Nr. 387/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 13. nóvember 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 387/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20100008
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 6. október 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fædd […], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 14. september 2020, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt staða flóttamanns hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ráða má af greinargerð kæranda að hún krefjist til þrautaþrautavara að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 76. gr. laga um útlendinga fyrir fórnarlamb mansals.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 9. mars 2020. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. 24. júní 2020 og 3. september 2020 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 14. september 2020, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 6. október 2020. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 20. október 2020. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að því að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna aðildar sinnar að tilteknum þjóðfélagshópi og vegna trúarskoðana.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga og skv. 76. gr. sömu laga fyrir fórnarlamb mansals. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar er vísað til framburðar hennar í viðtölum hjá Útlendingastofnun. Þar hafi kærandi greint frá því að vera frá Edo fylki í Nígeríu. Hún sé kristinnar trúar og tilheyri ættbálknum Esan sem sé lítill. Kærandi hafi greint frá því að eiga engan að í Nígeríu og að hún fái engan stuðning þar, hvorki frá fjölskyldumeðlimum né vinum. Foreldrar hennar séu látnir og hún sé ekki í sambandi við systkini sín. Faðir kæranda hafi átt bróður sem sé enn á lífi en hún þekki hann ekki. Kærandi hafi starfað á hárgreiðslustofu í Nígeríu hvar hún hafi hitt konu að nafni [...]. Konan hafi lofað henni vinnu á hárgreiðslustofu og betra lífi í Evrópu. Kærandi hafi því farið með henni til Möltu árið 2015 þar sem hún hafi gengið í skóla og konan hafi greitt fyrir menntun hennar. Konan hafi jafnframt verið í reglulegu sambandi við hana og heimsótt reglulega. Þegar kærandi hafi lokið námi sínu á Möltu og ætlað að finna sér vinnu hafi konan sannfært hana um að koma með sér til Ítalíu þar sem hún fengi betur greitt fyrir vinnu sína þar. Á Ítalíu hafi konan þvingað kæranda í vændi sem hún hafi stundað í um fjögur ár. Kærandi hafi verið mjög á móti því og ekki viljað endurgreiða konunni þann pening sem hún hafi skuldað henni fyrir ferðalagið og menntunina með þessum hætti. Konan hafi tekið skilríki og önnur gögn af kæranda og hún hafi ekki mátt hafa samband við neinn, þ. á m. systkini sín, og hafi sjaldan mátt fara út. Einn daginn hafi konan ferðast til Afríku og hafi kærandi nýtt tækifærið og flúið í skjóli nætur. Hún hafi komist í samband við mann að nafni [...] og sagt honum sögu sína. Hann hafi lagt til að kærandi færi til Íslands, keypt miða fyrir hana og aðstoðað hana að öðru leyti. Kærandi hafi greint frá því að líf hennar sé í hættu í Nígeríu vegna konunnar sem hafi neytt hana í vændi. Kærandi hafi strokið frá henni og skuldi henni auk þess háar fjárhæðir. Kærandi geti ekki leitað aðstoðar hjá neinum í heimaríki þar sem hún eigi engan að og enga aðstoð sé að fá frá lögreglu þar í landi.
Kærandi krefst þess aðallega að henni verði veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður hér á landi, skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Hún óttist ofsóknir vegna aðildar sinnar að tilteknum þjóðfélagshópi sem kona og þolandi mansals, jafnframt vegna trúarbragða þar sem hún sé kristin, sbr. 1. mgr. 37. gr. og 38. gr. laga um útlendinga. Verði ekki fallist á aðalkröfu málsins krefst kærandi þess til vara að henni verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi eigi á hættu að sæta ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð verði henni gert að snúa aftur til heimaríkis þar sem hún skuldi enn geranda sínum háar fjárhæðir. Kærandi telji að einstaklingar í hennar stöðu séu sérstaklega viðkvæmir og eigi m.a. á hættu hefndaraðgerðir eða áframhaldandi mansal. Til þrautavara krefst kærandi þess að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Ráða má að kærandi krefjist til þrautaþrautavara, með vísan til þess sem fram kemur í greinargerð til Útlendingastofnunar, að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 76. gr. laga um útlendinga fyrir fórnarlamb mansals. Ákvæðið kveði á um að heimilt sé að veita fórnarlambi mansals og barni viðkomandi sem statt sé hér á landi endurnýjanlegt dvalarleyfi til eins árs þegar sérstaklega standi á, m.a. vegna persónulegra aðstæðna viðkomandi. Kærandi telji að vegna persónulegra aðstæðna hennar sé nauðsynlegt að veita henni dvalarleyfi hér á landi með vísan til þess að hún sé þolandi mansals. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi m.a. til samnings Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali, sem og greinargerðar með samningnum þar sem fram komi m.a. að persónulegar aðstæður fórnarlambs geti náð yfir öryggi, heilsufar og fjölskylduaðstæður þess. Kærandi skuldi geranda sínum enn háar fjárhæðir og verði öryggi hennar ógnað snúi hún aftur til Nígeríu. Jafnframt verði öryggi hennar ógnað í heimaríki vegna viðkvæmrar stöðu hennar sem einstæð kona og sem þolandi mansals. Þá séu fjölskylduaðstæður kæranda þannig að hún eigi engan að í heimaríki sem veitt geti henni stuðning en andlegt heilsufar hennar sé ekki gott vegna þeirra áfalla og þess ofbeldis sem hún hafi orðið fyrir.
Í greinargerð kæranda til kærunefndar eru gerðar ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. trúverðugleikamat stofnunarinnar og að stofnunin hafi ekki talið kæranda vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu þó svo að hún sé þolandi mansals. Þá gerir kærandi athugasemd við mat stofnunarinnar að kærandi hafi ekki ríka þörf á vernd af heilbrigðisástæðum. Fram komi í samskiptaseðli Heilsugæslunnar Efstaleiti, dags. 31. júlí 2020, að kærandi kvarti undan skrýtinni tilfinningu í líkama og haldi að hún sé með orma inni í sér. Félagsráðgjafi kæranda hafi leiðbeint kæranda um að ræða við lækni og hugsanlega sálfræðing í framhaldi af því. Þá mótmælir kærandi því að hún eigi kost á að leita aðstoðar og verndar hjá stofnuninni NAPTIP og lögreglu í heimaríki. Kærandi eigi lítið stuðningsnet í heimaríki en báðir foreldrar hennar séu látnir og þá sé hún ekki í sambandi við systkini sín. Í ljósi þess megi færa rök fyrir því að kærandi sé í aukinni hættu á endurteknu mansali í Nígeríu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hún óttist konu að nafni [...] sem hafi hneppt hana í mansal og þvingað til að stunda vændi á Ítalíu. Kærandi kveðst óttast um líf sitt og telji að konan leiti sín í Afríku þar sem hún standi í skuld við konuna. Við úrlausn málsins lagði Útlendingastofnun til grundvallar að kærandi kunni að hafa verið fórnarlamb mansals á Ítalíu og að hún óttaðist konu að nafni [...]. Í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar krafðist kærandi þess m.a. að henni yrði veitt dvalarleyfi fyrir fórnarlamb mansals, sbr. 76. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd lítur svo á að náin tengsl séu á milli þeirra sjónarmiða sem búa að baki dvalarleyfum að grundvelli 75. og 76. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt ákvæði 75. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi sem grunur leikur á að sé fórnarlamb mansals dvalarleyfi í allt að níu mánuði þótt skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. laganna sé ekki fullnægt. Við rannsókn málsins skuli lögregla veita Útlendingastofnun aðstoð, t.d. við mat á aðstæðum viðkomandi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að veiting dvalarleyfis á grundvelli ákvæðisins sé óháð því hvort lögreglurannsókn fari fram. Þá sé það ekki skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfisins að lögreglu sé kunnugt um mál umsækjanda um leyfið eða telji ástæðu til að hefja sérstaka rannsókn á því. Einnig geti það reynst nauðsynlegt til að upplýsa mál nægilega vel áður en ákvörðun er tekin í því að leita umsagnar annarra aðila sem hafa komið að máli fórnarlambsins. Slíkir aðilar geti t.d. verið félagsmálayfirvöld, heilbrigðisyfirvöld, Vinnumálastofnun eða frjáls félagasamtök.
Í 76. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt er að veita fórnarlambi mansals og barni viðkomandi sem statt er hér á landi endurnýjanlegt dvalarleyfi til eins árs þegar sérstaklega stendur á, þótt skilyrðum 1. og 2. mgr. 55. gr. sé ekki fullnægt, þegar það telst nauðsynlegt ýmist vegna persónulegra aðstæðna viðkomandi eða að mati lögreglu vegna samvinnu viðkomandi við yfirvöld vegna rannsóknar og meðferðar sakamáls. Í athugasemdum við frumvarpið kemur m.a. fram að ákvæðið sæki fyrirmynd sína til 14. gr. samnings Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali og fullnægi einnig skuldbindingum skv. 1. mgr. 7. gr. Palermó-bókunarinnar. Í athugasemdum er vísað til greinargerðar með samningi Evrópuráðsins um aðgerðir gegn mansali þar sem fram komi að persónulegar aðstæður fórnarlambs mansals geti verið allt frá öryggi eða heilsufari þess til fjölskylduaðstæðna.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Þá mælir 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga fyrir um að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð mála. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann beri fyrir sig.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kemur fram að hún hafi ekki sýnt fram á að nauðsynlegt sé að veita henni dvalarleyfi á grundvelli 76. gr. laga um útlendinga, m.a. með vísan til þess að ekki sé til meðferðar hjá yfirvöldum rannsókn eða meðferð sakamáls þar sem kærandi sé grunuð um að vera þolandi mansals. Þann 6. nóvember 2020 óskaði kærunefnd eftir samskiptum Útlendingastofnunar við yfirvöld þar sem staðfest væri af hálfu yfirvalda að ekki væri í gangi rannsókn eða meðferð sakamáls sem snerti kæranda sem fórnarlamb mansals. Í svari sem kærunefnd barst frá Útlendingastofnun sama dag kom fram að þar sem kærandi hafi greint frá því að hafa komið hingað til lands sjálfviljug og að ekki hafi verið uppi grunur um að kærandi hafi komið hingað til lands sem fórnarlamb mansals geranda sem staðsettur væri hér á landi eða á Ítalíu hafi ekki verið talin ástæða til að hafa samband við lögregluyfirvöld til að kanna hvort rannsókn eða meðferð sakamáls hafi verið til meðferðar. Því væru slík samskipti Útlendingastofnunar við lögregluyfirvöld ekki til staðar.
Kærunefnd gerir alvarlega athugasemd við þá afgreiðslu Útlendingastofnunar að gera ráð fyrir og fullyrða í ákvörðun sinni, án rannsóknar, að ekki hafi verið til meðferðar rannsókn eða meðferð sakamáls hjá yfirvöldum í tilviki kæranda. Af endurritum af viðtölum við kæranda hjá Útlendingastofnun má ráða að kærandi kveðist hafa hitt mann að nafni [...] sem hafi stungið upp á því að hún færi til Íslands og í kjölfarið greitt fyrir flug hennar hingað til lands. Með vísan til þess og til framburðar kæranda að öðru leyti má telja nægilega líklegt að kærandi hafi verið eða sé hugsanlegt fórnarlamb mansals til þess að þessi þáttur málsins kalli á rannsókn Útlendingastofnunar, þ.m.t. að leita umsagnar lögreglu um mál kæranda eins og m.a. gert er gert ráð fyrir í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga. Það er því mat kærunefndar að Útlendingastofnun hafi í þessu tilviki borið að óska eftir upplýsingum frá lögregluyfirvöldum til að kanna stöðu kæranda, m.a. hvort rannsókn sé í gangi um hugsanlegt mansal. Tilhæfulaus fullyrðing um að engin slík rannsókn sé í gangi er að mati kærunefndar með öllu óviðeigandi.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda þar sem ekki hafi farið fram viðhlítandi rannsókn í tengslum við kröfu hennar um dvalarleyfi á grundvelli 76. gr. laga um útlendinga, sem ekki sé tilefni til að bæta úr með frekari rannsókn æðra stjórnvalds. Með vísan til þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar. Í ljósi þessarar niðurstöðu er ekki ástæða til umfjöllunar um aðra þætti ákvörðunar Útlendingastofnunar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares