A-512/2013. Úrskurður frá 13. desember 2013

Úrskurður

Hinn 13. desember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-512/2013, í máli ÚNU 13010002.

Kæruefni

Með bréfi, dags. 17. janúar 2013, kærði A þá ákvörðun Borgarbyggðar, dags. 23. desember 2012, að synja beiðnum hans, dags. 7. og 14. desember, um aðgang að gögnum í tengslum við mál sveitarfélagsins nr. 1211045 er laut að úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um sorphirðugjald í Borgarbyggð.

Málsatvik

Kærandi sendi Borgarbyggð beiðni um afhendingu gagna með tölvupóstum, dags. 7. og 14. desember 2012. Í fyrri tölvupóstinum er vísað til fundar byggðarráðs Borgarbyggðar þann 6. desember þar sem umsagnir og álit vegna úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um sorphirðugjald í Borgarbyggð voru tekin fyrir. Óskaði kærandi eftir afriti af tilvísuðum umsögnum og álitum ásamt öðrum gögnum sem tekin voru fyrir undir lið fundarins, „1211045 Úrskurður um álagningu sorphirðugjalda í Borgarbyggð.“

Með tölvupósti Borgarbyggðar, dags. 13. desember 2012, var beiðni kæranda svarað. Í svarinu er vísað til þess að umbeðin gögn feli annars vegar í sér umsögn B forstöðumanns lögfræðisviðs Sambands íslenskra sveitarfélaga og hins vegar umsögn C lögfræðings hjá KPMG. Texti umræddar umsagna var tekinn upp í tölvupósti til kæranda. Í kjölfar svars Borgarbyggðar sendi kærandi sveitarfélaginu á ný tölvupóst, dags. 14. desember. Þar segir m.a.: 

„Undirritaður óskar eftir að fá afhent afrit frumgagna frá lögfræðingi Sambands íslenskra sveitarfélaga og KPMG þar sem gefið er álit, hvernig standa skulu að endurálagninu sorpgjalds.

Eins er óskað eftir að fá afrit allra gagna er farið hafa á milli Lögfræðistofu D og Borgarbyggðar vegna sama máls allt frá upphafi til dagsins í dag.

Óskað er afrita af tölvupóstum er sveitarfélagið Borgarbyggð hefur sent KPMG og Sambandi íslenskra sveitarfélaga vegna málsins.

Óskað er upplýsinga um hver heildarupphæðin verður sem sveitarfélagið Borgarbyggð mun greiða til baka vegna of álagðra sorpgjalda í Borgarbyggð á undanförnum árum og hver eru rök sveitarfélagsins fyrir þeirri niðurstöðu?“

Með bréfi, dags. 23. desember, svarði Borgarbyggð síðari tölvupósti kæranda. Þar segir m.a.:

„Með tölvupósti dagsettum 14.12 2012 óskaðir þú eftir gögnum og upplýsingum frá Borgarbyggð vegna endurálagningar sorpgjalds í Borgarbyggð.

Í áðurnefndum tölvupósti óskar þú eftir upplýsingum um hve háa fjárhæð Borgarbyggð muni endurgreiða fasteignaeigendum í sveitarfélaginu eftir að sveitarstjórn lagði sorpgjöld á að nýju eftir úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um sorpgjöld í Borgarbyggð. Áætlað er að endurgreiðslan muni nema kr. 4.200.000.-

Með hliðsjón af 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hafnar Borgarbyggð því að afhenda þér afrit af tölvupóstsamskiptum á milli starfsmanna Borgarbyggðar og þeirra sérfróðu aðila sem þú tiltekur í tölvupósti þínum. Hér er vísað til 2 liðar áðurnefndar lagagreinar þar sem segir að gögn séu undanþegin upplýsingarétti ef um er að ræða „bréfaskrifti stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.“ Heimilt er að kæra þessa ákvörðun um synjun afhendingar gagna til úrskurðarnefndar upplýsingamála og skal það gert innan 30 daga frá því að þér er tilkynnt um þessa ákvörðun.

Meðfylgjandi eru afrit af tölvupóstum frá B lögfræðingi Sambands íslenskra sveitarfélaga og C lögfræðingi hjá KPMG sem lagðir voru fram á fundi byggðarráðs Borgarbyggðar 6. desember sl.“

Eins og fyrr segir barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 17. janúar. Kærandi setur fram þá kröfu að honum verði afhent öll þau gögn sem hann óskaði aðgangs að með tölvubréfi til Borgarbyggðar, dags. 14. desember, og vísar í því sambandi til þess að ákvæði 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 geti með engu móti átt við í máli þessu.

Málsmeðferð

Kæran var send Borgarbyggð til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. janúar 2013.

Í svarbréfi Borgarbyggðar til nefndarinnar, dags. 30. janúar 2013, er forsaga málsins rakin. Svo segir m.a.:

„Í bréfi sem undirritaður sendi 23.12. 2012 voru A send afrit af frumgögnum sem tekin voru fyrir á fundinum auk upplýsinga um kostnað við endurgreiðslu. Hins vegar synjaði sveitarfélagið Borgarbyggð A um aðgang að tölvupóstum á milli starfsmanna Borgarbyggðar og lögfræðinga sem sendir voru á meðan það var til skoðunar hvernig Borgarbyggð ætti að bregðast við úrskurðum annars vegar og hins vegar á meðan Borgarbyggð leitaði ráða hjá sérfróðum aðilum á meðan verið var að undirbúa málsvörn sveitarfélagsins fyrir úrskurðarnefnd. Synjunin var rökstudd með því að þarna er um að ræða bréfaskriftir á milli starfsmanna Borgarbyggðar og sérfróða aðila í máli sem mögulega hefði getað leitt til dómsmáls, enda var Borgarbyggð m.a. að óska eftir mati á áðurnefndum úrskurði og upplýsingum um hvaða leiðir voru færar ef sveitarfélagið vildi ekki una úrskurðinum. Við synjun bar Borgarbyggð því fyrir sig 2 liði 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“

Með bréfi sínu afhenti Borgarbyggð úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftirfarandi gögn:

1. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 27. febrúar 2012.
2. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 28. febrúar 2012.
3. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 28. febrúar 2012.
4. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 30. mars 2012.
5. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 30. mars 2012.
6. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 13. apríl 2012 (einn póstur ásamt áframsendum samskiptum við B lögfræðing Sambands íslenskra sveitarfélaga).
7. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 23. apríl 2012.
8. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl., dags. 23., 24 og 25. apríl 2012 (fimm póstar).
9. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl. auk áframsendra tölvupóstsamskipta við B lögfræðing Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 25. og 26. apríl 2012 (tveir póstar og tveir áframsendir póstar).
10. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl., dags. 9. og 12. nóvember 2012 (tveir póstar).
11. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 9. nóvember, 5. og 11. desember 2012 (fjórir póstar).
12. Tölvupóstsamskipti F sveitarstjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 5. desember 2012 (tveir póstar).
13. Tölvupóstsamskipti starfsmanna Borgarbyggðar við C lögfræðings hjá KPMG, dags. 22. og 30. nóvember og 5. desember 2012 (fjórir póstar).

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál þykir rétt að taka fram að hluti skjala nr. 11 og 13, þ.e. tölvupóstar frá B lögfræðingi Sambands íslenskra sveitarfélaga og C lögfræðingi hjá KPMG, báðir dags. 5. desember 2012, hafa þegar verið afhentir kæranda. 

Umsögn Borgarbyggðar var send kæranda til athugasemda með bréfi, dags. 8. febrúar 2013. Með tölvubréfi, dags. 20. febrúar, bárust athugasemdir hans. Þar kemur m.a. fram að kærandi telur málatilbúnað Borgarbyggðar ekki standast og vísar í því sambandi m.a. til þess að sveitarfélagið ákvað að una niðurstöðu þess úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem máli þessu tengist.  

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 28. desember 2012. Með þeim féllu úr gildi að stærstum hluta ákvæði eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. mgr. 35. gr. hinna nýju laga. Þegar Borgarbyggð tók hina kærðu ákvörðun voru enn í gildi eldri upplýsingalög nr. 50/1996. Var hún því byggð á efnisákvæðum þeirra laga.

Hlutverk úrskurðarnefndar um upplýsingamál er að úrskurða um ágreining sem til hennar er beint vegna synjunar stjórnvalda um aðgang að gögnum, sbr. áður 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og nú 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Af þessu leiðir að endurskoðun úrskurðarnefndarinnar lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun hafi verið rétt að teknu tilliti til þeirra efnisreglna um upplýsingarétt sem í gildi voru þegar hún var tekin. Meðferð úrskurðarnefndarinnar á kærumálinu lýtur hins vegar, frá og með gildistöku hinna nýju laga, þeim reglum um form og hlutverk úrskurðarnefndarinnar sem þar koma fram.

2.

Mál þetta lýtur að tölvupóstsamskiptum sveitarfélagsins Borgarbyggðar við þrjá sérfróða aðila, þau D, C lögfræðing hjá KPMG og B lögfræðing hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga í tengslum við úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um álagningu sorphirðugjalds í Borgarbyggð sem kveðinn var upp 8. nóvember 2012. Yfirlit yfir þau gögn er málið varðar er í málsmeðferðarkafla hér að framan.

Borgarbyggð hefur vísað til þess að sveitarfélaginu sé ekki skylt að afhenda kæranda umrædd gögn með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í ákvæðinu kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til „bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað“.

Í athugasemdum eru fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir um þetta ákvæði:

„Að baki undanþágu 2. tölul. býr það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt. Hliðstæð undanþága frá upplýsingarétti aðila máls er í stjórnsýslulögum.“

Samkvæmt þessu eru minnisblöð og álitsgerðir lögmanna og annarra aðila sem stjórnvöld leita til gagngert í því skyni að nota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað undanþegin upplýsingarétti. 

Ásamt því að beita undanþágunni í þeim tilfellum þegar stjórnvöldum hefur verið stefnt, þau höfðað mál eða þau athugað hvort mál skuli höfðað, hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig beitt ákvæði 2. mgr. 4. gr. þegar stjórnvöld hafa óskað álits beinlínis í tilefni af fram kominni kröfu um greiðslu skaðabóta.

Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi  umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála, sbr. hér einnig úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í málum A-300/2009, A-317/2009 og A-388/2011.

3.

Þau gögn sem mál þetta lýtur að eru í raun tvíþætt. Annars vegar er um að ræða tölvupóstsamskipti sem urðu til vegna málsmeðferðar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og hins vegar tölvupóstsamskipti eftir að úrskurður nefndarinnar lá fyrir 8. nóvember 2012. 

Þeir tölvupóstar sem urðu til fyrir 8. nóvember 2012, þ.e. gögn nr. 1-9, fela í sér samskipti í tengslum við málatilbúnað Borgarbyggðar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála en málatilbúnaðurinn kemur m.a. fram með ítarlegum hætti í kafla úrskurðarins um málsrök Borgarbyggðar. Gögnin hafa ekki svo skýr tengsl við hugsanlegan málarekstur fyrir dómi að skilyrði undanþáguheimildar 2. tölul. 4. gr. geti átt við. Borgarbyggð ber því að afhenda kæranda framangreind tölvupóstsamskipti með vísan til meginreglu 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem fram kemur að stjórnvöldum er skylt „sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“. 

Að fenginni framangreindri niðurstöðu liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál að taka til skoðunar gögn nr. 10-13 en þeirra var aflað eftir að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála lá fyrir. Sem fyrr segir falla undir undanþáguheimild 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á málshöfðun. 

Skjal nr. 10 í málsmeðferðarkafla að framan sem inniheldur tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl., dags. 9. og 12. nóvember 2012, fjallar um beiðni sveitarfélagsins um afstöðu lögmannsins til málshöfðunar og svar lögmannsins við þeirri beiðni. Með vísan til þess var Borgarbyggð heimilt að synja um afhendingu skjalsins með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Skjal nr. 11 í málsmeðferðarkafla að framan, sem inniheldur tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 9. nóvember, 5. og 11. desember 2012, hefur að hluta til verið afhent kæranda, þ.e. tölvupóstur B, dags. 5. desember 2012. Sá hluti skjalsins sem afhentur hefur verið er m.a. svar við tölvupósti Borgarbyggðar, dags. 9. nóvember 2012, sem fól í sér beiðni um afstöðu til málshöfunar. Með vísan til þess var Borgarbyggð heimilt að synja um afhendingu tölvupóstar sveitarfélagsins til B, dags. 9. nóvember 2012, með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Aðrir hlutar skjalsins, þ.e. önnur tölvupóstsamskipti sem hafa ekki þegar verið afhent, hafa ekki skýr tengsl við hugsanlegan málarekstur fyrir dómi svo að skilyrði undanþáguheimildar 2. tölul. 4. gr. geti átt við. Borgarbyggð ber því að afhenda kæranda þau samskipti með vísan til áðurtilvísaðrar meginreglu 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Skjal nr. 12 í málsmeðferðarkafla að framan inniheldur tölvupóstsamskipti F sveitarstjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings, dags. 5. desember 2012. Um er að ræða ítrekun á beiðni um umsögn og svar við þeirri beiðni. Skjalið hefur ekki skýr tengsl við hugsanlegan málarekstur fyrir dómi svo að skilyrði undanþáguheimildar 2. tölul. 4. gr. geti átt við. Borgarbyggð ber því að afhenda kæranda framangreind tölvupóstsamskipti með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Skjal nr. 13 í málsmeðferðarkafla að framan, sem inniheldur tölvupóstsamskipti starfsmanna Borgarbyggðar við C, lögfræðing hjá KPMG, dags. 22. og 30. nóvember og 5. desember 2012 hefur að hluta til verið afhent kæranda, þ.e. tölvupóstur C dags. 5. desember 2012. Sá hluti skjalsins sem afhentur hefur verið er m.a. svar við tölvupósti, dags. 22. nóvember 2012, sem fól í sér beiðni um afstöðu til málshöfunar. Með vísan til þess var Borgarbyggð heimilt að synja um afhendingu tölvupóstar sveitarfélagsins til C, dags. 22. nóvember 2012, með vísan til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Aðrir hlutar skjalsins, þ.e. önnur tölvupóstsamskipti sem hafa ekki þegar verið afhent, hafa ekki skýr tengsl við hugsanlegan málarekstur fyrir dómi svo að skilyrði undanþáguheimildar 2. tölul. 4. gr. geti átt við.  Borgarbyggð ber því að afhenda kæranda framangreind tölvupóstsamskipti með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Mál þetta er afgreitt á grundvelli meginreglu 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um upplýsingarétt almennings. Vegna þeirra lagaákvæða sem á reynir í málinu þótti ekki ástæða til að kanna hvort afgreiða mætti málið á grundvelli 9. gr. sömu laga um upplýsingarétt aðila máls þó fram hefðu komið í gögnum málsins vísbendingar um hagsmuni kæranda af afhendingu gagnanna umfram almenning enda heimildir til beitingar 2. tölul. 4. gr. laganna þær sömu í báðum tilvikum.

Beðist er velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á afgreiðslu máls þessa.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun Borgarbyggðar á að afhenda kæranda, A, afrit af tölvupóstsamskiptum E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl., dags. 9. og 12. nóvember 2012, afrit af tölvupósti Borgarbyggðar til B, lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 9. nóvember 2012, og afrit af tölvupósti Borgarbyggðar til C, dags. 22. nóvember 2012.

Kærða Borgarbyggð ber að afhenda kæranda A eftirfarandi gögn:

1. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 27. febrúar 2012.
2. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 28. febrúar 2012.
3. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til B, dags. 28. febrúar 2012.
4. Tölvupóst B lögfræðings til E skrifstofustjóra Borgarbyggðar, dags. 30. mars 2012.
5. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til B, dags. 30. mars 2012 .
6. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 13. apríl 2012 (einn póstur ásamt áframsendum samskiptum við B lögfræðing).
7. Tölvupóst E skrifstofustjóra Borgarbyggðar til D hdl., dags. 23. apríl 2012.
8. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl., dags. 23., 24 og 25. apríl 2012 (fimm póstar).
9. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og D hdl. auk áframsendra tölvupóstsamskipta við B lögfræðing, dags. 25. og 26. apríl 2012 (tveir póstar og tveir áframsendir póstar).
10. Tölvupóstsamskipti E skrifstofustjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings, dags. 11. desember 2012 (tveir póstar).
11. Tölvupóstsamskipti F sveitarstjóra Borgarbyggðar og B lögfræðings, dags. 5. desember 2012 (tveir póstar).