Nr. 154/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 11. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 154/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19020040
Kæra […]
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 13. febrúar 2019 kærði maður er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Tadsíkistan (hér eftir nefndur kærandi) tilkynningu Útlendingastofnunar um aldur kæranda.
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar um aldur kæranda, að kærunefnd útlendingamála úrskurði um aldur kæranda og að viðurkennt verði að fæðingardagur hans sé 22. júní 2001.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. ágúst 2017. Með ákvörðun, dags. 25. júní 2018, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 7. ágúst 2018. Með úrskurði kærunefndar nr. 508/2018 frá 22. nóvember 2018 var ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda felld úr gildi og kæranda veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 40. gr. s.l. Var lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.
Með bréfi, dags. 28. janúar 2019, var kæranda tilkynnt um það mat Útlendingastofnunar að fæðingardagur kæranda væri […]. Þann 13. febrúar 2019 beindi kærandi erindi til kærunefndar útlendingamála þar sem tilkynning Útlendingastofnunar var kærð til nefndarinnar, en erindinu fylgdu greinargerð og fylgigögn. Þann 27. febrúar sl. barst kærunefnd greinargerð frá Útlendingastofnun. Þann 5. apríl sl. bárust athugasemdir frá kæranda vegna greinargerðar Útlendingastofnunar.
III. Tilkynning Útlendingastofnunar
Í tilkynningu Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi gengist undir aldursgreiningu við meðferð máls hans, enda hafi ekki legið fyrir upplýsingar í málinu sem staðfestu aldur hans. Hafi niðurstaða aldursgreiningar verið afgerandi þess efnis að kærandi sé eldri en 18 ára. Að mati Útlendingastofnunar sé engum vafa undirorpið að kærandi sé fullorðinn einstaklingur og hafi meðferð máls hans hjá stofnuninni tekið mið af því. Sé það mat Útlendingastofnunar að fæðingardagur kæranda sé sá sami og miðað hafi verið við í ákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda, eða […]. Í úrskurði í máli kæranda hafi kærunefnd útlendingamála vísað til þess að líkamsrannsókn á aldri gefi til kynna að kærandi sé eldri en 18 ára. Í ljósi niðurstöðu málsins hjá kærunefnd hafi nefndin ekki tekið afstöðu til aldurs kæranda. Er það mat Útlendingastofnunar að með þessu hafi kærunefnd útlendingamála fallist á mat stofnunarinnar um aldur kæranda.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til þess að þar sem kærunefnd útlendingamála hafi fellt úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli sínu þann 22. nóvember 2018 hafi sú aldursgreining sem stofnunin hafi látið framkvæma undir rekstri málsins einnig fallið úr gildi. Hafi kærunefnd ekki tekið afstöðu til aldurs kæranda og sé því engin aldursgreining í gildi. Byggir kærandi á því að í tilkynningu Útlendingastofnunar um aldur kæranda, dags. 28. janúar 2019, felist stjórnvaldsákvörðun um fæðingardag kæranda. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gildi lögin þegar ákvarðanir eru teknar um rétt eða skyldu manna. Telur kærandi ljóst að ákvörðun Útlendingastofnunar um hvaða fæðingardagur skuli lagður til grundvallar í opinberum skrám sé einhliða ákvörðun um rétt kæranda sem beinist að honum sem aðila máls. Ljóst sé að ýmis réttindi samkvæmt lögum byggist á fæðingardegi hans, þ.m.t. réttur til fjölskyldusameiningar skv. 3. mgr. 45. gr. laga um útlendinga og réttur til þjónustu af hálfu barnaverndaryfirvalda sbr. 31. gr. s.l. og barnaverndarlaga nr. 80/2002. Þá séu ýmis önnur réttindi samkvæmt lögum háð aldri sem kærandi mun standa frammi fyrir síðar á ævinni, t.d. tækifæri til menntunar, rétti til ættleiðinga og rétti til að halda ökuréttindum. Þá telur kærandi að túlka beri kæruheimildir 7. gr. laga um útlendinga og 26. gr. stjórnsýslulaga rúmt m.t.t. að annars sé réttaröryggi hans og réttarvernd ekki tryggð. Líti kærunefnd svo á að ákvörðun um aldur kæranda sé svonefnd formákvörðun, sem ekki bindi enda á mál, sé honum engu að síður heimilt að kæra slíka ákvörðun nú þegar umsókn hans um alþjóðlega vernd hafi verið til lykta leidd, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi byggir einnig á því að kærunefnd beri skylda samkvæmt ákvæðum laga um útlendinga til að taka afstöðu til aldurs hans. Í 26. og 113. gr. laga um útlendinga séu skýr ákvæði um skyldu Útlendingastofnunar til að framkvæma aldursgreiningu á umsækjendum um alþjóðlega vernd við tilteknar aðstæður. Þar sem kærunefnd beri skylda samkvæmt lögum um að taka ákvarðanir Útlendingastofnunar til endurskoðunar telur kærandi að kærunefnd beri með sama hætti og Útlendingastofnun að taka afstöðu til aldursgreininga sem stofnunin hafi framkvæmt.
Í greinargerð gerir kærandi jafnframt alvarlegar athugasemdir við framkvæmd aldursgreiningar í máli hans. Eftir komu hingað til lands hafi hann undirritað yfirlýsingu þess efnis að hann samþykkti að gangast undir aldursgreiningu á tönnum. Við framkvæmd aldursgreiningar hafi hins vegar einnig verið teknar röntgenmyndir af úlnliðsbeini kæranda, þrátt fyrir að kærandi hafi hvorki samþykkt slíkt né verið upplýstur um að það stæði til. Kærandi byggir á því að niðurstöður aldursgreiningar feli ekki í sér aðgreiningu á þeim hlutum hennar sem varði annars vegar aldursgreiningu á tönnum og hins vegar á úlnliðsbeinum. Mótmælir kærandi því mati Útlendingastofnunar að fyrir liggi óyggjandi niðurstöður fyrir aldri kæranda samkvæmt aldursgreiningu á tönnum. Telur kærandi allar líkur á því að hin ólögmæta líkamsrannsókn á höndum kæranda hafi haft áhrif á niðurstöðu aldursgreiningar sem og mat Útlendingastofnunar. Ljóst sé að áhrifin skapi vafa um niðurstöður líkamsrannsóknar sem meta verði kæranda í hag.
Í athugasemdum, dags. 5. apríl 2019, ítrekar kærandi það sem fram kemur í kæru hans um eðli ákvörðunar um aldur einstaklings sem lagt hefur fram umsókn um alþjóðlega vernd. Telur kærandi ljóst að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun sem sé kæranleg samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þótt kærunefnd útlendingamála líti svo á að ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun heldur formákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, telur kærandi að heimilt sé að kæra slíka ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, enda hafi umsókn hans um alþjóðlega vernd verið leidd til lykta. Kærandi vísar til þess að í bréfi Útlendingastofnunar komi fram að kærunefnd útlendingamála hafi ekki séð ástæðu til að taka sérstaka afstöðu til aldurs kæranda og því standi mat stofnunarinnar á aldri hans óbreytt. Er kærandi ósammála þessari túlkun á áhrifum úrskurðar kærunefndar. Með úrskurði kærunefndar hafi ákvörðun Útlendingastofnunar verið felld úr gildi, þ.m.t. sú aldursgreining sem Útlendingastofnun hafi látið framkvæma undir rekstri málsins. Byggir kærandi samkvæmt framansögðu á því að sú ákvörðun sem Útlendingastofnun hafi tekið um aldur hans, hvort sem er fyrir eða eftir uppkvaðningu úrskurðarins, sé kæranleg. Loks gerir kærandi athugasemd við þann tíma sem leið frá því Útlendingastofnun skilaði greinargerð sinni þar til greinargerðin var send honum til andmæla, en hann hafi verulega hagsmuni af því að málið hljóti hraða afgreiðslu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Mál þetta á sér uppruna í svonefndri tilkynningu Útlendingastofnunar til kæranda þar sem stofnunin lýsir þeirri afstöðu sinni að fæðingardagur hans sé […]. Eins og að framan hefur verið rakið er í umræddri tilkynningu vísað til 26. og 113. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi skýr skylda Útlendingastofnunar til að framkvæma aldursgreiningu á umsækjendum um alþjóðlega vernd við tilteknar aðstæður.
Í 3. mgr. 26. gr. laga um útlendinga segir m.a. að vakni grunur um að umsækjandi sem segist vera fylgdarlaust barn sé lögráða, og ekki er hægt að staðfesta það á óyggjandi hátt, skuli gerð, eins fljótt og kostur er, aldursgreining skv. 113. gr. Stjórnvöld sem koma að málum, umsækjandi sjálfur og talsmaður hans geta farið fram á aldursgreiningu.
Í 113. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um aldursgreiningu. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að ef grunur leiki á að umsækjandi um alþjóðlega vernd eða umsækjandi um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar villi á sér heimildir við meðferð máls eða segi rangt til um aldur við meðferð máls geti viðkomandi stjórnvald lagt fyrir útlending að hann gangist undir líkamsrannsókn til þess að ákvarða aldur hans. Skuli niðurstaða úr slíkri líkamsrannsókn metin í samhengi við önnur atriði málsins og vafi metinn umsækjanda í hag. Í lögskýringargögnum með ákvæðinu segir m.a. að framkvæmd ákvæðisins muni einkum eiga við um fylgdarlaus börn sem sækja um alþjóðlega vernd. Í 40. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, hefur ráðherra útfært nánar framkvæmd aldursgreiningar í samræmi við 3. mgr. 113. gr. laga um útlendinga. Í 1. mgr. 40. gr. reglugerðarinnar segir m.a. að við ákvörðun á aldri skuli fara fram heildstætt mat a aðstæðum einstaklings og frásagnar hans af ævi sinni auk þess sem beita megi líkamsrannsókn til greiningar á aldri.
Eins og að framan greinir er 113. gr. laga um útlendinga með skýrum hætti tengd við málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd eða um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar. Þannig fela ákvæðin í sér heimildir fyrir stjórnvöld til tiltekinna rannsóknaraðferða, einkum m.t.t. þess inngrips sem felst í líkamsrannsókn, þegar leysa á úr umsóknum um dvalarleyfi. Í því samhengi er rétt að taka fram að í mörgum tilvikum er ekki unnt að komast að niðurstöðu um umsókn um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi nema upplýst sé um aldur, sbr. t.d. 1. málsl. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga þar sem fram kemur að stjórnvöldum beri að hafa hagsmuni barns að leiðarljósi í ákvörðunum samkvæmt III. kafla laganna. Þá segir m.a. í 5. mgr. 37. gr. sömu laga að við mat skv. 1. og 2. mgr. ákvæðisins í málum sem varði börn, fylgdarlaus sem önnur, skuli það sem barninu er fyrir bestu haft að leiðarljósi. Við slíkt mat ber Útlendingastofnun að líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis þess, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka ber tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska.
Að mati kærunefndar útlendingamála felur ákvæðið aftur á móti ekki í sér sjálfstæða skyldu yfirvalda á sviði útlendingamála til að taka afstöðu til aldurs umsækjenda þegar slíkt mat stjórnvalda á aldri einstaklings er ekki eitt af þeim atriðum sem kemur til skoðunar við mat sem tengist umsókn um alþjóðlega vernd eða dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar. Þannig verði hvorki leitt af 3. mgr. 26. gr. né 113. gr. laga um útlendinga eða öðrum ákvæðum laganna að það sé á valdsviði Útlendingastofnunar eða kærunefndar útlendingamála að kveða með endanlegum eða bindandi hætti á um fæðingardag einstaklinga, jafnvel þótt um sé að ræða útlending sem hefur fengið útgefið dvalarleyfi hér á landi. Í því sambandi má til hliðsjónar vísa til þess að aldur er ekki eitt af því sem skylt er færa í dvalarskírteini, sbr. 54. gr. laga um útlendinga.
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 508/2018 frá 22. nóvember 2018 var kæranda veitt alþjóðleg vernd á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði kærunefndar var ekki tekin afstaða til aldurs kæranda enda hafði aldur hans ekki þýðingu við mat á því hvort veita ætti kæranda alþjóðlega vernd.
Með bréfi Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 28. janúar 2019, var honum tilkynnt um það mat stofnunarinnar að miða bæri fæðingardag hans við 22. júní 1999, eins og gert hafi verið í ákvörðun stofnunarinnar í máli hans. Í bréfinu var vísað til aldursgreiningar í máli kæranda, en niðurstöður hennar væru afgerandi um að kærandi væri eldri en 18 ára. Var það jafnframt mat Útlendingastofnunar að kærunefnd útlendingamála hefði í úrskurði sínum fallist á mat stofnunarinnar um aldur kæranda.
Hefur kærandi nú kært mat Útlendingastofnunar á aldri hans til kærunefndar útlendingamála. Í greinargerð byggir kærandi m.a. á því að þar sem kærunefnd útlendingamála hafi fellt úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli sínu þann 22. nóvember 2018 hafi sú aldursgreining sem stofnunin lét framkvæma undir rekstri málsins einnig fallið úr gildi. Þá felist í tilkynningu Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 28. janúar 2019, stjórnvaldsákvörðun um fæðingardag kæranda sem kæranleg sé til kærunefndar útlendingamála.
Samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga er heimilt að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt ákvæðum laganna til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina. Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um almenna kæruheimild aðila stjórnsýslumáls. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í 2. mgr. ákvæðisins er mælt fyrir um að ákvörðun, sem ekki bindi enda á mál, verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt.
Eins og að framan greinir er ekki heimild í lögum fyrir stjórnvöld sem starfa á grundvelli laga um útlendinga að taka ákvörðun um aldur einstaklinga sem hefur víðtækari réttaráhrif en sem tengist með beinum hætti úrlausn um réttindi eða skyldur samkvæmt lögunum. Að mati kærunefndar verður að líta á tilkynningu Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 28. janúar 2019, sem afstöðu stofnunarinnar til tiltekinna gagna sem kærandi lagði fram við meðferð máls hans hjá stofnuninni en afstaðan virðist hafa verið sett fram í tengslum við skráningu kæranda hjá Þjóðskrá Íslands. Aftur á móti fær kærunefnd ekki séð að tilkynningin feli í sér ákvörðun Útlendingastofnunar um rétt eða skyldu manna í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga sem kæranleg er á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður heldur ekki talið að um sé að ræða ákvörðun um meðferð málsins sem kæranleg sé á grundvelli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kærunefndar liggur því ekki fyrir ákvörðun í málinu sem kærunefnd er fært að endurskoða, sbr. 7. gr. laga um útlendinga og 26. gr. stjórnsýslulaga, enda var stjórnsýslumál kæranda leitt til lykta með endanlegum hætti með úrskurði kærunefndar nr. 508/2018, þar sem umsókn hans var tekin til greina að öllu leyti.
Kærunefnd gerir því athugasemd við framsetningu Útlendingastofnunar á tilkynningu til kæranda enda er að mati kærunefndar ekki skýrt hvaða tilgangi henni var ætlað að þjóna. Þá gerir kærunefnd athugasemd við þær leiðbeiningar sem kærandi virðist hafa fengið hjá stofnuninni um milligöngu hennar í samskiptum kæranda við önnur stjórnvöld. Þá gerir kærunefnd athugasemd við það viðhorf Útlendingastofnunar að kærunefnd hafi með því að taka ekki afstöðu til aldurs kæranda fallist á mat stofnunarinnar um þann þátt. Kærunefnd áréttar að úrskurður nefndarinnar sem fellir úr gildi ákvörðun Útlendingastofnun geti ekki falið í sér samþykki á tilteknum þáttum forsendna hennar án þess að slíkt komi skýrt fram í texta úrskurðarins.
Að öllu framangreindu virtu verður kæru kæranda því vísað frá kærunefnd.
Í greinargerð kæranda kemur fram sú afstaða hans að tilkynning Útlendingastofnunar hafi réttaráhrif gagnvart kæranda sem tengist m.a. skráningu hans hjá Þjóðskrá Íslands. Af því tilefni er kæranda leiðbeint um að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu nr. 54/1962 annast Þjóðskrá Íslands almannaskráningu samkvæmt lögunum og fer jafnframt með verkefni samkvæmt lögum um lögheimili og aðsetur nr. 80/2018. Ef kærandi er ósáttur við skráningu sína hjá Þjóðskrá Íslands er rétt að hann beri það upp við stofnunina og eftir atvikum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið sem fer með yfirstjórn málefnasviðsins.
Úrskurðarorð
Kröfu kæranda er vísað frá.
The appellant’s request is dismissed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Árni Helgason