A-503/2013. Úrskurður frá 7. nóvember 2013

Úrskurður

Hinn 7. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-503/2013 í máli ÚNU13020013.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 26. febrúar 2013, kærði A þá ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. sama dag, að synja kæranda um aðgang að gögnum varðandi eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum. 

Málsmeðferð

Kærandi sendi Seðlabanka Íslands svohljóðandi beiðni um afhendingu gagna með bréfi, dags. 20. febrúar 2013:
 
„Undirritaður óskar eftir afriti af þeim verklagsreglum, vinnureglum, verkferlum, starfsreglum, gátlistum, handbókum, viðmiðunum og öðrum gögnum, hverju nafni sem þau nefnast, sem fyrirliggjandi eru og varða eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum. Beiðni þessi er sett fram á grundvelli 2. ml. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 140/2012.“

Seðlabanki Íslands svaraði kæranda hinn 26. febrúar 2013 með eftirfarandi orðum: 

„Rík þagnarskylda hvílir á starfsmönnum Seðlabanka Íslands um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt, eins og nánar er frá greint í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Upplýsingar þær sem þú óskar eftir eru þess eðlis að þær varða málefni bankans og teljast því ekki til opinberra upplýsinga. Slíkar upplýsingar eru háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi. Með hliðsjón af þessu er beiðni þinni um afhendingu umræddra upplýsinga hafnað.“

Hinn 26. febrúar 2013 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál síðan áðurnefnd kæra og þar segir:

„Kærð er meðfylgjandi ákvörðun Seðlabanka Íslands. Undirritaður telur að orðalag 1. mgr. 35. gr. l. nr. 36/2001 um „málefni bankans sjálfs“ verði ekki túlkað svo rúmt að þar undir falli hvers kyns upplýsingar um þær reglur og viðmið sem Seðlabankinn starfar eftir. Undirritaður hefur óskað eftir afriti af þeim reglum og viðmiðum sem Seðlabankinn hefur sett um hvernig hann framkvæmir eftirlit sitt skv. lögum. Undirritaður telur að þessar upplýsingar falli ekki undir hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr.  35. gr. laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands.“

Með bréfi, dags. 14. mars 2013, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál umsagnar Seðlabankans um kæruna og beindi þeim tilmælum til hans að láta henni umrædd gögn í té.

Í svari Seðlabankans, dags. 10. apríl 2013, segir:

„Vísað er til erindis nefndarinnar frá 14. mars sl., þar sem Seðlabanka Íslands er gefinn kostur á að gera athugasemdir við kæru [A], frá 26. febrúar sl. og koma að frekari rökstuðningi, vegna synjunar bankans um aðgang að nánar tilteknum upplýsingum er varða eftirlit Seðlabanka Íslands samkvæmt lögum nr. 87/1992, með síðari breytingum, um gjaldeyrismál. Frestur var upphaflega veittur til 25. mars sl. en var síðar framlengdur til 3. apríl sl., og svo aftur til 10. apríl. Í ofangreindri kæru krefst [A] þess að Seðlabankanum verði gert að veita sér aðgang að reglum og viðmiðum sem bankinn starfar eftir við eftirlit sitt á grundvelli laga nr. 87/1992.

Í upplýsingabeiðni þeirri sem kærandi sendi Seðlabankanum þann 20. febrúar sl., og bankinn hafnaði þann 26. febrúar, óskaði hann eftir afriti af þeim verklagsreglum, vinnureglum, verkferlum, starfsreglum, gátlistum, handbókum, viðmiðunum og öðrum gögnum, hverju nafni sem þau nefnast, sem fyrirliggjandi eru og varða eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum. Upphafleg beiðni kæranda varðar því ekki endilega sömu gögn og hann tiltekur sérstaklega í kærunni.

Lög og reglur

Seðlabankinn vill benda á að reglur og viðmið sem bankinn starfar eftir skiptast í tvennt, þ.e. annars vegar innri reglur sem bankinn setur sér sjálfur, t.d. verklagsreglur og viðmið, og hins vegar staðfest lög frá Alþingi og stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru á grundvelli þeirra. Innri reglur og viðmið sem Seðlabankinn hefur sett sér vegna eftirlits á grundvelli laga nr. 87/1992 telur bankinn að falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, sbr. synjun bankans á afhendingu umræddra gagna, dags. 26. febrúar sl. Lög og stjórnvaldsfyrirmæli sem um starfsemi Seðlabankans gilda, þar með talið en þó ekki eingöngu um eftirlit með gjaldeyrismálum, eru aftur á móti opinber gögn og því aðgengileg almenningi. Má þar helst nefna lög nr. 36/2001, lög nr. 87/1992, reglur um gjaldeyrismál nr. 300/2013 og reglugerð um gjaldeyrismál nr. 679/1994.

Athugasemdir Seðlabankans

Að því er varðar efnisatriði í kæru [A] vill Seðlabankinn taka eftirfarandi fram.

Rík þagnarskylda hvílir á starfsmönnum Seðlabankans um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Innri reglur og viðmið sem Seðlabankinn starfar eftir við eftirlit sitt á grundvelli laga nr. 87/1992 eru upplýsingar sem varða málefni bankans og teljast því ekki til opinberra upplýsinga. Einnig má benda á að það gæti dregið verulega úr virkni eftirlits Seðlabankans með gjaldeyrismálum ef bankinn væri skyldugur til að gera eftirlitsaðferðir sínar og viðmið opinber. Eðli máls samkvæmt geti slíkar upplýsingar því ekki verið aðgengilegar öllum. Slíkar upplýsingar eru háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi. Ljóst er að slíkt á ekki við í fyrirliggjandi máli.

Í 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði. Í athugasemdum með frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 140/2012 segir svo að markmið ákvæðisins sé að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Jafnframt er tekið fram í athugasemdunum að undir ákvæðið falli ráðstafanir sem ætlað sé að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Að mati Seðlabankans eru eftirlitsaðgerðir bankans, í samræmi við lögbundið hlutverk hans, sbr. nánar 17. gr. laga nr. 87/1992 og einnig 3. og 4. gr. laga nr. 36/2001, til þess fallnar að tryggja öryggi fjármálakerfisins. Enn fremur segir í athugasemdunum að ákvæðið geri ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir og séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli ákvæðisins. 

Niðurlag

Með hliðsjón af ofangreindu telur Seðlabanki Íslands að hafna beri kröfu [A] um að bankanum verði gert að veita honum upplýsingar um þær reglur og þau viðmið sem bankinn starfar eftir við eftirlit sitt á grundvelli laga nr. 87/1992.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál gaf kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf Seðlabanka Íslands. Hann gerði það með bréfi, dags. 1. maí 2013. Í því segir: 

„Í bréfi Seðlabanka Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 10. apríl 2013, kemur fram það mat bankans að upphafleg beiðni undirritaðs varði ekki endilega sömu gögn og undirritaður tiltók sérstaklega í kæru til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26 febrúar 2013. Af þessu tilefni er rétt að taka fram að í kæru undirritaðs kom skýrt fram að kæruefnið er ákvörðun Seðlabanka Íslands 26. febrúar 2013 um að synja undirrituðum um aðgang að gögnum, sbr. orðalagið „Kærð er meðfylgjandi ákvörðun Seðlabanka Íslands“. Þó að undirritaður hafi kosið til einföldunar að lýsa hinum umbeðnu gögnum sem „reglum og viðmiðum“ í umfjöllun sinni um málið, breytir það engu um efni kærunnar, sem lýtur að synjun bankans um að veita afrit af þeim verklagsreglum, vinnureglum, verkferlum, starfsreglum, gátlistum, handbókum, viðmiðunum og öðrum gögnum, hverju nafni sem þau nefnast, sem fyrirliggjandi eru og varða eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum. Ljóst er að í beiðni undirritaðs eru taldar upp 7 tegundir tiltekinna fyrirliggjandi gagna sem varða eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum, jafnframt því sem óskað er eftir öðrum áþekkum gögnum varðandi nefnt eftirlit.

Þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands

1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands inniheldur sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Í umræddu ákvæði er ekki fortakslaust mælt svo fyrir að allar upplýsingar, sem varða Seðlabanka Íslands, skuli fara leynt. Ekki er fyrirfram ljóst að hin umbeðnu gögn falli undir hina sérstöku þagnarskyldu. Undirritaður telur að orðalag 1. mgr. 35. gr. l. nr. 36/2001 um „málefni bankans sjálfs“ verði ekki túlkað svo rúmt að þar undir falli hvers kyns upplýsingar um þær reglur og viðmið sem Seðlabankinn starfar eftir.

Undirritaður telur að úrskurðarnefndin verði að meta hin umbeðnu gögn, þ.e. hvort þau eru raunverulega þess eðlis að hin sérstaka þagnarskylda taki til þeirra, í heild eða að hluta til.

Takmörkunarheimild 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga vegna fyrirhugaðra ráðstafana

Að mati undirritaðs er ljóst að til þess að takmarka megi um aðgang að hinum umbeðnu gögnum á grundvelli 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, verði í fyrsta lagi að liggja fyrir að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgengi sé takmarkað, í öðru lagi að gögnin hafi raunverulega að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir, í þriðja lagi að liggja verði fyrir um hvaða fyrirhuguðu ráðstafanir er að ræða, og í fjórða lagi að skýrlega verði að liggja fyrir með hvaða hætti þær fyrirhuguðu ráðstafanir yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri ef aðgangur yrði veittur. Þá feli 5. tl. 10. gr. í sér að hina fyrirhuguðu ráðstöfun sé hægt að afmarka sérstaklega, t.d. í tíma, sbr. 2. tl. 1. mgr. 12. gr. sem gerir ráð fyrir að veita skuli aðgang að gögnum eftir að ráðstöfun er lokið. Viðvarandi og stöðugt eftirlit bankans feli, sem slíkt, ekki í sér fyrirhugaða ráðstöfun, þótt einstakir afmarkaðir þættir í því eftirliti kunni á hverjum tíma að falla undir það hugtak.

Sem fyrr telur undirritaður að úrskurðarnefndin verði að meta hin umbeðnu gögn, meðal annars með tilliti til þess hvort þau innihalda upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir sem spillist ef aðgangur er veittur, í heild eða að hluta til.“

Með bréfi, dags. 8. maí 2013, kallaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir gögnunum frá Seðlabankanum og bárust þau með bréfi bankans, dags. 30. maí sl. Í því segir: 

„Vísað er til erindis nefndarinnar frá 8. maí sl., þar sem þess er óskað að Seðlabanki Íslands rökstyðji, eftir atvikum með vísan til viðeigandi ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012, á hverju byggt var við mat bankans að afhenda kæranda ekki umbeðnar upplýsingar, þ.e. nánar tilteknar upplýsingar er varða eftirlit Seðlabankans Íslands samkvæmt lögum nr. 87/1992, með síðari breytingum, um gjaldeyrismál.

Í erindi nefndarinnar er þess jafnframt óskað að nefndinni verði í trúnaði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Meðfylgjandi er því afrit af Verklagsreglum almenns eftirlits, eins og þær stóðu þann 16. desember 2011, ásamt öðrum gögnum sem varða almennt eftirlit gjaldeyriseftirlits Seðlabanka Íslands á grundvelli laga nr. 87/1992.

Seðlabanki Íslands áréttar að meðfylgjandi gögn eru afhent nefndinni í fullum trúnaði.

Athugasemdir Seðlabankans

Varðandi ósk nefndarinnar um frekari rökstuðning vegna synjunar Seðlabankans um afhendingu umbeðinna upplýsinga, þá vísar bankinn til fyrri umfjöllunar sinnar um málið í rökstuðningi frá 10. apríl sl. Í rökstuðningnum reifaði Seðlabankinn helstu sjónarmið varðandi þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og einnig ákvæði 5. tl. 10. gr. laga nr. 140/2012. Að mati Seðlabankans er ljóst að afhending umbeðinna upplýsinga gæti skert virkni eftirlits bankans með gjaldeyrismálum og enn fremur að almannahagsmunir krefðust þess að slík skerðing ætti sér ekki stað, sbr. nánar orðalag í 5. tl. 10. gr. laga nr. 140/2012.

Í framhaldi af þessu vill Seðlabankinn benda á að í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 140/2012 segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum þessum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti gert það að verkum að synja beri um aðgang að tilteknum gögnum stjórnvalda þrátt fyrir ákvæði laga nr. 140/2012. Nefndin hefur byggt á því að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. meðal annars úrskurð nefndarinnar frá 28. júní 2012 í máli A-435/2012. Með þetta í huga telur Seðlabankinn ljóst að umrætt þagnarskylduákvæði í lögum nr. 36/2001 geri það að verkum að bankanum sé rétt og skylt að synja beiðni [A] um aðgang að umbeðnum gögnum. 

Niðurlag

Með ofangreint í huga, auk rökstuðnings, dags. 10. apríl sl., ítrekar Seðlabankinn kröfur sínar í málinu, þ.e. að hafna beri kröfu [A] um að bankanum verði gert að veita honum upplýsingar um þær reglur og þau viðmið sem bankinn starfar eftir við eftirlit sitt á grundvelli laga nr. 87/1992.“

Niðurstaða

1.

Eins og fyrr er rakið óskaði kærandi eftir því 20. febrúar 2013 að fá aðgang að „þeim vinnureglum, verkferlum, starfsreglum, gátlistum, handbókum, viðmiðunum og öðrum gögnum, hverju nafni sem þau nefnast, sem fyrirliggjandi eru og varða eftirlit Seðlabankans samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál og tengdum stjórnvaldsfyrirmælum“. Beiðnina setti kærandi fram á grundvelli 2. ml. 1. mgr. 5. gr., upplýsingalagalaga nr. 140/2012.

Þessari beiðni synjaði Seðlabankinn 26. febrúar með vísun til þagnarskylduákvæða í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.

Hinn 26. febrúar kærði kærandi framangreinda synjun Seðlabankans og kemur fram í kærunni að hann hafi óskað eftir „afriti af þeim reglum og viðmiðum sem Seðlabankinn hafi sett um hvernig hann framkvæmir eftirlit sitt skv. lögum“ og kveðst telja að þessar upplýsingar falli ekki undir „hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.“

Í athugasemdum Seðlabankans 10. apríl við kæruna kemur fram að bankinn telur að beiðni kæranda frá 20. febrúar varði ekki endilega sömu gögn og kæran til úrskurðarnefndar um upplýsingamál taki til þar sem fleiri gögn séu tiltekin í beiðninni en í kærunni sjálfri.

Úrskurðarnefndin telur að þrátt fyrir mismunandi orðalag í beiðni um aðgang að gögnum annars vegar og kærunni hins vegar verði engu að síður að byggja á því að orðalag í kærunni sé þess efnis að hún nái til allra þeirra gagna sem Seðlabankinn synjaði kæranda um 26. febrúar. Verður í úrskurði þessum við það miðað.

2.

Úrskurðarnefndin gaf Seðlabankanum kost á því í bréfi, dags. 14. mars, að koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun bankans um synjun á afhendingu og óskaði sérstaklega eftir því að bankinn rökstyddi nánar það álit sitt að umbeðin gögn féllu „almennt undir þá sérstöku þagnarskyldu sem synjunin væri byggð á“. Jafnframt var á það bent að nefndin kynni að nýta sér þá heimild í 22. gr. upplýsingalaga að sá sem kæra beindist að léti henni í té afrit af trúnaðargögnum er kæruna vörðuðu. Það gerði úrskurðarnefndin með bréfi, dags. 8. maí, og sendi Seðlabankinn henni þá eftirtalin gögn með bréfi, dags. 30. maí:

1. Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti
2. Verklagsreglur almenns eftirlits
3. Nýfjárfestingar-verklagsreglur
4. Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti

Í þessu bréfi Seðlabankans kemur fram að framangreind gögn varði almennt eftirlit gjaldeyriseftirlits Seðlabanka Íslands á grundvelli laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál byggir á því að Seðlabankinn hafi þannig afhent henni þau gögn sem kæran sem til meðferðar er nái til og samkvæmt því ber nefndinni að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til þess að fá aðgang að þeim eða ekki.

3.

Í bréfi Seðlabankans til úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. apríl, er bent á að reglur og viðmið sem bankinn starfi eftir skiptist í tvennt, annars vegar innri reglur sem bankinn setji sér sjálfur, t.d. verklagsreglur og viðmið, og hins vegar staðfest lög frá Alþingi og stjórnvaldsfyrirmæli sem sett séu á grundvelli þeirra. Bankinn telji að innri reglur og viðmið bankans, sem hann hafi sett sér á grundvelli laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál, falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands en um sé að ræða upplýsingar sem varði málefni bankans sjálfs og teljist því ekki til opinnberra gagna um eftirlit með gjaldeyrismálum sem séu aðgengileg almenningi, s.s. lög nr. 36/2001, lög nr. 87/1992, reglur um gjaldeyrismál nr. 300/2013 og reglugerð um gjaldeyrismál nr. 679/1994. Verulega gæti dregið úr virkni eftirlits Seðlabankans með gjaldeyrismálum væri bankinn skyldugur til að gera opinberar eftirlitsaðferðir sínar og viðmið.

Þá kemur fram í bréfinu að auk ákvæða 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands byggi bankinn synjun sína á 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga en í upphafi þeirrar lagagreinar segir að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar almannahagsmunir krefjist. Í 5. tl. lagagreinarinnar sem Seðlabankinn byggir á falla þar undir „fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.“

Í athugasemdum sem kærandi sendi nefndinni 19. júní segir að ekki sé ljóst að umbeðin gögn falli undir hina sérstöku þagnarskyldu 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Orðalagið í greininni „málefni bankans sjálfs“ verði ekki túlkað svo rúmt að undir það falli hvers kyns upplýsingar um þær reglur og viðmið sem bankinn starfi eftir. Úrskurðarnefndin verði að meta hvort hin sérstaka þagnarskyldan taki til þeirra í heild eða að hluta. Þá kemur sú staðhæfing fram í bréfinu að til þess að hægt sé að takmarka aðgang að gögnum á grundvelli 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga verði að liggja fyrir að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess, að gögnin hafi raunverulega að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir og hverjar þær séu og skýrlega verði að liggja fyrir með hvaða hætti þær fyrirhuguðu ráðstafanir yrðu þýðingarlausar eða skiluðu ekki tilætluðum árangri ef aðgangur yrði veittur. Viðvarandi og stöðugt eftirlit bankans feli sem slíkt ekki í sér fyrirhugaða ráðstöfun þótt einstakir afmarkaðir þættir í því eftirliti kunni á hverjum tíma að falla undir það hugtak.

4.

Í skjalinu „Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti“ (12 bls.) er í upphafi tekið fram að Seðlabanki Íslands hafi það hlutverk samkvæmt lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 78/2010, sem breytt hafi þeim lögum, að hafa eftirlit með því að einstaklingar og lögaðilar fari að lögunum. Brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim geti varðað stjórnvaldssektum eða refsiviðurlögum og meti Seðlabankinn hvort brot á lögunum skuli kært til lögreglu eða því lokið með stjórnvaldsákvörðun hjá bankanum, varði meint brot bæði stjórnvaldssektum og refsingu. Þá segir að í skjalinu sé því lýst hvaða upplýsingar gjaldeyriseftirliti Seðlabankans sé og hafi verið að skrá og hvernig meðferð þeirra sé háttað. Skjalinu er síðan skipt í kafla, þ.e. „Aðgangsstýring og afhending gagna til þriðja aðila“, „Persónugreinanlegar upplýsingar“ og „Gagnaöflun“. Í síðasta kaflanum er upplýsingakerfi Seðlabankans lýst, hverra upplýsinga sé aflað svo og skráningu þeirra í upplýsingakerfið.

Í skjalinu „Verklagsreglur almenns eftirlits“ (11 bls.) er því lýst með hverju Seðlabankinn fylgist og á hvaða hátt. Ekki þykir rétt að lýsa skjalinu nánar að því undanskildu að einn þáttur eftirlitsins er með svokallaðri nýfjárfestingu samkvæmt breytingum sem gerðar voru á reglum um gjaldeyrismál nr. 880/2008 31. október 2009. Ástæðan er sú að eitt þeirra fjögurra gagna er Seðlabankinn afhenti úrskurðarnefndinni varðar þessar nýfjárfestingar sérstaklega og verður síðar vikið að því skjali.

Í skjalinu „Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti“ (1 bls.) er m.a. lýst frumskýrslugerð um meint brot á lögum um gjaldeyrismál og hvernig er háttað afhendingu gagna vegna þeirra til ákveðinna starfsmanna  bankans.

5.

Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir m.a.: „Sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. Sama gildir þessar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum.“ Kærandi kveðst byggja kröfu sína á síðari málslið þessarar málsgreinar. 

Í síðari málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Á grundvelli gagnályktunar frá þessu lagaákvæði hefur ítrekað verið á því byggt í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar að sérstök þagnarskylda stjórnvalds, þ.e. þegar þagnarskyldan er sérgreind í lögum, leiði almennt til þess að gögn sem hún nær til séu undanþegin upplýsingarétti samkvæmt upplýsingalögum. Þessi lögskýring byggist á því sem fram kemur í greinargerðum með frumvarpi til fyrri upplýsingalaga nr. 50/1996 og eins gildanda upplýsingalaga nr. 140/2012. Að því leyti sem slíkum ákvæðum er ætlað að vernda sömu hagsmuni og ákvæði 6.–10. gr. gildandi upplýsingalaga ber að skýra þau til samræmis við þau að svo miklu leyti sem hægt er. 

Í 1. mgr. 35. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 segir: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur þau atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskylda helst þótt látið sé af starfi.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 felist regla um sérstaka þagnarskyldu en ekki almenna að því marki sem þagnarskyldan er sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs.  Lagagreinin inniheldur hins vegar jafnframt almenna þagnarskyldureglu að því marki sem hún tekur til annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og „leynt [skal] fara samkvæmt lögum eða eðli máls“.

Þótt kveðið sé á um það í 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 að þagnarskyldan taki til alls þess er varðar „málefni bankans sjálfs“ er ekki þar með sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir ákvæðið. Slíkt verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Verði  þagnarskyldan ekki talin ná til þeirra upplýsinga sem um ræðir verður hins vegar að gæta að því hvort aðrar undantekningar frá upplýsingarétti eigi við, sbr. 6.-10. gr. upplýsingalaga. 

Rétt er að geta þess að í 15. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál kemur fram að þeir sem annast framkvæmd laganna eru bundnir þagnarskyldu um hagi einstakra viðskiptamanna og önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli málsins. Þetta þagnarskylduákvæði nær þannig ekki sérstaklega til málefna bankans sjálfs eins og kveðið er á um í 35. gr. laga nr. 36/2001. 

Þau gögn sem að framan er lýst, þ.e.a.s. Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti, Verklagsreglur almenns eftirlits og Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti, eru samdar af Seðlabankanum sjálfum í því skyni að skipuleggja vinnubrögð við eftirlit með því að þeir sem lög nr. 87/1992 um gjaldeyrismál ná til fari eftir lögunum og gerist ekki brotlegir við þau, en þessi eftirlitsskylda hvílir á Seðlabankanum samkvæmt framangreindum lögum. Það er ljóst að við upplýsingaöflun vegna eftirlitsins hljóta að koma fram upplýsingar er kunna að varða hagi viðskiptamanna bankans en slíkar upplýsingar, sem væru þá atviksbundnar, myndu sjálfkrafa falla undir hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. seðlabankalaganna. Um það þarf í sjálfu sé ekki að fara fleiri orðum því að framangreindar reglur eru ekki bundnar við einstaka viðskiptamenn bankans heldur hvernig staðið skuli skipulega að eftirliti með því að lög um gjaldeyrismál séu haldin og rannsókn á meintum brotum á ákvæðum þeirra laga. Kemur þá til skoðunar hvort reglurnar falli undir það að vera „málefni bankans sjálfs“ í skilningi ákvæðis 1. mgr. 35. gr. seðlabankalaga eða hvort þessar reglur falli utan sérstöku þagnarskyldunnar samkvæmt ákvæðinu. 

Í fyrri lögum um Seðlabanka Íslands, þ.e. nr. 36/1986, 39. gr. og nr. 10/1961, 34. gr. eru þagnarskylduákvæði, en í greinargerðum með frumvörpum til þessara laga eru þau ekki nánar útskýrð. Sama máli gegnir varðandi ákvæði 1. mgr. 35. gr. í frumvarpi til laga nr. 36/2001. Við skýringu á því til hvers sérstök þagnarskylda nær verður að gæta þess að beita ekki of rúmri lögskýringu. Það er hins vegar svo í því tilviki sem hér um ræðir að Seðlabankinn hefur sett sér framangreindar reglur til þess að rækja það lögbundna hlutverk sitt með skipulegum hætti að hafa eftirlit með því að lög um gjaldeyrismál séu ekki brotin og má þannig líta svo á að um sé að ræða málefni sem sjálfan bankann varðar sérstaklega þótt hér kunni að vera nálægt þeim takmörkum komið sem sérstaka þagnarskyldan nær til. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál þykir sýnt að yrðu reglurnar gerðar opinberar gæti það beinlínis auðveldað sniðgöngu á lögunum og myndi gera eftirlit Seðlabankans að sama skapi erfiðara og gögnin þannig þess efnis að eðlilegt sé að þau fari leynt.
 
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að gögnin Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti, Verklagsreglur almenns eftirlits og Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti, falli undir hið sérstaka þagnarskylduákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Var því Seðlabankanum rétt að synja kæranda um aðgang að þessum gögnum. Rétt þykir að taka fram í þessu sambandi að taki sérstakar þagnarskyldureglur til ákveðinna gagna leiðir það af sér að ákvæðum upplýsingalaga verður ekki beitt um sömu gögn og verður því ekki tekin afstaða til þess hvort undantekningarákvæði í 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga eigi við um þau.

6.

Úrskurðarnefnd upplýsingamála lítur svo á að skjalið Nýfjárfesting – verklagsreglur sé nokkuð annars eðlis en skjölin þrjú sem fjallað hefur verið um hér að framan. Í 4. mgr. 13. gr. m í lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál, sbr. m lið 3. gr. laga nr. 127/2011 um breytingar á lögunum, segir að fjárfestir skuli, með aðstoð fjármálafyrirtækis hér að landi, tilkynna um nýfjárfestingu til Seðlabanka Íslands innan tveggja vikna frá því að nýju innstreymi erlends gjaldeyris er skipt í innlendan gjaldeyri. Slíkri tilkynningu skulu fylgja gögn sem sýna fram á að um nýfjárfestingu eða sölu nýfjárfestingar sé að ræða.  Í skjalinu Nýfjárfesting – verklagsreglur er vísað til tilvitnaðs lagaákvæðis og tekið fram að gjaldeyriseftirlit Seðlabankans áskilji sér rétt til þess að hafna nýfjárfestingu ef gögn sem fylgja með tilkynningu um nýfjárfestingu í skilningi ákvæðisins þykja ekki benda til þess að um nýfjárfestingu sé að ræða. Þá er því víða lýst í skjalinu hverra gagna Seðlabankinn krefst til að meta það hvort hann telji að um nýfjárfestingu sé að ræða samkvæmt framangreindum lagaákvæðum eða ekki. Þá er því og lýst hvernig sé háttað skráningu upplýsinga sem nýfjárfestingun varða. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að í skjalinu sé um að ræða upplýsingar sem hlytu að vera til hagræðis fyrir nýfjárfesta og fjármálafyrirtæki að þekkja. Þannig væri auðveldara fyrir þá að meta hvort líkur væru á að Seðlabankinn veiti heimild til fjárfestingarinnar eða ekki. Af þessum sökum verður ekki talið að skjalið falli undir hina sérstöku þagnarskyldu Seðlabankans skv. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001.
Kemur þá til skoðunar hvort synjun á aðgangi að skjalinu verði byggð á ákvæðum upplýsingalaga. Eins og fyrr er rakið byggir Seðlabankinn á því, að því er öll framangreind skjöl varðar að synjun á aðgangi að þeim byggist auk ákvæða 1. mgr. 35. gr. seðlabankalaga á 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga, en í 10. grein er kveðið á um takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna. Í 5. tl. segir: „…fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.“ Í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að ákvæði 3. tl. tengist 4. og 5. tl. sömu lagagreinar sem þýðir að 3. og 5. tl. þarf að lesa saman, eins og stundum er orðað á lagamáli, þegar efni annarrar hvorrar þarf að skýra. 3. tl. hljóðar svo: „efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins“, þ.e.a.s. ef gagn varðar slíka hagsmuni þá er það undanþegið aðgangi almennings. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að efni skjalsins sem að framan er stuttlega lýst sé ekki þess eðlis að þær undantekningar frá upplýsingarétti sem 3. og 5. tl. 10. gr. upplýsingalaga hafi að geyma eigi hér við. Af framangreindum ástæðum er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Seðlabankanum sé skylt að heimila kæranda aðgang að skjalinu Nýfjárfesting-Verklagsreglur.

Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingmál er því sú að Seðlabanka Íslands hafi verið rétt að synja kæranda um aðgang að skjölunum Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti, Verklagsreglur almenns eftirlits og Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti, en beri að afhenda honum afrit af skjalinu Nýfjárfesting- Verklagsreglur.

Úrskurðarorð

Seðlabanka Íslands var rétt að synja kæranda, [A], um aðgang að skjölunum Meðferð og skráning upplýsinga um gjaldeyrisviðskipti, Verklagsreglur almenns eftirlits og Verklagsreglur við afhendingu mála úr eftirliti. Seðlabanka Íslands ber að afhenda kæranda afrit af skjalinu Nýfjárfesting - Verklagsreglur.


Hafsteinn Þór Haukssonformaður


Sigurveig Jónsdóttir                                      

Friðgeir Björnsson