22. október 2019

Nr. 503/2019 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 22. október 2019 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 503/2019

í stjórnsýslumáli nr. KNU19080020

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 12. ágúst 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] , vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. júlí 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 11. mars 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið m.a. skráð í grunninn af yfirvöldum í Möltu. Þann 20. mars 2019 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Möltu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá maltneskum yfirvöldum, dags. 22. mars 2019, kom fram að honum hefði verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 10. maí 2019, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 25. júlí 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 30. júlí 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 12. ágúst 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. ágúst 2019 ásamt fylgigögnum. Þann 7. október 2019 bárust kærunefnd gögn frá maltneskum yfirvöldum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Möltu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Möltu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Möltu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann sé mótfallinn því að vera sendur til Möltu þar sem líf hans þar hafi verið ótryggt og hann hafi stundum þurft að hafast við á götunni. Kærandi hafi ekki átt heimili í Möltu og jafnframt kveðst hann hafa verið útilokaður frá félagslegri aðstoð. Kærandi kveði sig ekki hafa haft leyfi til að stunda atvinnu í Möltu og þegar honum hafi hlotnast starf hafi hann ekki fengið greidd laun fyrir. Í ljósi þess að hann hafi ekki verið með atvinnuleyfi hafi lögreglan ekki veitt honum aðstoð við að fá launin greidd. Þá hafi kærandi fundið fyrir miklum fordómum í Möltu og lent í því að hafa verið uppnefndur.

Í greinargerð kæranda er vísað til greinargerðar til Útlendingastofnunar um aðstæður og réttindi flóttamanna í Möltu. Þar komi m.a. fram að aðstæður fólks með viðbótarvernd á Möltu séu mun verri en aðstæður þeirra sem hafi stöðu flóttamanns þar í landi.

Í greinargerð sinni gerir kærandi nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Gerð er athugasemd við að Útlendingastofnun hafi við meðferð málsins ekki aflað upplýsinga frá maltneskum stjórnvöldum til að kanna hvort kærandi hafi verið með atvinnuleyfi á Möltu og hvort dvalarleyfi hans væri í gildi. Hafi stofnunin gefið sér það að kærandi njóti „viðunandi aðgengis að atvinnumarkaði landsins í krafti verndar sinnar og dvalarleyfis“. Þar með hafi stofnunin brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og áréttuð í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga með því að hafa tekið ákvörðun í máli kæranda án þess að hafa upplýst það á fullnægjandi hátt. Jafnframt gerir kærandi athugasemd við staðhæfingu Útlendingastofnunar um að kærandi hafi haft fullnægjandi aðgengi að húsnæðismarkaðnum á Möltu og standi til boða að sækja um húsnæðisstuðning og félagslega aðstoð hjá yfirvöldum. Kærandi vísar til þess að handhafar viðbótarverndar mæti ákveðnum takmörkunum viðaðgengi að heilbrigðiskerfinu og félagslegri aðstoð og takmarkist réttur þeirra við grunnheilbrigðisþjónustu og grunnaðstoð. Ennfremur gerir kærandi athugasemd við að stofnunin telji að kærandi muni ekki eiga í erfiðleikum með að endurnýja dvalarleyfi sitt og að hann njóti viðunandi aðgengis að atvinnumarkaði í krafti verndar sinnar og atvinnuleyfis. Í því samhengi vísi kærandi til þess að óljóst sé hvort dvalarleyfi hans sé útrunnið og að hann hafi ekki getað fengið þjónustu á vegum hins opinbera þar sem hann hafi ekki haft húsnæði í landinu. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafi það almennt reynst erfitt fyrir einstaklinga sem hafi fengið alþjóðlega vernd á Möltu að afla sér viðeigandi dvalarleyfis, og endurnýjun þess geti jafnframt verið erfiðleikum bundin, m.a. vegna þeirra skilyrða sem einstaklingar þurfi að uppfylla. Þá hafi kærandi greint frá því að hafa ekki haft atvinnuleyfi á Möltu þrátt fyrir að hafa verið með dvalarleyfi þar. Samkvæmt heimildum standi handhafar viðbótarverndar oft frammi fyrir hindrunum á vinnumarkaði, m.a. í tengslum við atvinnuleyfi.

Að auki gerir kærandi athugasemd við staðhæfingu Útlendingastofnunar þess efnis að á Möltu viðgangist ekki viðvarandi mannréttindabrot og að kærandi geti leitað á náðir þarlendra yfirvalda og fengið aðstoð. Kærandi vísar til þess að samkvæmt heimildum sé það ljóst að kynþáttafordómar séu viðvarandi á Möltu og þar ríki neikvætt viðhorf meðal almennings í garð innflytjenda. Loks gerir kærandi athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018 og telur Útlendingastofnun einungis hafa horft til orðalags 32. gr. a reglugerðarinnar í stað þess að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda.

Aðalkrafa kæranda er í fyrsta lagi byggð á því að ótækt sé að beita heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem hann njóti verndar 1. mgr. 42. gr. laganna og því sé íslenskum stjórnvöldum skylt að taka mál hans til efnislegrar meðferðar skv. 3 mgr. 36. gr. laganna. Aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Möltu, sérstaklega þeirra sem hlotið hafi viðbótarvernd, séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og samræmist skilgreiningunni á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins. Endursending kæranda til Möltu, með vísan til aðbúnaðar og aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd þar í landi, muni brjóta í bága við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og samsvarandi grundvallarreglu þjóðarréttar um non-refoulement. Því beri að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðalkrafa kæranda er í öðru lagi á því byggð að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðunum, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum. Kærandi vísar þá til tiltekinna úrskurða kærunefndar útlendingamála sem hann telji að gefi til kynna að viðkvæm staða umsækjenda um alþjóðlega vernd skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna. Kærandi sé þolandi ofbeldis og hafi orðið fyrir fordómum í Möltu vegna uppruna síns og kynþáttar. Þá samrýmist frásögn hans opinberum heimildum um þá mismunun sem flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd verði fyrir á Möltu. Með vísan til þessa hafi staða hans, sem handhafi viðbótarverndar, verið mun verri en staða almennings á Möltu og fyrir hendi séu sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Varakrafa kæranda byggir á því að stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að hafa við meðferð málsins ekki kannað sérstaklega hvort kærandi sé með atvinnuleyfi á Möltu og hvort dvalarleyfi hans sé útrunnið. Mikilvægt sé að stjórnvöld ræki skyldu sína til að tryggja að mál séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Í svari maltneskra yfirvalda, dags. 7. október sl., við fyrirspurn kærunefndar, dags. 3. október sl., um stöðu kæranda á Möltu kemur fram að kæranda var veitt viðbótarvernd á Möltu þann 4. október 2014. Þá sé dvalarleyfi kæranda þar í landi með gildistíma til 11. október 2020. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærandi nýtur á Möltu í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára einstæður karlmaður. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun vera heilsuhraustur en hafi fundið fyrir verkjum í tannholdi sem hafi leitt til svefnerfiðleika. Þá greindi kærandi frá því að hafa glímt við andlega vanlíðan og kvíða þegar hann hafi dvalið á Möltu. Engin læknisfræðileg gögn hafa verið lögð fram við meðferð málsins.

Það er mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.

Aðstæður í Möltu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Möltu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database, Country Report: Malta (European Council on Refugees and Exiles, 11. mars 2019),
Malta 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Malta (UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), júlí 2018),
Freedom in the World 2019 – Malta (Freedom House, 2019),
Progress Report 2018: A Global Strategy to Support Governments to End the Detention of Asylum seekers & Refugees, 2014-2019 (UN High Commissioner for Refugees (UNCHR), febrúar 2019),
ECRI Report on Malta (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 15. maí 2018),• Amnesty International Report 2017/18 - Malta (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
National Report on Hate Speech and Hate Crime in Malta 2016 (E-More Project, nóvember 2016),
National Action Plan Against Racism and Xenophobia (Equality Research Consortium, 2010),
Upplýsingar af vefsíðum maltneskra yfirvalda: https://deputyprimeminister.gov.mt/en/cbhc/Pages/Entitlement/Health-Entitlement-to-RefugeesMigrants.aspx, www.socialsecurity.gov.mt, www.housingauthority.gov.mt, http://www.justiceservices.gov.mt/DownloadDocument.aspx?app=lom&itemid=10663&l=1,
Upplýsingar af vefsíðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna: http://www.unhcr.org.mt,
Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu,
Upplýsingar af vefsíðu félagasamtakanna Victim Support: victimsupport.org.mt,
Upplýsingar af vefsíðu IPCAN (e. Independent Police Complaints Authorities Network): www.ipcan.org,
Upplýsingar af vefsíðum Report Racism Malta og Reporting Hate: www.reportracism-malta.org og reportinghate.eu.

Í skýrslu Asylum Information Database kemur m.a. fram að flóttamenn og einstaklingar með viðbótarvernd (e. subsidiary protection) á Möltu fái útgefin endurnýjanleg dvalarleyfi til þriggja ára í senn. Að framkominni beiðni sé að jafnaði fallist á endurnýjun slíkra dvalarleyfa. Í framkvæmd sé útgáfa og endurnýjun dvalarleyfa þó erfiðleikum bundin, m.a. vegna skorts á aðgengi að upplýsingum, tafa við vinnslu umsókna, íþyngjandi krafna og neikvæðra viðhorfa opinberra starfsmanna í garð einstaklinga með alþjóðlega vernd á Möltu. Upplýsingar séu ekki alltaf settar fram á tungumáli sem aðilar skilji og þá þurfi umsækjendur um endurnýjun dvalarleyfis m.a. að leggja fram sönnun um núverandi dvalarstað, s.s. leigusamning og afrit af persónuskilríkjum leigusala. Útgáfa varanlegra dvalarleyfa sætir ströngum skilyrðum á Möltu svo og veiting ríkisborgararéttar. Einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu njóta almennt ferðafrelsis og fá útgefin vegabréf fyrir útlendinga (e. Alien‘s passport).

Þá er flóttamönnum og einstaklingum með viðbótarvernd almennt heimilt að dvelja um eitt ár í móttökumiðstöðvum en í framkvæmd er þeim mögulegt að dvelja þar lengur að framlagðri beiðni. Beiðnirnar eru metnar í hverju tilviki fyrir sig af stofnun um velferð umsækjenda um alþjóðlega vernd (e. Agency for the Welfare of Asylum Seekers). Þegar réttur til dvalar í móttökumiðstöð hefur verið fullnýttur framkvæmir félagsráðgjafi mat á aðstæðum aðila og reynir að beina þeim inn í félagslega kerfið. Rannsóknir meðal innflytjenda á Möltu hafa þó leitt í ljós að margir þeirra standa frammi fyrir húsnæðisvanda.

Flóttamenn á Möltu hafa aðgang að vinnumarkaðnum undir sömu skilyrðum og maltneskir ríkisborgarar. Einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu hafa einnig aðgang að vinnumarkaðnum en atvinnuþátttaka þeirra kann þó að sæta takmörkunum í tilteknum starfsgreinum, svo sem lögreglustörfum og störfum á vegum maltneska hersins. Jafnframt þurfi handhafar alþjóðlegrar verndar að greiða fyrir umsókn um atvinnuleyfi. Þá eiga einstaklingar með viðbótarvernd á Möltu rétt á félagslegri aðstoð til grunnframfærslu en aðgangur þeirra að atvinnuleysistryggingum og lífeyri sætir takmörkunum að einhverju leyti. Handhafar viðbótarverndar njóta jafnframt grunnheilbrigðisþjónustu. Þá verður ráðið af fyrirliggjandi landaupplýsingum að sérhæfð meðferð fyrir þolendur pyndinga eða aðra viðkvæma einstaklinga sé almennt ekki í boði endurgjaldslaust.

Í framangreindri skýrslu European Commission against Racism and Intolerance frá árinu 2018 kemur m.a. fram að flóttamenn og innflytjendur sæti mismunun á Möltu, þ. á m. á vinnumarkaði en að maltnesk yfirvöld framfylgi aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju og útlendingahatri (e. National Action Plan Against Racism and Xenophobia), sem gefin hafi verið út árið 2010. Telji einstaklingar á sér brotið geta þeir m.a. leitað til nefndar um opinbera þjónustu (e. Public Service Commission), jafnréttisnefndar (e. National Commission for the Promotion of Equality), umboðsmanns þingsins (e. Parliamentary ombudsman) og dómstóla. Samkvæmt rannsókn frá árinu 2009 kváðust 29% afrískra innflytjenda hafa orðið fyrir ofbeldi, hótunum eða alvarlegu áreiti á grundvelli kynþáttar en yfir 50% árása væru ekki tilkynntar til lögreglu vegna skorts á trausti til yfirvalda. Ekki liggja fyrir aðgreind, opinber gögn um hatursglæpi á Möltu, s.s. um tíðni þeirra, kærufjölda, fjölda mála sem sæta ákæru o.s.frv. Hatursglæpir, þ. á m. á grundvelli kynþáttar, eru refsiverðir skv. maltneskum hegningarlögum. Samkvæmt ofangreindum heimildum skortir þó á eftirfylgni með löggjöfinni, fá mál eru kærð og lágt hlutfall kærumála sætir ákæruferli. Þolendur hatursglæpa geta leitað til lögregluyfirvalda á Möltu og kemur fram á vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar á Möltu sem séu þolendur afbrota og tali hvorki né skilji maltnesku geti lagt fram kæru til lögreglu á sínu móðurmáli og eigi rétt á nauðsynlegri aðstoð við það, s.s. túlkaþjónustu. Meðan á rannsókn standi eigi þeir jafnframt rétt á túlkaþjónustu en þurfi þá að greiða fyrir þjónustuna. Jafnframt geta þau leitað til samtakanna Victim Support og tilkynnt um hatursglæpi á þar til gerðum vefsíðum, www.reportracism-malta.org og reportinghate.eu. Þá kemur fram á ofangreindri vefsíðu IPCAN að umboðsmaður maltneska þingsins fari með rannsókn á embættisverkum maltnesku lögreglunnar.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016.

Í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að valda broti á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu.

Með vísan til framangreinds tekur kærunefnd ekki undir þá málsástæðu kæranda að aðstæður flóttafólks á Möltu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð eða að þær samrýmist skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Möltu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þar sem kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar á Möltu telur kærunefnd að tryggt sé að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Áður hefur verið greint frá aðstæðum kæranda. Af gögnum þeim send kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður á Möltu verður ráðið að kærandi eigi rétt á grunnheilbrigðisþjónustu, þó svo að hún sé ekki í öllum tilvikum endurgjaldslaus. Í ljósi fyrirliggjandi gagna telur kærunefnd ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti fengið viðhlítandi aðstoð á Möltu vegna heilsufarsvandamála sinna, þ.á m. geðheilbrigðisaðstoð. Kærunefnd telur gögn málsins ekki benda til þess að kærandi glími við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð er aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hans sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Þá hefur kærandi greint frá því að aðstæður hans á Möltu hafi verið erfiðar, m.a. með vísan til húsnæðis- og atvinnumála og réttar til félagslegrar aðstoðar. Framangreindar skýrslur og gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda til þess að handhafar viðbótarverndar á Möltu hafi heimild til að stunda atvinnu þar í landi og eigi rétt á félagslegri aðstoð til grunnframfærslu. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum geta einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns og handhafar viðbótarverndar fengið útgefið atvinnuleyfi gegn greiðslu en ljóst er að munur er á réttindum þessara hópa, og kann atvinnuþátttaka handhafa viðbótarverndar að sæta takmörkunum. Aftur á móti er það niðurstaða kærunefndar að þrátt fyrir þessi mismunandi réttindi verði ekki litið svo á að kærandi verði talinn eiga erfitt uppdráttar á Möltu. Þá verður ráðið af framangreindum gögnum að kærandi geti leitað ásjár maltneskra yfirvalda verði hann fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar þar. Má jafnframt ráða af fyrirliggjandi gögnum að óttist kærandi um öryggi sitt geti hann leitað til lögreglu eða annarra þar til bærra stjórnvalda sökum þess. Telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna athugasemdar í greinargerð kæranda tekur kærunefnd fram að aðstæður kæranda eru ekki sambærilegar aðstæðum sem fjallað var um í úrskurðum kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017 og 552/2017 frá 10. október 2017 og 581/2017, 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda við stöðu kæranda í framangreindum úrskurðum, einkum þar sem um var að ræða annað viðtökuríki.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. maí 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 11. mars 2019.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem áður hefur komið fram gerir kærandi í greinargerð sinni ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, m.a. við trúverðugleikamat stofnunarinnar. Þá gerir kærandi einnig athugasemd við lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð.

Kærandi gerir athugasemdir við skort á rannsókn málsins og leiðbeiningar af hendi Útlendingastofnunar. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að óumdeilt sé að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Möltu og því séu skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna uppfyllt. Útlendingastofnun kannaði ekki frekar hvort kærandi væri með stöðu flóttamanns eða viðbótarvernd á Möltu eða hvort hann hefði þar gilt dvalarleyfi. Það er mat kærunefndar að framkvæmd Útlendingastofnunar að þessu leyti hafi verið áfátt. Telur kærunefnd að Útlendingastofnun hefði borið að kanna stöðu kæranda á Möltu með það fyrir augum að komast að raun um hverslags vernd kærandi væri með og hvort hún væri í gildi. Það er mat kærunefndar, með vísan til gagna og atvika málsins, að ekki sé nægjanlegt að byggja niðurstöðu um virka alþjóðlega vernd á því að kærandi hafi á einhverjum tímapunkti hlotið alþjóðlega vernd í viðtökuríki heldur verði að fá úr því skorið hvort verndin hafi verið virk í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þann 3. október 2019, sendi kærunefnd útlendingamála tölvupóst til maltneskra yfirvalda og spurðist fyrir um stöðu kæranda á Möltu. Kærunefnd barst svar þann 7. október 2019 þar sem fram kom að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd á Möltu þann 4. október 2014 sem væri í gildi til 11. október 2020 og að hann hefði gilt dvalarleyfi til þess dags. Það er því mat kærunefndar að bætt hafi verið úr framangreindum annmarka á framkvæmd Útlendingastofnunar á kærustigi og að ekki sé tilefni til frekari umfjöllunar um hana. Að öðru leyti telur kærunefnd ekki tilefni til að gera frekari athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar.

Frávísun

Kærandi kveðst hafa komið hingað til lands þann 11. mars 2019. Hann sótti um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Kæranda er leiðbeint um að með úrskurði kærunefndar nr. 350/2019, dags. 28. ágúst 2019, ákvað nefndin að breyta framkvæmd varðandi afmörkun 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og fram kemur í úrskurðinum eru lok tímabilsins þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd. Þessi breytta stjórnsýsluframkvæmd leiðir til þess að þótt ekki komi til flutnings kæranda úr landi innan 12 mánaða frá upphafi málsins hefur það ekki þýðingu fyrir þann frest sem 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekur til.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Áslaug Magnúsdóttir

Bjarnveig Eiríksdóttir Árni Helgason