helminga líkt og til að mynda í Grindavík, en með þeim hætti sé gætt að jafnræði og allir flokkar sjáist þegar kjörseðill sé opnaður.

Kærandi byggir á að það sé frumskylda yfirkjörstjórna að gæta jafnræðis milli allra þeirra sem bjóði fram krafta sína til að starfa í sveitarstjórnum og að mismuna framboðum við klúðurslega gerð kjörseðla með þeim hætti sem lýst hafi verið sé óboðlegt við lýðræðislegar kosningar.

Af hálfu kæranda er farið fram á að kosningarnar í Garðabæ verði úrskurðaðar ógildar, enda mjög líklegt að þessi annmarki á kjörseðlinum hafi haft áhrif á niðurstöðu kosninganna í sveitarfélaginu hinn 14. maí sl.

Í athugasemdum kæranda við afstöðu yfirkjörstjórnar er bárust 27. maí sl. er fyrri afstaða meðal annars ítrekuð og áréttað að frágangur kjörseðla hafi verið óviðunandi.

III.

Í umsögn yfirkjörstjórnar er barst 24. maí sl. kemur fram að kjörseðlar við sveitastjórnarkosningarnar í Garðabæ hafi uppfyllt allar gildandi kröfur þar að lútandi. Vísað er til 64. og 65. gr. kosningalaga nr. 112/2021 og ákvæða reglugerðar nr. 388/2022, 20. til 22. gr. hennar. Við ákvörðun um uppsetningu og frágang kjörseðilsins hafi yfirkjörstjórn tekið mið af fjölda framboðslista sem í kjöri voru, eða fimm alls. 

Yfirkjörstjórn tekur sérstaklega fram að í II. kafla reglugerðar, sbr. XI. kafla kosningalaga, sé fjallað sérstaklega um gerð kjörseðla til notkunar utan kjörfunda. Samkvæmt 9. gr. reglugerðarinnar skuli kjörseðlar vera af stærðinni A5, brotnir saman í miðju þannig að báðar framhliðar falli saman. Sambærilegar kröfur séu gerðar varðandi gæði pappírs sem nota skal. Hér beri að hafa í huga að við kosningu utan kjörfundar séu notaðir stimplar með listabókstöfum og seðillinn í eðli sínu af öðrum toga en kjörseðill í listakosningu á kjörfundi.

Fram kemur hjá yfirkjörstjórn að af þeim reglum sem um kjörseðla gilda megi ráða að megin kröfur til kjörseðla, fyrir utan gæði pappírs til að tryggja leynd, lúti í fyrsta lagi að framsetningu texta á kjörseðli. Þannig sé kveðið á um að hverjum lista skuli ætla að jafnaði 6 cm breidd og 0,5 cm bili fyrir framan nöfnin á hverjum lista og að listar skuli aðgreindir með strikum. Nefndar uppsetningarkröfur marki í megindráttum útlit kjörseðils. Í öðru lagi sé gerð krafa um að kjörseðill sé brotinn saman svo að textahlið kjörseðils snúi ekki út heldur óprentaða hliðin sbr. 21. gr. reglugerðarinnar. Telja verði að sambærilegar kröfur um frágang og uppsetningu kjörseðla hafi leitt af ákvæðum 37. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna og 52.-53. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis.

Af framangreindu leiði að þegar fjöldi framboða á kjörseðli standi ekki á sléttri tölu heldur oddatölu verði samanbrot á kjörseðli að taka mið af framangreindum kröfum að því er varðar uppbyggingu kjörseðils. Þannig sé t.d. ekki unnt að hafa kjörseðil einungis brotinn í miðju nema þá að umbrot seðils hverfist um eða skiptist í gegnum einn framboðslista. Slíkt valdi augljóslega verulegri hættu á að hvort tveggja nafn viðkomandi lista og nöfn frambjóðenda kunni að vera óskýr og valda erfiðleikum við aflestur.

Við gerð kjörseðils fyrir kosningar hinn 14. maí sl. sbr. 20. gr. reglugerðarinnar, hafi yfirkjörstjórn tekið ákvörðun í samráði við prentsmiðju sem annaðist prenttæknilega uppsetningu kjörseðilsins, þ.m.t. umbrot, að kjörseðilinn yrði brotinn saman með þeim hætti er gert var og í samræmi við langa venju um að brot kjörseðla tæki mið af framangreindum uppsetningarkröfum.

Yfirkjörstjórn fellst ekki á með kæranda að umbrot seðilsins hafi valdið sérstökum vandkvæðum við framkvæmd kosninganna eða um hafi verið að ræða ágalla sem áhrif hafi haft á úrslit þeirra. Einföld skoðun kjósanda á kjörseðli hafi afdráttarlaust leitt í ljós að kjörseðillinn var samanbrotinn og að opna þyrfti seðilinn á tvo vegu um fyrir fram gefin brot á seðlinum við framkvæmd kosninganna. Verði að telja að sú framkvæmd að full opna kjörseðil þar sem um fjölflokka kosningu hafi verið að ræða sé fullkomlega eðlileg og vefjist ekki fyrir kjósendum. Raunar megi telja að hvorki hafi fyrir fram mátt ráðgera að þetta umbrot á seðlinum hafi átt að valda vandkvæðum fyrir kjósendur né hafi í raun verið hætta á því að kjósendur hafi ekki áttað sig á nefndum aðstæðum. Hér beri sérstaklega að taka fram að gættum athugasemdum M lista í kæruskjali að ef kjósandi léti við það sitja að opna einungis framhlið kjörseðilsins frá hægri til vinstri hafi seðillinn ljóslega verið skilinn eftir í óeðlilegri stöðu, þ.e. með sýnilegan óopnaðan óáritaðan flipa. Þá hefði ekki verið unnt að lesa fyrirsögn kjörseðilsins „Kjörseðill við sveitarstjórnarkosningar 14. maí 2022 Garðabær“ ef kjörseðillinn hefði ekki verið opnaður í heild. Verði því á engan hátt fallist á að kjósendur hafi getað litið svo á að einungis ætti að opna annan flipa af tveimur. Rétt er að fram komi að sýnishorn kjörseðilsins fylgdi umsögn yfirkjörstjórnar.

Engar athugasemdir hafi verið gerðar af hálfu umboðsmanna M lista við þann kjörseðil sem nota átti við kosningarnar þann 14. maí sl. Vísast m.a. í þessu sambandi til kynningarfundar yfirkjörstjórnar með umboðsmönnum framboða þann 11. maí sl. vegna framkvæmdar kosninga og skoðunarferðar í Mýrina og Álftanesskóla með umboðsmönnum framboða þann 12. maí sl. Engar athugasemdir hafi borist frá umboðsmönnum framboða á þessum fundum t.d. varðandi umræddan kjörseðil. Yfirkjörstjórn tekur þó fram að um kl. 11.00 á kjördag hafi einn frambjóðandi annars tiltekins lista haft samband við yfirkjörstjórn og vakið athygli á tvíbroti kjörseðilsins. Á þessum tímapunkti hafði yfirkjörstjórn ekki fengið neinar upplýsingar um vandkvæði við framkvæmd kosninganna. Til að bregðast við þessari ábendingu frambjóðenda hafi yfirkjörstjórn ákveðið að koma því áleiðis til starfsmanna í kjördeildum, og þannig sinna ábendingunni, að vekja athygli á því hvernig seðillinn væri samanbrotinn. Í því hafi ekki falist viðurkenning á því að uppsetning seðilsins eða umbrot hans hafi ekki verið til samræmis við gildandi reglur, líkt og haldið er fram í kærunni. Þvert á móti hafi ekki verið talið tilefni til að bregðast við með öðrum hætti. Yfirkjörstjórn geti ekki fallist á að þessi ákvörðun hennar hafi með einhverjum hætti falið í sér viðurkenningu á því að umræddur kjörseðill hafi ekki verið í samræmi við áskilnað kosningalaga um hönnun kjörseðla. Umrædd viðbrögð yfirkjörstjórnar sýni einungis að yfirkjörstjórnin hafi verið reiðubúin til að koma til móts við ábendingar framboða í sveitarstjórnarkosningunum.

Yfirkjörstjórn bendir að auki á að áralöng framkvæmd sé fyrir því að brjóta saman kjörseðla með fleiri en einu broti ef fjöldi framboða er slíkur að slíkt umbrot gerist nauðsynlegt. Vísist í þessu sambandi til eintaka kjörseðla sem notaðir hafi verið í alþingiskosningum 2017 og enn fremur í sveitarstjórnarkosningum 2022, en umsögn yfirkjörstjórnar fylgdu sýnishorn af fimm kjörseðlum sem notaðir voru í þessum kosningum. Auk þess sé bent á að ekki verði séð að fullyrðingar í kæru um að M listi hafi verið alveg falinn og ekki sjáanlegur á kjörseðlinum fái staðist þegar ljósmyndir sem fylgdu kæru eru skoðaðar. Þar sjáist með skýrum hætti að hægri hluti kjörseðils skagi ávallt út (lyftist, opnist) vegna þykktar á pappír seðilsins og broti hans.

Þá sé enn fremur nauðsynlegt að benda á að kjörseðillinn í sveitarstjórnarkosningunum hafi verið hengdur upp í anddyri kjörstaðanna og í öllum kjördeildum í Mýrinni og Álftanesskóla.  Af því leiði að kjósendum hafi ekki getað dulist þegar þeir gengu í kjördeildir að fimm listar hafi boðið fram í sveitarstjórnarkosningunum þann 14. maí sl. Einnig sé þess að geta að allir framboðslistar hafi verið auglýstir í Garðapóstinum, útg. 20. apríl 2022 og á vefsíðu Garðabæjar.

Yfirkjörstjórn geti ekki með vísan til alls framangreinds fallist á fullyrðingar kæranda M lista um að ágallar hafi verið á framkvæmd kosninganna í Garðabæ. Þá vísar yfirkjörstjórn á bug þeim málsástæðum kæranda er varða áhrif meints annmarka á úrslit kosninganna.

Í viðbótar athugasemdum yfirkjörstjórnar dags. 1. júní sl. er fyrri afstaða áréttuð.

IV.

Fram kemur í kæru að kæruefnið lúti að gerð kjörseðils við sveitarstjórnarkosningarnar í Garðabæ 14. maí sl. Kjörseðillinn hafi verið þannig úr garði gerður að ójafnræðis hafi gætt á milli framboðslista. Kjörseðillinn hafi verið brotinn saman þannig að einn framboðslisti hafi ekki verið sýnilegur á kjörseðli þegar hann hafi verið opnaður líkt og aðrir flokkar. Kærandi byggir á því í málinu að líklegt sé að ágallinn hafi haft áhrif á val einhverra kjósenda og þar með áhrif á úrslit kosninganna í sveitarfélaginu.

Um gerð og uppsetningu kjörgagna er fjallað í 64. gr. kosningalaga nr. 112/2021 og reglugerð nr. 388/2022 um kjörgögn, atkvæðakassa ofl. við kosningar. Í 2. mgr. 64. gr. kosningalaga kemur fram að yfirkjörstjórn sveitarfélags láti gera kjörseðla sem notaðir eru við atkvæðagreiðslu á kjörfundi við sveitarstjórnarkosningar. Samkvæmt 3. mgr. 64. gr. s.l. skulu kjörseðlar vera úr haldgóðum pappír sem prent eða skrift sést ekki í gegnum samkvæmt nánari reglum sem ráðuneytið setur að fengnum tillögum landskjörstjórnar.

Í 20. gr. reglugerðarinnar er fjallað um gerð kjörfundargagna. Þar kemur fram að yfirkjörstjórn sveitarfélags sjái um gerð og prentun kjörfundargagna að undanskildum tilteknum gögnum sem landskjörstjórn lætur í té og skulu kjörseðlar að jafnaði vera fullgerðir eigi síðar en sjö dögum fyrir kjördag. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. reglugerðarinnar skulu kjörseðlar vera úr haldgóðum pappír sem prent eða skrift sést ekki í gegnum, a.m.k. 160 g/m2 að þyngd og þá skuli brjóta saman í prentsmiðju með þeim hætti að óprentaða hliðin snúi út. 22. gr. reglugerðarinnar fjallar um kjörseðla við listakosningar í sveitarfélagi. Þar kemur fram að kjörseðla við listakosningu í sveitarfélagi skuli útbúa þannig að í fyrirsögn efst á kjörseðli skuli tilgreina með skýru letri að um sé að ræða kosningar til sveitarstjórnar í viðkomandi sveitarfélagi, dagsetningu þeirra og ártal en þar fyrir neðan skuli vera þverstrik sem nær yfir allan kjörseðilinn. Þá eru í reglugerðarákvæðinu fyrirmæli um það hvernig tilgreina skuli framboðslista og frambjóðendur á kjörseðlinum.

Ekkert er fram komið  í máli þessu sem gefur til kynna að kjörseðlar við sveitarstjórnarkosningar í Garðabæ þann 14. maí sl. uppfylli ekki allar framangreindar kröfur.

Kærandi byggir á því að fara skuli eftir 9. gr. reglugerðar nr. 388/2022 er kveður á um miðjubrot kjörseðla við utankjörfundaratkvæðagreiðslu og sé slíkt brot meginregla sem beri að viðhafa við gerð kjörseðla.

Í 8., 9. og 10. gr. nefndrar reglugerðar er fjallað um utankjörfundargögn. Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar kemur fram að kjörseðill utan kjörfundar skuli vera af stærðinni A5, brotinn í miðju þannig að báðar framhliðar falli saman og 10. gr. reglugerðarinnar kveður á um að kjörseðilsumslag (innra umslag) skuli vera af stærðinni C6 og úr haldgóðum pappír sem skal vera a.m.k. 100 g/m2 að þyngd og í þeim gæðum að ekki sé unnt að lesa það sem á kjörseðil er ritað. Samkvæmt 8. gr. reglugerðarinnar er það landskjörstjórnar að útbúa utankjörfundargögn. Utankjörfundarseðill er útbúinn samkvæmt fyrirmælum reglugerðarinnar og er samskonar seðill notaður við allar utankjörfundaratkvæðagreiðslur hér á landi. Engar áletranir eru á utankjörfundarseðlinum og er hann hannaður með það í huga að passa í kjörseðilsumslag (innra umslag). Önnur brot á utankjörfundaratkvæðaseðli eru í andstöðu við skýr fyrirmæli reglugerðarinnar.

Með vísan til framangreinds gilda ekki sömu kröfur um utankjörfundargögn og kjörfundargögn, er yfirkjörstjórn ber ábyrgð á að láta útbúa. Er því ekki fallist á það með kæranda að beita eigi reglum sem gilda um utankjörfundargögn um kjörgögn á kjörfundi.

Þá er ekki hægt að fallast á með kæranda að miðjubrot kjörseðla sé meginregla sem kjörstjórnum beri að líta til. Hönnun kjörfundargagna í sveitarstjórnarkosningum ræðst meðal annars af fjölda framboðslista sem bjóða fram í viðkomandi sveitarfélagi og þar af leiðandi ekki hægt að gefa fyrir fram út nákvæm fyrirmæli um hönnun og brot kjörseðla. Það leiðir af eðli máls að þegar fjöldi framboðslista stendur á oddatölu þá verði samanbrot kjörseðils að taka mið af því. Af sýnishornum kjörseðla sem liggja fyrir í málinu má ráða að yfirkjörstjórnir hafi nýtt svigrúm sem þær hafa til hönnunar útlits kjörseðla með mismunandi hætti þegar fjöldi framboðslista hefur staðið á oddatölu. Þau sýna svo ekki verði um villst að miðjubrot er ekki meginregla þegar fjöldi framboðslista ber upp á oddatölu.

Í 2. mgr. 64. gr. kosningalaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. framangreindrar reglugerðar, kemur fram að yfirkjörstjórn sveitarfélags láti gera kjörseðla sem notaðir verða við atkvæðagreiðslu á kjörfundi. Við hönnun kjörseðla eru yfirkjörstjórnir bundnar af fyrirmælum laganna og framangreindrar reglugerðar, en hafa að öðru leyti nokkuð svigrúm við útfærslu kjörgagna. Af því leiðir að eðlilegt er að hönnun og frágangur kjörseðla sé mismunandi á milli sveitarfélaga, enda taki hönnun þeirra mið af fjölda framboðslista og öðrum þáttum.

Með vísan til framangreinds er ekki unnt að fallast á það með kæranda að það þurfi að vera samræmi í hönnun kjörgagna milli sveitarfélaga, utan þess sem lög áskilja. Þá er fallist á þau sjónarmið yfirkjörstjórnar að kjósendum hafi ekki átt að geta dulist þegar þeir gengu í kjördeildir að fimm listar hafi boðið fram í Garðabæ í sveitarstjórnarkosningunum þann 14. maí sl. Í þessu ljósi verður að telja að frágangur kjörseðilsins sé innan þess svigrúms sem yfirkjörstjórnir hafa til að útfæra útlit kjörseðla.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar kosningamála að kjörgögn við sveitarstjórnarkosningar í Garðabæ þann 14. maí sl. hafi verið í samræmi við lög. Ekki er fallist á með kæranda að gallar hafi verið á framkvæmd kosninganna og kröfu hans um ógildingu kosninganna því hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu M lista Miðflokksins í Garðabæ um ógildingu sveitarstjórnarkosninga í Garðabæ er hafnað.

Reykjavík, 2. júní 2022.

Berglind Svavarsdóttir 

Anna Tryggvadóttir                                      Unnar Steinn Bjarndal