Nr. 143/2018 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 20. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 143/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18010026

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. janúar 2018 kærði móðir […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) fyrir hennar hönd ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hana til Frakklands.

Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Móðir kæranda, […], fd. […], lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 8. júní 2017 fyrir hönd dóttur sinnar. Útlendingastofnun ákvað að aðskilja mál þeirra mæðgna, þar sem dóttir kæranda hafði verið [...], og var ákvörðun tekin í málum þeirra í sitt hvoru lagi. Þar sem kærandi hafði fengið útgefið dvalarleyfi hjá frönskum stjórnvöldum var, þann 28. júní 2017, beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Frakklandi, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 3. júlí 2017 barst svar frá frönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 14. nóvember 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Frakklands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 21. nóvember 2017 til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar nr. 697/2017, dags. 12. desember 2017, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Þann 11. janúar 2018 tók Útlendingastofnun á ný ákvörðun í máli kæranda þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi. Ákvörðunin var kærð fyrir hennar hönd til kærunefndar útlendingamála þann 30. janúar 2018. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 12. febrúar 2018. Þann 5. mars 2018 bárust kærunefnd auk þess umbeðnar upplýsingar frá Útlendingastofnun um málsmeðferð í máli kæranda. Þá bárust kærunefnd frekari upplýsingar frá talsmanni kæranda með tölvupósti dags. 12. mars 2018.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Frakklands. Lagt var til grundvallar að Frakkland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Frakklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hún væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga vegna viðkvæmrar stöðu móður hennar. Það var hins vegar mat stofnunarinnar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að sérstakar ástæður væru ekki til staðar í málinu, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Frakklands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun kæranda kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í máli foreldris hennar og að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, barnaverndarlaga og útlendingalaga, sbr. m.a. 2. mgr. 10. gr. laganna, að hagsmunum hennar sé ekki stefnt í hættu með því að hún verði flutt til Frakklands og frönsk yfirvöld væru í stakk búin til að gæta hagsmuna hennar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún sé […] ára gömul stúlka sem hafi komið ásamt móður sinni hingað til lands og sótt um alþjóðlega vernd. […]. […]

[…] Aðspurð kvað kærandi að henni líkaði betur við Ísland en Frakkland og húsið sem hún hafi búið í hafi verið ógeðslegt, illa lyktandi og óhreint. Í hluta viðtalsins hafi kærandi tjáð sig með því að benda þumalfingri upp eða niður. Á þann hátt hafi hún gefið til kynna að henni liði vel á Íslandi en illa í Frakklandi, hún vilji ekki fara aftur til Frakklands og hún vilji ekki fara aftur til móður sinnar. Þá kvað hún föður sinn heimskan og hún viti ekki hvar hann eigi heima. Jafnframt kvaðst hún hafa farið til […] þar sem henni hafi ekki liðið vel, þar hafi allir dáið í bruna.

Til stuðnings aðalkröfu kæranda um efnislega meðferð umsóknar hennar vísar hún m.a. til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá vísar kærandi til laga nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016 og lögskýringargagna að baki breytingarlögunum, einkum greinargerðar með frumvarpi til laganna og nefndarálits meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar. Þá vísar kærandi til þess að Dyflinnarreglugerðin, barnasáttmáli Sameinuðu þjóðanna, sbr. lög nr. 19/2013, barnaverndarlög nr. 80/2002, barnalög nr. 76/2003 og lög um útlendinga kveði á um að við ákvarðanatöku í málum er snerti börn skuli ávallt hafa hagsmuni barns að leiðarljósi.

Í greinargerð gerir kærandi athugasemdir við mat og rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun. Kærandi bendir m.a. á að ekkert sé fjallað um það sem kunni að bíða hennar í Frakklandi heldur sé aðeins um að ræða knappa umfjöllun um tilskipanir, samninga og lög sem taki til réttinda barna í Frakklandi. Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á því hvað sé barni fyrir bestu. Kærandi bendir á að hagsmunir barna skuli hafðir að leiðarljósi við ákvarðanatöku er varði börn og það sem sé barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þess, sbr. 2. mgr. 1. gr. barnalaga og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Kærandi telji að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé matinu á því hvað sé barni fyrir bestu snúið á hvolf og látið nægja að meta sem svo að hagsmunum barns sé ekki stefnt í hættu við flutning til Frakklands. […].

Kærandi telji að verulega hafi skort á að tekið hafi verið tillit til hagsmuna hennar sem barns við ákvarðanatöku í málinu auk þess sem ekki hafi farið fram einstaklingsbundið og sjálfstætt mat á verndarþörf hennar. Talsmaður kæranda hafi lagt fram hjá Útlendingastofnun þann 10. janúar sl. töluvert magn gagna sem aflað hafi verið í málinu er varði kæranda. Í hinni kærðu ákvörðun sé hins vegar ekkert fjallað um efni þessara gagna eða þýðingu þeirra við mat á aðstæðum kæranda enda virðist hafa verið gengið út frá því í svari til talsmanns kæranda frá fulltrúa Útlendingastofnunar, dags. 8. janúar 2018, að umrædd gögn myndu ekki hafa áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar, óháð efni þeirra og innihaldi. Kærandi fái ekki séð að Útlendingastofnun hafi metið aðstæður hennar sjálfstætt og hvort að sérstakar ástæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, kunni að hafa átt við í tilviki hennar.

Þá kveður kærandi að hún sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi sé ungt barn sem hafi orðið fyrir [...]. […]. Kærandi telji réttarstöðu sína svipa til fylgdarlausra barna þar sem hún njóti umsjár barnaverndaryfirvalda og njóti ekki stuðnings foreldra sinna. Kærandi vísar máli sínu til stuðnings til leiðbeininga Flóttamannastofnunar um mat á bestu hagsmunum barnsins þar sem fjallað sé um það þegar börn séu aðskilin frá foreldrum sínum vegna þess að foreldrar valdi barninu skaða og virðist gengið út frá því að í þeim tilvikum sé um að ræða fylgdarlaus börn.

Kærandi tekur fram að augljóst sé í ljósi allra aðstæðna að það samræmist hagsmunum hennar best að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi vísar m.a. í 2. mgr. 1. gr. barnalaga, 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, 6. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna en í þessum ákvæðum sé kveðið á um að ávallt skuli hafa hagsmuni barnsins að leiðarljósi þegar ráðstafanir séu gerðar er varði börn. Þá bendir kærandi á að í 1. mgr. 22. gr. barnasáttmálans komi fram að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum og öðrum alþjóðlegum löggerningum á sviði mannréttinda eða mannúðarmála sem ríki þau sem um ræði eigi aðild að. Kærandi bendir á 3. mgr. 20. gr. tilskipunar Evrópubandalagsins nr. 95/2011 sem kveði á um að við matið á alþjóðlegri vernd skuli taka sérstakt tillit til berskjaldaðra barna og hafa skuli það sem barninu sé fyrir bestu að leiðarljósi, sbr. 5. mgr. sömu greinar.

Kærandi telur, með vísan til alls ofangreinds, augljóst að endursending hennar til Frakklands muni hafa alvarlegar og óafturkræfar afleiðingar í för með sér fyrir andlega heilsu hennar. Allt bendi til þess að barnaverndaryfirvöld [...] og að öryggi hennar sé beinlínis stefnt í hættu fari stúlkan til [...]. Kærandi sé því í reynd fylgdarlaust barn hér á landi og verði svo áfram við flutning til Frakklands. Mikilvægt sé að skapa kæranda öruggt umhverfi, ró og stöðugleika eins og hún eigi rétt á að njóta. Kærandi neiti alfarið að tala móðurmál sitt og virðist aðlagast íslensku samfélagi vel.

Til stuðnings varakröfu kæranda, um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi, vísar kærandi m.a. til 10. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga.

Í tölvubréfi frá talsmanni kæranda þann 12. mars sl. til kærunefndar er vakin athygli á því að kærandi uppfylli skilyrði ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, og því beri að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, með síðari breytingum.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 40. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 37. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, hefur samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-, b- og c-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 40. gr. við þær aðstæður sem tilgreindar eru í umræddum stafliðum. Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar. Af 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiðir að umrætt 12 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Þá hefur kærunefnd útlendingamála túlkað ákvæðið með þeim hætti að tímabilinu ljúki þegar endanleg niðurstaða stjórnvalda er framkvæmd með flutningi umsækjanda til viðtökuríkis enda sé flutningurinn á ábyrgð stjórnvalda.

Í 1. málsl. ákvæðis I til bráðabirgða, sbr. lög nr. 81/2017, segir að þrátt fyrir 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli miða við níu mánuði í stað 12 mánaða ef um barn sé að ræða og umsókn þess um alþjóðlega vernd hafi fyrst borist íslenskum stjórnvöldum fyrir gildistöku laga þessara, enda hafi umsækjandi ekki þegar yfirgefið landið.

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi, ásamt móður sinni, þann 8. júní 2017 og er hún enn hér á landi. Kærandi hefur því verið hér á landi í rúmlega níu mánuði og hefur ekki yfirgefið landið. Kærunefnd hefur farið yfir meðferð málsins fyrir stjórnvöldum, m.a. upplýsingar frá Útlendingastofnun, og verður kærandi ekki talin bera ábyrgð á töfum á afgreiðslu umsóknarinnar, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, sbr. lög um breytingu á lögum um útlendinga nr. 81/2017, í máli kæranda er því uppfyllt.

Það er því niðurstaða kærunefndar að fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda og leggja fyrir stofnunina að taka mál hennar til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lögin.

Athugasemdir við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun

Í lögum um útlendinga er fjallað um hvernig hagsmunir barnsins eiga að koma til mats þegar stjórnvöld taka ákvarðanir í málum barna. Þannig segir í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Þegar stjórnvöld taka matskenndar ákvarðanir á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga ber þeim skv. framansögðu að taka slíkar ákvarðanir með það sem sé barni fyrir bestu að leiðarljósi. Jafnframt er nauðsynlegt að fram fari mat á grundvelli gagna málsins á því hvaða áhrif ákvörðun í málinu komi til með að hafa á öryggi barns, velferð þess og félagslegan þroska.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er vísað með almennum hætti til barnaverndarlaga og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, tilskipana Evrópusambandsins og ákvæða útlendingalaga. Þá er að finna umfjöllun um að almennt sé viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna og lýsingu á því að þótt kærandi [...]. Þar er jafnframt stutt umfjöllun um lagaumgjörð barnaverndar í Frakklandi. Þá eru færð rök fyrir efnislegri niðurstöðu um synjun á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd með vísan í niðurstöður í máli foreldris kæranda og tekið fram að hagsmunum kæranda sé ekki stefnt í hættu með því að hún verði flutt til Frakklands og að frönsk yfirvöld séu í stakk búin að gæta hagsmuna hennar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. janúar 2018, í máli móður kæranda er lýsing móður kæranda á aðstæðum hennar og kæranda rakin og vísað til þess að það sé mat stofnunarinnar að yfirvöld í Frakklandi geti verndað kæranda og móður hennar óttist hún aðgerðir fyrrverandi kærasta síns og annarra í Frakklandi.

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun þann 10. janúar sl. lagði talsmaður hennar fram ítarleg viðbótargögn í málinu. Um er að ræða gögn sem talsmaður hafði aflað hjá barnaverndaryfirvöldum og stafa m.a. frá barnasálfræðingi, [...]. Eins og að framan greinir er ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda dagsett 11. janúar 2018, eða einum degi eftir að hin umfangsmiklu gögn voru lögð fram. Í hinni kærðu ákvörðun er að finna lista yfir framlögð viðbótargögn en enga umfjöllun um innihald gagnanna. Þrátt fyrir það hafa gögnin að mati nefndarinnar að geyma ítarlegar upplýsingar og mat sérfræðinga í málefnum barna sem hefðu átt að hafa þýðingu í máli kæranda, sbr. einkum 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi vísar kærunefnd t.d. til þess að í tengslum við mat á þroska er í ákvörðun Útlendingastofnunar fjallað um að almennt sé viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Í ákvörðuninni er aftur á móti engin umfjöllun um hvernig þroski kæranda sé best tryggður. Þannig er t.d. ekki fjallað um mat sálfræðings á því að kærandi virðist barnaleg miðað við jafnaldra, sem fram kemur í gögnum málsins, eða mat barnasálfræðings á skaðleg áhrif vandamála móður á þroska og líðan kæranda og þess að móðir kæranda virðist ekki átta sig á þessu. Að því er varðar mat á öryggi kæranda kemur fram í úrskurði í máli móður hennar að yfirvöld í Frakklandi geti verndað kæranda og móður hennar „óttist hún aðgerðir fyrrverandi kærasta síns og annarra í Frakklandi“. Í ákvörðun í máli kæranda er jafnframt vísað til þess að kærandi hafi lýst líkamlegu ofbeldi, vanrækslu á umsókn og eftirliti og að hún hafi orðið vitni að dauða tveggja einstaklinga. Í ákvörðuninni er aftur á móti engin umfjöllun um öryggi kæranda í tengslum við lýsingar hennar á ofbeldi af [...]. Þannig er ekki fjallað um mat barnasálfræðings, sem fram kemur í gögnum málsins, á því að endurteknar lýsingar kæranda bendi sterklega til þess að hún hafi orðið fyrir langvarandi og alvarlegu líkamlegu og andlegu ofbeldi [...] og að ekki sé útilokað að aðrir aðilar hafi beitt hana ofbeldi. Þá er ekki fjallað um mat barnasálfræðings á því að mikilvægast sé að búa stúlkunni góðar heimilisaðstæður og að engar líkur séu á því að móðir kæranda geti búið henni ásættanlegar aðstæður þar né hér á landi. Þá kemur m.a. fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að móður kæranda og talsmönnum mæðgnanna hafi verið leiðbeint um að leggja fram gögn um heilsufar kæranda en að engin slík gögn hafi borist Útlendingastofnun. […]

Að mati kærunefndar benda framangreind atriði ekki til þess að Útlendingastofnun hafi í reynd lagt einstaklingsbundið mat á aðstæður kæranda með hliðsjón af gögnum málsins.

Að jafnaði hefur kærunefnd útlendingamála ekki talið tilefni til að fjalla sérstaklega um annmarka á meðferð mála hjá Útlendingastofnun þegar skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 leiða til þess að málið fer til efnismeðferðar hjá stofnuninni. Að mati kærunefndar eru framangreindir annmarkar svo alvarlegir að nefndin telur ekki hjá því komist að gera alvarlegar athugasemdir við ákvörðunina og árétta mikilvægi þess að hjá Útlendingastofnun fari fram viðhlítandi mat á hagsmunum barna í samræmi við ákvæði laga um útlendinga og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013.

Samantekt

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated.

The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                Þorbjörg Inga Jónsdóttir