Mál nr. 436/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 436/2016

Miðvikudaginn 7. júní 2017

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 6. nóvember 2016, kærði B hdl., f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 15. ágúst 2016 um upphafstíma greiðslu ráðstöfunarfjár til kæranda.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 8. janúar 2016, sótti kærandi um vasapeninga vegna fangelsisvistar. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 19. febrúar 2016, var samþykkt að greiða kæranda ráðstöfunarfé vegna janúar 2016. Í bréfinu var tekið fram að óski kærandi eftir frekari greiðslum vegna bókakaupa þyrfti hann að leggja fram nýja umsókn og gögn vegna kostnaðar. Með kæru, móttekinni 24. febrúar 2016 hjá úrskurðarnefnd velferðarmála, var sú ákvörðun stofnunarinnar kærð. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 28. júní 2016, var kæranda tilkynnt um að stofnunin hefði óskað afturköllunar á málinu í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 164/2015. Með símtali til úrskurðarnefndar velferðarmála 18. júlí 2016 afturkallaði kærandi kæruna. Með bréfi, dags. 15. ágúst 2016, samþykkti stofnunin að greiða kæranda ráðstöfunarfé frá 1. febrúar 2016 til loka fangelsisvistar hans.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 7. nóvember 2016. Með bréfi, dags. 10. nóvember 2016, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 20. desember 2016, barst greinargerð stofnunarinnar og var hún kynnt lögmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi gerir kröfu um að viðurkennt verði að Tryggingastofnun ríkisins beri að greiða honum vasapeninga/ráðstöfunarfé fyrir þá mánuði sem hann hafi hingað til sótt um en verið synjað um af hálfu stofnunarinnar.

Í kæru segir að með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 27. febrúar 2014, hafi kæranda verið tilkynnt um að þar sem hann hafi verið vistaður í fangelsi frá X 2014 og verið í afplánun erlendis frá X 2013, hafi verið ákveðið að stöðva lífeyrisgreiðslur til hans frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að hann hafði verið í fangelsi í 120 daga. Kærandi hafi svarað þessu með bréfi, dags. 17. mars 201[4], þar sem hann hafði sótt um vasapeninga og gert grein fyrir þeim útgjöldum og kostnaði sem hann hafi þurft að standa straum af á meðan afplánun stæði. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 28. mars 2014, hafi verið óskað eftir gögnum sem sýndu fram á kostnað kæranda sem hafi fallið eða myndi falla til vegna sérstakra aðstæðna hans, svo sem vegna sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Þá hafi stofnunin synjað umsókn kæranda með bréfi, dags. 2. maí 2014, þar sem engin gögn hafi borist.

Þann 10. júlí 2014 hafi kærandi sótt um vasapeninga vegna fangelsisvistar á ný. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 21. ágúst 2014, hafi umsóknin verið samþykkt fyrir einn mánuð og kæranda bent á að ef hann myndi óska eftir greiðslu vasapeninga vegna haustannar 2014 yrði hann að sækja um að nýju ásamt nýjum gögnum. Það hafi kærandi gert. Með bréfi stofnunarinnar, dags. 17. september 2014, hafi verið samþykkt að greiða kæranda vasapeninga vegna september og október 2014. Þá hafi kæranda verið tjáð að hann gæti lagt inn umsókn um greiðslur á nýjan leik að þremur mánuðum liðnum.

Kærandi hafi lagt fram umsóknir um vasapeninga á árinu 2015 og fengið greidda vasapeninga fyrir mánuðina janúar, febrúar, maí, júlí og ágúst, sbr. bréf Tryggingastofnunar, dags. 27. janúar 2015, 1. júní 2015 og 30. september 2015.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 19. febrúar 2016, hafi kæranda verið tilkynnt um að stofnunin hefði farið yfir umsókn hans, dags. 8. janúar 2016, um ráðstöfunarfé. Ákveðið hafi verið að greiða kæranda einn mánuð í ráðstöfunarfé og tekið fram að hann hefði þurft að leggja fram nýja umsókn með gögnum til að fá greidda vasapeninga vegna bókakaupa. Með bréfi, dags. 20. febrúar 2016, hafi kærandi kært þá ákvörðun stofnunarinnar, þ.e. um greiðslu ráðstöfunarfjár í eingöngu einn mánuð í stað vasapeninga og að ekki hefðu verið greiddir vasapeningar allan þann tíma sem hann hafi verið í námi í afplánun. Hann hafi verið í námi allan afplánunartíma sinn þar sem hann hafi stundað nám í C í fjarnámi.

Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. [2]64/2015 hafi stofnunin óskað eftir afturköllun kærunnar. Stofnunin hafi tekið ákvörðun um að greiða kæranda ráðstöfunarfé frá 1. febrúar 2016 þar til fangelsisdvöl hans ljúki. Ekki hafi verið um frekari rökstuðning að ræða frá stofnuninni um hvers vegna honum hafi verið greitt frá 1. febrúar 2016 en ekki upphafi umsóknarferils hans að frádregnum þeim greiðslum sem hann hefði þegar móttekið frá stofnuninni. Þá hafi kæranda hvorki verið gefinn kostur til að andmæla eða kæra né hafi kærufrestur verið tilgreindur.

Eins og sjá megi af ofangreindu hafi kærandi sótt um vasapeninga/ráðstöfunarfé þegar frá upphafi afplánunartíma hans. Hann hafi frá upphafi afplánunar stundað nám. Ákvörðun stofnunarinnar um greiðslu ráðstöfunarfjár frá 1. febrúar 2016 sé órökstudd og ekki byggð á lagastoð. Telja verði að skilja beri fyrrgreindan úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála nr. [2]64/2015 þannig að 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 hafi ekki haft lagastoð og ekki megi mismuna föngum frá öðrum, einkum lífeyrisþegum sem dveljist á sjúkrastofnun eða dvalarheimili sem eigi rétt á greiðslu vasapeninga/ráðstöfunarfé, og ekki hafi þurft til sérstakar aðstæður fanga til að eiga rétt til greiðslna. Í lok úrskurðarins komi fram að almennt sé ekki unnt að skerða réttindi til greiðslna samkvæmt almannatryggingalögum með reglugerð nema hún hafi stoð í skýru og ótvíræðu lagaákvæði. Kærandi hafi fengið greidda vasapeninga tilviljunarkennt og að því er sýnist samkvæmt geðþótta stofnunarinnar eftir umsóknum hans frá upphafi afplánunar.

Þess megi geta að kærandi hafi haft herbergi til leigu og skilað inn þinglýstum leigusamningi með umsóknum sínum en honum hafi engu að síður verið synjað um vasapeninga þrátt fyrir að þetta skilyrði hafi verið eitt af skilyrðum til að fá vasapeninga. Stofnunin hafi vísað kæranda til lögheimilissveitarfélags um umsókn um styrk þótt stofnuninni hafi væntanlega verið vel kunnugt um að sveitarfélög veiti föngum ekki fjárhagsaðstoð.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að með bréfi, dags. 15. ágúst 2016, hafi verið samþykkt að greiða kæranda ráðstöfunarfé frá 1. febrúar 2016 til loka fangelsisvistar. Áður hafi einungis verið samþykkt að greiða ráðstöfunarfé fyrir janúarmánuð, sbr. bréf, dags. 19. febrúar 2016.

Í 56. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sé fjallað um fangelsisvist. Þar segi að afpláni lífeyrisþegi refsingu í fangelsi eða komi sér viljandi undan því að afplána refsingu skuli allar bætur til hans falla niður, sbr. 53. gr. laganna. Sæti lífeyrisþegi gæsluvarðhaldi eða sé hann á annan hátt úrskurðaður til dvalar á stofnun skuli falla niður allar bætur til hans eftir fjögurra mánaða samfellt gæsluvarðhald eða dvöl. Þegar bætur hafi verið felldar niður sé heimilt að greiða ráðstöfunarfé í samræmi við 8. mgr. 48. gr. laganna.

Samkvæmt 8. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar falli lífeyrir og bætur honum tengdar niður hjá bótaþega sem dveljist á sjúkrahúsi eða hjúkrunarheimili samkvæmt ákveðnum reglum þar um. Þá sé heimilt að greiða bótaþega ráðstöfunarfé allt að 58.529 kr. á mánuði á árinu 2016 og sé það tekjutengt samkvæmt ákveðnum reglum.

Samkvæmt 53. gr. laga um almannatryggingar stofnist réttur til bóta frá og með þeim degi sem umsækjandi teljist uppfylla skilyrði til bótanna og skuli þær bætur reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur sé fyrir hendi. Bætur falli niður í lok þess mánaðar sem bótarétti ljúki.

Um ráðstöfunarfé sé nánar fjallað í reglugerð nr. 460/2013 um ráðstöfunarfé og dagpeninga lífeyrisþega. Þar segi í 3. gr.:

„Ef lífeyrisþegi er dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á stofnun og lífeyrisgreiðslur til hans hafa verið felldar niður af þeim sökum er heimilt að greiða honum ráðstöfunarfé þegar sérstaklega stendur á. Skal í því sambandi litið til kostnaðar vegna sérstakra aðstæðna fanga, svo sem sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Með umsókn skal fylgja rökstuðningur fyrir þörf á greiðslu ráðstöfunarfjár og eftir atvikum gögn sem staðfesta kostnað viðkomandi.“

Kærandi sé vistaður í fangelsi og hafi byrjað afplánun X 2013. Hann hafi verið metinn til 75% örorku frá X 2005 og hafi það mat verið framlengt. Núgildandi mat gildi til 31. maí 2018.

Kærandi hafi sótt um og fengið greitt ráðstöfunarfé eftir að afplánun hófst og lífeyrisgreiðslur til hans höfðu verið stöðvaðar. Ekki hafi verið um samfelldar greiðslur að ræða heldur hafi kærandi fengið greidda nokkra mánuði á tímabilinu frá árinu 2014 til 2016, sbr. bréf, dags. 21. ágúst 2014, 17. september 2014, 27. janúar 2015, 1. júní 2015, 30. september 2015 og 19. febrúar 2016. Ákvarðanir stofnunarinnar um greiðslu ráðstöfunarfjár til kæranda hafi verið byggðar á reglugerð nr. 460/2013 um ráðstöfunarfé og dagpeninga lífeyrisþega, sérstaklega 3. gr. þeirrar reglugerðar um að sérstakar aðstæður hafi þurft að vera til staðar til að heimilt væri að greiða ráðstöfunarfé.

Sú túlkun og framkvæmd stofnunarinnar að meta sérstakar aðstæður lífeyrisþega vegna greiðslu ráðstöfunarfjár hafi margsinnis verið staðfest í úrskurðum úrskurðarnefndar almannatrygginga og megi þar nefna mál nr. 245/2013, 333/2013, 340/2013, 58/2014, 5/2015 og 209/2015.

Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 264/2015 hafi það hins vegar verið mat nefndarinnar að skilyrði um sérstakar aðstæður sem tilgreindar séu í 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 hafi ekki næga stoð í lögum um almannatryggingar.

Kærandi hafi fengið samþykkt ráðstöfunarfé fyrir janúar 2016 með bréfi, dags. 19. febrúar 2016, þar sem vísað hafi verið til 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013. Kærandi hafi kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. mál nr. 85/2016. Eftir að úrskurður í máli nr. 264/2015 hafi fallið 25. maí 2016 hafi stofnunin ákveðið að óska eftir því að mál kæranda yrði afturkallað. Stofnunin hafi talið rétt að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar þar sem málsástæður í máli hans hafi verið sambærilegar málsástæðum í máli nr. 264/2015. Með bréfi, dags. 15. ágúst 2016, hafi stofnunin samþykkt að greiða kæranda ráðstöfunarfé frá 1. febrúar 2016 þar til fangelsisdvöl kæranda ljúki, þ.e.a.s. áframhaldandi greiðslur eftir janúar 2016 en samþykkt hafi verið að greiða einungis fyrir þann mánuð vegna sérstakra aðstæðna.

Fyrri ákvarðanir stofnunarinnar um ráðstöfunarfé til kæranda fyrir tímabilið frá janúar 2016 hafi verið teknar á grundvelli reglugerðar nr. 460/2013 og í samræmi við staðfesta úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga um túlkun og framkvæmd á þeirri reglugerð á þeim tíma. Úrskurður nr. 264/2015 hafi ekki fallið fyrr en 25. maí 2016 og því hafi fyrri ákvarðanir um ráðstöfunarfé til kæranda verið teknar á grundvelli reglugerðar sem margsinnis hafi verið staðfest af úrskurðarnefnd almannatrygginga og talist gildandi réttur á þeim tíma.

Stofnunin telji því að það hafi verið rétt ákvörðun að samþykkja ráðstöfunarfé til kæranda frá 1. febrúar 2016.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma á greiðslum ráðstöfunarfjár til kæranda.

Samkvæmt gögnum málsins fékk kærandi greidda vasapeninga/ráðstöfunarfé frá Tryggingastofnun ríkisins mánuðina ágúst, september og október á árinu 2014 og janúar, febrúar og maí til ágúst á árinu 2015. Þá hefur hann fengið greitt ráðstöfunarfé frá 1. janúar 2016. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að af kæru megi ráða að kærandi óski eftir afturvirkum greiðslum vasapeninga/ráðstöfunarfjár og eftir atvikum endurupptöku á eldri ákvörðunum Tryggingastofnunar ríkisins er varða vasapeninga til hans. Hvorki verður ráðið af gögnum málsins að kærandi hafi óskað eftir því við Tryggingastofnun ríkisins að eldri ákvarðanir stofnunarinnar verði enduruppteknar né að stofnunin hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um þetta atriði. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála skal úrskurðarnefndin úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur því ekki heimild til að fjalla um endurupptökubeiðnir fyrr en hið kærða stjórnvald hefur tekið stjórnvaldsákvörðun um slíka beiðni. Óski kærandi eftir því að eldri mál hans verði endurupptekin er honum bent á beina slíkri beiðni til Tryggingastofnunar ríkisins.

Við mat á upphafstíma greiðslna vasapeninga/ráðstöfunarfjár til kæranda lítur úrskurðarnefnd velferðarmála til þess sem greinir í 52. og 53. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. laganna skal sækja um allar bætur og greiðslur samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 53. gr. laganna kemur fram að réttur til bóta stofnist frá þeim degi er umsækjandi teljist uppfylla skilyrði til bótanna og bætur skuli reiknaðar frá fyrsta degi næsta mánaðar eftir að bótaréttur sé fyrir hendi. Samkvæmt 4. mgr. nefndrar 53. gr. skulu bætur aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn, sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, berast Tryggingastofnun.

Ákvæði 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar hljóðaði svo fyrir 1. janúar 2016:

„Ef bótaþegi er dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á einhverri stofnun skulu falla niður allar bætur til hans eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Þegar bætur hafa verið felldar niður er heimilt að greiða fanga vasapeninga í samræmi við 8. mgr. 48. gr.“

Samkvæmt framangreindu ákvæði hefur Tryggingastofnun ríkisins heimild til að greiða föngum vasapeninga/ráðstöfunarfé eftir að örorkubætur hafa fallið niður eftir fjögurra mánaða samfellda fangelsisvist eða dvöl. Í 8. mgr. 48. gr. laganna, sem vísað er til í 1. mgr. 56. gr., segir:

„Þegar lífeyrir og bætur honum tengdar falla niður skv. 5. mgr. er heimilt að greiða elli- og örorkulífeyrisþega sem dvelst á sjúkrahúsi hér á landi vasapeninga allt að 28.951 kr. á mánuði. Við útreikning á fjárhæð vasapeninga skulu tekjur skerða vasapeninga um 65%. Vasapeningar falla alveg niður við tekjur sem nema 641.146 kr. á ári. Með tekjum er átt við tekjur eins og þær eru skilgreindar í 16. gr. og um tekjuútreikning fer samkvæmt sömu grein. Ef tekjur hlutaðeigandi eru af vinnu á stofnuninni og telja má vinnuna þátt í endurhæfingu er heimilt að ákveða að tekjurnar hafi ekki skerðingaráhrif á vasapeningana svo framarlega sem þær fara ekki yfir 680.350 kr. á ári og sama gildir um tekjur í formi hlunninda og annarra greiðslna en peninga. Tekjur vegna vinnu á stofnun, sbr. 5. málsl. þessarar málsgreinar, umfram 680.350 kr. á ári skerða vasapeninga í samræmi við skerðingarhlutfall 2. málsl.“

Um vasapeninga/ráðstöfunarfé var fjallað nánar í þágildandi reglugerð nr. 460/2013 um vasapeninga og dagpeninga vegna dvalar lífeyrisþega á stofnun. Þar segi í 3. gr.:

„Ef lífeyrisþegi er dæmdur til fangelsisvistar eða á annan hátt úrskurðaður til dvalar á stofnun og lífeyrisgreiðslur til hans hafa verið felldar niður af þeim sökum er heimilt að greiða honum ráðstöfunarfé þegar sérstaklega stendur á. Skal í því sambandi litið til kostnaðar vegna sérstakra aðstæðna fanga, svo sem sjúkdóms, skertrar starfsgetu, náms eða endurhæfingar. Með umsókn skal fylgja rökstuðningur fyrir þörf á greiðslu ráðstöfunarfjár og eftir atvikum gögn sem staðfesta kostnað viðkomandi.“

Úrskurðarnefnd velferðarmála komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði nr. 264/2015 frá 25. maí 2016 að framangreint skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 um að sérstakar aðstæður þurfi að vera fyrir hendi svo að heimilt sé að greiða föngum ráðstöfunarfé hafi ekki átt sér næga stoð í þágildandi 1. mgr. 56. gr., sbr. 8. mgr. 48. gr. og 10. mgr. 48. gr., laga um almannatryggingar. Í kjölfar framangreinds úrskurðar féllst Tryggingastofnun á að greiða kæranda ráðstöfunarfé fram til loka fangelsisvistar hans. Stofnunin telur hins vegar ekki heimilt að greiða honum vasapeninga/ráðstöfunarfé lengra aftur í tímann en frá 1. janúar 2016 á þeirri forsendu að sú túlkun og framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins að meta sérstakar aðstæður lífeyrisþega vegna greiðslu ráðstöfunarfjár hafi margsinnis verið staðfest í úrskurðum frá úrskurðarnefnd almannatrygginga.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur tekið við því hlutverki úrskurðarnefndar almannatrygginga að úrskurða um tiltekin ágreiningsefni samkvæmt lögum um almannatryggingar, sbr. 13. gr. laga um almannatryggingar og 1. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Úrskurðarnefnd velferðarmála ber að fara að lögum í störfum sínum og er ekki bundin af úrskurðum úrskurðarnefndar almannatrygginga. Úrskurðarnefndin er búin að kveða á um að skilyrði þágildandi 3. gr. reglugerðar nr. 460/2013 um sérstakar aðstæður hafi ekki átt sér næga stoð í lögum. Tryggingastofnun ríkisins ber að fylgja úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála. Eins og fyrr greinir stofnast réttur til bóta frá þeim degi er umsækjandi uppfyllir skilyrði til bótanna en þær skulu þó aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn berast Tryggingastofnun, sbr. 1. og 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar.

Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að Tryggingastofnun ríkisins sé ekki heimilt að synja kæranda um bætur aftur í tímann með vísan til eldri úrskurða úrskurðarnefndar almannatrygginga. Þegar af þeirri ástæðu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslu ráðstöfunarfjár til kæranda felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um upphafstíma greiðslu ráðstöfunarfjár til A, er felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir