Mál nr. 1/2015

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hinn 30. júlí 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 1/2015.

1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 29. ágúst 2014, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að stofnunin hefði á fundi sínum 26. ágúst 2014 tekið mál hennar fyrir. Stofnunin tók þá ákvörðun að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda í samræmi við 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, þar sem hún hefði ekki tilkynnt stofnuninni fyrirfram um dvöl sína erlendis og fengið greiddar atvinnuleysisbætur frá stofnuninni í tæpa 32 mánuði. Kæranda var jafnframt tilkynnt að samkvæmt þessu hafi hún fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið er hún var erlendis, frá 15. til 23. júlí 2014, sem yrðu innheimtar skv. 3. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Vinnumálastofnun barst erindi frá kæranda, dags. 19. september 2014, þar sem fram komu frekari skýringar vegna ferðarinnar auk þess sem kærandi óskaði eftir endurupptöku á máli sínu. Í kjölfarið var mál kæranda tekið fyrir að nýju hjá stofnuninni og sú ákvörðun tekin að staðfesta fyrri ákvörðun í málinu. Var sú ákvörðun tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 8. október 2014.

Kærandi kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 6. janúar 2015. Kærandi fer fram á að ákvörðun Vinnumálastofnunar um stöðvun greiðslu atvinnuleysisbóta til hennar verði felld úr gildi en fellst á þann hluta ákvörðunarinnar sem lýtur að endurgreiðslu atvinnuleysisbóta fyrir þann tíma sem hún var stödd erlendis. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Kærandi sótti síðast um greiðslur atvinnuleysistrygginga frá Vinnumálastofnun 19. febrúar 2013. Vinnumálastofnun bárust upplýsingar um að kærandi hafði verið erlendis í júlí 2014 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. Með bréfi, dags. 11. ágúst 2014, var kærandi beðin um að skila inn skýringum á ótilkynntri dvöl erlendis til Vinnumálastofnunar innan sjö daga. Með tölvupósti 20. ágúst 2014 barst stofnuninni afrit af flugfarseðli kæranda og í tölvupóstinum kom fram að kærandi hafi ekki vitað að hún þyrfti að tilkynna stofnuninni um ferð sína. Samkvæmt farseðlum kæranda var hún erlendis á tímabilinu 15. til 23. júlí 2014 og hafði kærandi ekki tilkynnt um ferð sína til Vinnumálastofnunar áður en hún fór af landi brott.

Í kæru kemur fram kærandi fallist á þann hluta hinnar kærðu ákvörðunar sem lýtur að endurgreiðslu atvinnuleysisbóta fyrir þann tíma sem kærandi var stödd erlendis. Hvað varðar þann hluta ákvörðunarinnar sem lýtur að 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar segir kærandi að í ákvörðun Vinnumálastofnunar sé sérstaklega vísað til h-liðar 1. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt því ákvæði sé vísað til vilja og getu bótaþega til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standi honum til boða. Einnig sé í ákvörðun Vinnumálastofnunar vísað í annað það sem kunni að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Ekki verði séð að nokkurra daga fjarvera kæranda erlendis hafi takmarkað vilja og/eða getu hennar til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem kunna að hafa staðið henni til boða. Ekki verði heldur ráðið af ákvörðun Vinnumálastofnunar að kæranda hafi verið boðin þátttaka í slíkum vinnumarkaðsaðgerðum á þeim tíma sem hún var stödd erlendis. Þá sé sérstök athygli vakin á því að kærandi hefur á þeim tíma sem hún hafi verið atvinnulaus sótt öll þau námskeið sem í boði hafa verið og þannig lagt sig fram við að auka atvinnumöguleika sína. Jafnframt sé rétt að benda á að kærandi hafi verið í farsíma- og tölvupóstsambandi þá fáu daga sem hún var stödd erlendis og hefði því getað brugðist við mögulegum atvinnutækifærum eða vinnumarkaðsaðgerðum, hefðu slík tækifæri komið upp, enda tiltölulega auðvelt að ferðast til baka með flugi ef á hefði reynt. Loks þyki ástæða til að benda á að skýringar og rökstuðning skorti alfarið af hálfu Vinnumálastofnunar varðandi þann hluta forsendna ákvörðunar stofnunarinnar þar sem vísað sé í annað það sem kunni að hafa áhrif á rétt kæranda samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Kærandi byggir kröfu sína um niðurfellingu ákvörðunar Vinnumálastofnunar á því að stofnunin hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, með því að beita óþarflega íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði var hægt að ná fram með vægara móti. Eins og áður komi fram megi fallast á að niðurfelling bótagreiðslna þá daga sem kærandi var erlendis hafi verið réttmæt. Hins vegar verði að telja að svipting bótaréttar umfram það tímabil sem kærandi var erlendis, sérstaklega þegar horft sé til áhrifa af 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, feli í sér brot á meðalhófi, enda verði ekki séð að nokkurra daga dvöl kæranda erlendis hafi í för með sér slíkar breytingar á högum kæranda, sem vísað sé til í 3. mgr. 9. gr. laganna.

Loks beri að hafa í huga að á þeim tíma sem um ræði hafi margvísleg ytri atvik haft áhrif á daglegt líf kæranda, bæði neikvæð og jákvæð, sem hafi haft áhrif á athafnir hennar og ákvarðanatöku bæði fyrir og eftir dvöl hennar erlendis. Þyki ekki óeðlilegt að tekið sé tillit til þessara atriða við ákvörðun í málinu.

Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða segir að þar sem kærandi fallist á þann hluta ákvörðunarinnar sem lúti að endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta fyrir það tímabil sem hún hafi verið stödd erlendis snúi málið því að þeirri ákvörðun að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar á grundvelli 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í c-lið 1. mgr. 13. gr. laganna sé mælt fyrir um að umsækjandi um greiðslur atvinnuleysistrygginga þurfi að vera búsettur og staddur hér á landi til að teljast tryggður samkvæmt lögunum. Í 3. mgr. 9. gr. laganna sé mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna“. Í 2. mgr. 14. gr. laganna sé enn frekar mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysistrygginga. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum. Í 1. mgr. 59. gr. sömu laga sé kveðið á um viðurlög við brotum á þessari upplýsingaskyldu hins tryggða.

Ljóst sé að kærandi hafi verið stödd á B tímabilið 15. til 23. júní 2014. Í 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé skýrt kveðið á um þá skyldu umsækjanda um greiðslur atvinnuleysistrygginga að vera í virkri atvinnuleit. Sé það jafnframt gert að skilyrði að umsækjandi sé staddur hér á landi, sbr. c-lið 1. mgr. 13. gr. laganna. Kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun fyrirfram um þessa utanlandsferð sína, líkt og henni hafi borið að gera skv. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í skýringarbréfi til Vinnumálastofnunar segi að kærandi hafi farið með maka sínum í starfsmannaferð í boði atvinnurekanda hans. Hafi kærandi einnig tekið fram að henni hefði ekki verið kunnugt um að hún yrði að tilkynna sérstaklega um för erlendis. Á kynningarfundum Vinnumálastofnunar sé vakin athygli á því að eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta sé að atvinnuleitandi sé búsettur og staddur hér á landi og að ótilkynntar ferðir til útlanda séu óheimilar meðfram töku atvinnuleysistrygginga. Þessar upplýsingar sé einnig að finna á heimasíðu Vinnumálastofnunar.

Með 14. gr. laga nr. 142/2012 hafi 4. mgr. 54. gr. laga um atvinnuleysistryggingar verið breytt. Af skýru orðalagi ákvæðisins sé ljóst að þegar aðili sem hafi þegið atvinnuleysisbætur í 30 mánuði eða lengur og atvik á sér stað sem leiði til þess að hann skuli sæta viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. laganna, þá skuli hann ekki eiga rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfylli skilyrði 31. gr. laganna. Í 31. gr. sé kveðið á um að til að nýtt bótatímabil geti myndast þurfi atvinnuleitandi að hafa starfað samfellt í að minnsta kosti 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur áður en hann sækir um atvinnuleysisbætur að nýju. Kærandi hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur í 31,9 mánuði þegar hún hafi farið erlendis án þess að tilkynna það til Vinnumálastofnunar og falli því ótilkynnt dvöl hennar erlendis undir ákvæði 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. janúar 2015, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 11. september 2014. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda.

2. Niðurstaða

Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009, 3. gr. laga nr. 153/2010 og 14. gr. laga nr. 142/2012, en hún er svohljóðandi:

„Sá sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 4. mgr. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur … látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Þetta ákvæði þarf meðal annars að túlka með hliðsjón af því að skv. c-lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 4. gr. laga nr. 134/2009, er eitt af skilyrðum þess að geta haldið rétti sínum í atvinnuleysistryggingakerfinu að vera búsettur og staddur hér á landi.

Í 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kom inn í lög um atvinnuleysistryggingar með 14. gr. laga nr. 142/2012 og tók gildi 1. janúar 2013 segir:

„Hafi hinn tryggði fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 30 mánuði eða lengur á sama tímabili skv. 29. gr. þegar atvik sem lýst er í 1. mgr. á sér stað skal hinn tryggði ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann uppfyllir skilyrði 31. gr.“

Með 16. gr. laga nr. 125/2014 var fyrrgreindu ákvæði breytt og í stað orðanna „samtals 30 mánuði“ kom „samtals 24 mánuði“ og tók það gildi 1. janúar 2015.

Í 31. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að nýtt tímabil skv. 29. gr. hefjist þegar hinn tryggði sækir að nýju um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar eftir að hafa starfað samfellt á innlendum vinnumarkaði í a.m.k. 24 mánuði frá því að hann fékk síðast greiddar atvinnuleysisbætur.

Samkvæmt gögnum málsins var kærandi stödd erlendis á tímabilinu frá 15. til 23. júlí 2014, en tilkynnti ekki Vinnumálastofnun fyrir fram að hún yrði ekki stödd á landinu á umræddu tímabili en kærandi hafði þá þegið greiðslur atvinnuleysisbóta í 31,9 mánuði.

Af hálfu kæranda kemur fram að hún hafi ekki haft vitneskju um það að tilkynna þyrfti utanlandsferðir og fellst á þá endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta fyrir það tímabil er hún var ekki á landinu, en telur að stöðvun greiðslna atvinnuleysisbóta til sín á grundvelli 4. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ekki vera í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Fram hefur komið af hálfu Vinnumálastofnunar að veittar séu upplýsingar á kynningarfundum stofnunarinnar um að eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta sé að atvinnuleitandi sé búsettur og staddur hér á landi og að ótilkynntar ferðir til útlanda séu óheimilar meðfram töku atvinnuleysistrygginga. Þá séu þessar upplýsingar aðgengilegar á heimasíðu stofnunarinnar.

Í ljósi þeirrar upplýsingaskyldu atvinnuleitenda sem kveðið er á um í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 134/2009, verður fallist á að kærandi hafi brotið gegn trúnaðarskyldum sínum gagnvart Vinnumálastofnun í umrætt sinn er hún hélt af landi brott án þess að láta vita af því fyrirfram. Því bar Vinnumálastofnun að láta hana sæta viðurlögum skv. 1. mgr., sbr. 4. mgr., 59. gr. laganna. Ákvæði 1. mgr., sbr. 4. mgr., 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fortakslaust en í því felst að hvorki Vinnumálastofnun né úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða getur tekið ákvörðun um vægari viðurlög í máli kæranda en ákvæðið felur í sér.

Með vísan til framangreinds og þeirra raka sem Vinnumálastofnun hefur fært fram fyrir hinni kærðu ákvörðun verður hún staðfest.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 8. október 2014 í máli A um að hún skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hún hefur starfað a.m.k. 24 mánuði á innlendum vinnumarkaði er staðfest.

Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúriksdóttir

Helgi Áss Grétarsson