Mál nr. 17/1992

Álit kærunefndar jafnréttismála í málinu nr. 17/1992:

A
gegn
Ríkisútvarpi - sjónvarpi og fjármálaráðuneyti

Á fundi kærunefndar jafnréttismála fimmtudaginn 9. júní 1994 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

MÁLAVEXTIR

Með bréfi dags, 11. nóvember 1992 óskaði A, útsendingarstjóri hjá Ríkisútvarpi - sjónvarpi (hér eftir nefnt RÚV) eftir því við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort sá munur sem væri á launum hennar og karlkyns samstarfsmanns bryti gegn ákvæðum jafnréttislaga, nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Að beiðni kæranda var málinu frestað ótiltekið í maí 1993 en því fram haldið í janúar 1994.

RÚV var kynnt kæran með bréfi dags. 5. apríl 1993 og óskað eftir lýsingu á starfi A og samstarfsmanns hennar. Svarbréf RÚV er dags, 19. apríl 1993. Kærunefnd aflaði upplýsinga um reglur Rafiðnaðarsambands Íslands (hér eftir nefnt RSÍ) um félagsaðild. í málinu liggja m.a. fyrir kjarasamningar Útgarðs og RSÍ við fjármálaráðherra f. h. ríkissjóðs, yfirlit yfir launaflokkaröðun starfsmanna RÚV og stéttarfélagsaðild þeirra.

Leitað var umsagnar Alþýðusambands Íslands, Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, Bandalags háskólamenntaðra ríkisstarfsmanna, starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins og Vinnuveitendasambands Íslands. Umsögn barst einungis frá Bandalagi háskólamenntaðra ríkisstarfsmanna.

Í upphafi beindist kæran einungis gegn RÚV en kærunefnd komst að þeirri niðurstöðu að málið ætti einnig að beinast gegn fjármálaráðuneytinu þar sem það færi með launamál ríkisstarfsmanna. Með bréfi dags. 5. apríl 1994 var starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins því kynnt erindið á ný og þá sem málsaðila og óskað eftir afstöðu hennar. Svarbréf fjármálaráðuneytisins er dags. 14. apríl.

A starfar sem útsendingarstjóri hjá RÚV og tekur laun samkvæmt kjarasamningi Útgarðs við fjármálaráðherra f. h. ríkissjóðs. A hefur B.A. próf í fjölmiðlafræði með myndbandagerð sem sérgrein. Á vöktum á móti henni starfar sem útsendingarstjóri B, rafeindavirki. Hann tekur laun samkvæmt kjarasamningi RSÍ við fjármálaráðherra f. h. ríkissjóðs. Því hefur ekki verið mótmælt að grunnlaun B voru rúmlega tuttugu þúsund krónum hærri en A á mánuði þegar hún óskaði álits kæranefndar. Laun hennar voru hins vegar hækkuð hinn 1. desember 1992 um tvo launaflokka, afturvirkt frá 1. mars s.á. og nemur hækkunin tæpum fimm þúsund krónum á mánuði. Óumdeilt er að A og B vinna sömu störf.

Í bréfi RÚV dags. 19. apríl 1993 kemur fram að í starf útsendingarstjóra eru ráðnir rafeindavirkjar sem fá þjálfun í dagskrártæknivinnu eða menntaðir kvikmyndagerðarmenn sem fá þjálfun í sjónvarpstækni. Auk reynslu í sjónvarpstækni og dagskrárgerð þarf útsendingarstjóri að hafa góða almenna undirbúningsmenntun.

A leggur áherslu á að samkvæmt jafnréttislögum beri að greiða konum og körlum sömu laun fyrir sömu störf. Mismunandi aðild að stéttarfélagi eigi ekki að skipta máli. Hún kveðst hafa íhugað að sækja um aðild að RSÍ og láta á það reyna hvort starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins samþykkti kröfu hennar um laun samkvæmt þeim kjarasamningi. Hún telur líklegt að hún gæti fengið aðild að RSÍ og láta það reyna hvort starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins féllist á að greiða henni laun samkvæmt þeim kjarasamningi þar sem þess séu dæmi að starfsmenn hafi reynt þá leið en án árangurs. Hún kveðst hins vegar hafa fallið frá þessu þar sem hún telji það réttlætismál að vera áfram í sínu stéttarfélagi enda óviðunandi að heimilt sé að réttlæta mun á launum starfsmanna með stéttarfélagsaðild eingöngu. Hún telur nauðsynlegt að fá úr því skorið hver ábyrgð atvinnurekanda sé þegar starfsmenn sem vinni nákvæmlega sömu störf séu í mismunandi stéttarfélögum.

Í bréfi RÚV dags. 19. apríl 1993 segir svo:

Um launamun A og B er það að segja að þau eru ráðin til Sjónvarpsins samkvæmt mismunandi samningum. A er ráðin á BHMR - kjörum og er raðað í launaflokk samkvæmt samningi BHMR - Útgarðs og fjármálaráðherra. B er ráðinn á RSÍ - kjörum og er raðað í launaflokk samkvæmt samningi RSÍ og fjármálaráðherra. Mismunur á launagreiðslum þessara launasamninga er ekki kynbundinn. Dæmi er til um að kona á RSÍ kjörum hafi hærri laun en karlar á BSRB - eða BHMR - kjörum í sams konar störfum þrátt fyrir að starfsaldur konunnar sé til muna styttri en karlanna. Starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins túlkar nú samninginn við RSÍ á þann veg að eingöngu sveinar í rafeindavirkjun, eða nemar í faginu, geti ráðið sig á RSÍ - kjörum.

Í bréfi starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins dags. 14. apríl 1994 er því mótmælt að kærunefnd geti ákveðið hverjir eigi aðild að málinu. Í jafnréttislögum sé hugtakið atvinnurekandi ekki skilgreint Kærunefndin geti ekki á grundvelli þeirra laga haft aðra túlkun á því hugtaki gagnvart ríkinu en einkafyrirtæki.

Í bréfinu segir:

Með sömu röksemdafærslu og sett er fram í bréfi kærunefndar væri hægt að telja Vinnuveitendasamband Íslands aðila máls, þegar um væri að ræða kæru starfsmanns hjá einkafyrirtæki, af því að það sér um kjarasamningsgerð og túlkun kjarasamninga fyrir tiltekin fyrirtæki á almennum vinnumarkaði. Sú röksemdafærsla sem sett er fram í títtnefndu bréfi fellur heldur ekki að þeirri hefðbundnu skilgreiningu á atvinnurekandahugtakinu sem stuðst er við á öðrum réttarsviðum.

Síðan segir:

Hjá ríkinu starfa margir og hafast ólíkt að. Sú staðreynd hefur leitt til þess að fjármálaráðherra f. h. ríkissjóðs hefur gert fjöldann allan af kjarasamningum við stéttarfélög sem ýmist byggja heimild sína til kjarasamningsgerðar á lögum nr. 80/1938 eða lögum nr. 94/1986. Það er misjafnt frá einu stéttarfélagi til annars á hvaða forsendum það byggir tilvist sína. Þannig getur eitt stéttarfélag lagt áherslu á að hafa innan sinna vébanda alla þá sem hafa tiltekna menntun, án tillits til þess hvaða starfi þeir gegna, á meðan annað stéttarfélag leggur áherslu á að hafa alla sem vinna í tilteknum störfum. Eins getur svo stéttarfélag lagt áherslu á að hafa alla sem vinna hjá tilteknum vinnuveitanda undir sínum verndarvæng. Þessar aðstæður geta leitt til þess að einstaklingur, eða einstakur atvinnurekandi hjá hinu opinbera, getur valið milli margra stéttarfélaga þegar um er ræða ráðningu í tiltekið starf.

Það er rétt að nefna það í þessu samhengi að hlutverk atvinnurekanda er dreift á margar hendur hjá ríkinu. Það þarf því ekki í öllum tilvikum að vera sami aðili sem hefur heimild til að ráða starfsmann, verkstýra honum og segja honum upp, eða hefur rétt til að semja um kaup hans og kjör. Hjá ríkinu eru þannig margir atvinnurekendur þó svo að kjarasamningsgerð, framkvæmd þeirra og launagreiðslur séu á einni hendi. Því verður hver atvinnurekandi fyrir sig að ákveða, út frá þörfum sinnar stofnunar, hvaða kjarasamningur fellur best að hverju starfi fyrir sig innan stofnunar. Starfsmaður hefur að sjálfsögðu sama rétt til þess að óska eftir að vera í tilteknu stéttarfélagi.

Í því tilviki sem hér er fjallað um getur einstaklingur, að því gefnu að hann uppfylli aðildarskilyrði viðkomandi stéttarfélaga, valið á milli a.m.k. fimm stéttarfélaga (en fjögurra kjarasamninga þar sem rafeinda- og rafvirkjar eru með sameiginlegan kjarasamning).

Í bréfi fjármálaráðuneytisins er síðan rakið hvaða skilyrði hvert þessara stéttarfélaga setur fyrir aðild. Fram kemur að A gæti á grundvelli þeirrar menntunar sem hún hefur verið félagsmaður í þeim öllum og þar af leiðandi notið þeirra launa og starfskjara, sem samið er um kjarasamningum þessara félaga. Þá segir að sú afstaða A að taka mið af einum þætti í kjarasamningi eins af þeim stéttarfélögum sem til greina komi og krefjast leiðréttingar á þeim grundvelli sé í andstöðu við niðurstöðu Hæstaréttar í dómi hans frá 12. mars 1982. Það sé einnig andstætt hinum frjálsa samningsrétti aðila og meginreglunni um jafnræði einstaklinga að taka eitt atriði sem stéttarfélag og viðsemjandi þess hafa vegið og metið innan ramma heildarkjara í kjarasamningi og veita einstaklingi á grundvelli kynferðis síns betri kjör en hann annars ætti rétt á.

Við mat á því hvort A hafi verið mismunað í launum vegna kynferðis telur fjármálaráðuneytið að sýna verði fram á að kynferði hafi ráðið ákvörðun um stéttarfélagsaðild. Það hljóti því að vera grundvallaratriði að fá upplýst hvort hún og vinnuveitandi hennar hafi orðið ásátt um eftir hvaða kjarasamningi hún ætti að taka laun eða ef slíkt samkomulag hafi ekki verið fyrir hendi, að ljóst sé á hvaða forsendum stéttarfélagsaðild hennar hafi verið ákveðin. Fjármálaráðuneytinu sé ekki kunnugt um að kynferði starfsmanna sé lagt til grundvallar við mat á því hvaða kjarasamningur eigi við þegar ráðið sé í starf hjá RÚV. Þvert á móti telur ráðuneytið að RÚV sé mjög umburðarlynt gagnvart vali starfsmanna á stéttarfélagi og það sé nánast á valdi hvers starfsmanns að ákveða það.

Í bréfinu er mótmælt fullyrðingu sem fram kemur í bréfi RÚV frá 19. apríl 1993 um að fjármálaráðuneytið túlki kjarasamning RSÍ svo að einungis sveinar í rafeindavirkjun og nemar í faginu geti ráðið sig á þeim kjörum. Í kjarasamningnum séu ákvæði um og ákveðin takmörk fyrir því í hvaða launaflokk starfsmaður sem ekki hefur sveinspróf geti raðast og eftir því sé farið.

Að öllu þessu virtu telur starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins engin atriði benda til þess að A hafi verið mismunað í launum vegna kynferðis.

Í umsögn Bandalags háskólamenntaðra ríkisstarfsmanna dags. 7. febrúar 1994 segir m.a.:

BHMR vill benda á að með lögum nr. 80/1938 og lögum nr. 94/1986 er stéttarfélögum starfsmanna einkafyrirtækja og starfsmanna opinberra aðila veittur réttur til að semja og gera kjarasamninga. Rafiðnaðarsambandið annars vegar og Útgarður - félag háskólamanna hins vegar eru tvö fagstéttarfélög með umboð til að gera kjarasamninga. BMHR tjáði hæstvirtri félagsmálanefnd Alþingis á sínum tíma þann skilning sinn á væntanlegum jafnréttislögum (nr. 28/1991) að þau gætu í engu raskað samningsumboði stéttarfélaga og efni kjarasamninga þeirra. BHMR telur að hvert stéttarfélag og félagsmenn þess beri ábyrgð á sinni samningsgerð.

BHMR vill þó benda Kærunefnd jafnréttismála á að ríkisstjórn og Alþingi hafa þráfaldlega gripið inn í kjarasamninga aðildarfélaga BHMR, síðast með bráðabirgðalögum hinn 3. ágúst 1990. Afleiðingar eru m.a. þær að laun A hækkuðu ekki í áföngum á tímabilinu júlí 1990 til desember 1994 umfram önnur laun um að lágmarki 43% til að jafna kjör hennar við það sem tíðkast annars staðar í þjóðfélaginu hjá þeim sem hafa svipaða menntun, sérhæfni og ábyrgð. Af þessum sökum er það skiljanlegt að A skírskoti til jafnréttislaga, þegar búið er að eyðileggja kjarasamning hennar, til að knýja fram það réttlæti sem henni er ennþá heitið í 1. gr. kjarasamnings Útgarðs og fjármálaráðherra.

BHMR vill einnig benda Kærunefnd jafnréttismála á að það sætir nokkurri furðu að Rafiðnaðarsambandið, sem er innan ASÍ, skuli auk aðildarfélags BSRB semja við fjármálaráðherra um kjör rafiðnaðarmanna á ríkisstofnun. Samningsréttarlög gera almennt ráð fyrir því að aðeins eitt fagstéttarfélag eða starfsgreinafélag geri kjarasamning við hvern vinnuveitanda. Hér kann þó að vera jaðartilvik sem veldur vandanum. Hið mikilvæga er að ekkert stéttarfélag geti mismunað körlum og konum í kjarasamningi sínum og vinnuveitandi á ekki að geta mismunað starfsfólki úr sömu fagstétt sem vinnur sömu störf.

NIÐURSTAÐA

Samkvæmt 1. gr. jafnréttislaga nr. 28/1991 er tilgangur þeirra að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla. Sérstaklega skal bæta stöðu kvenna til að ná því markmiði. Atvinnurekendur og stéttarfélög gegna hér veigamiklu hlutverki. Í lögunum er því að finna ákvæði sem leggja þeim ýmsar skyldur á herðar og ákvörðunum um launakjör nokkrar skorður settar.

Í 4. gr. segir að konum og körlum skuli greidd jöfn laun og þau skuli njóta sömu kjara fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. er atvinnurekendum óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði og gildir það m.a. um laun, launatengd fríðindi og hvers konar aðra þóknun fyrir vinnu. Ef einhver telur rétt á sér brotinn og vísar máli sínu til kærunefndar jafnréttismála skal atvinnurekandi sýna nefndinni fram á að launamunurinn skýrist af öðrum þáttum en kynferði, sbr. 2. mgr. 6. gr. jafnréttislaga.

Hugtakið atvinnurekandi er ekki sérstaklega skilgreint í jafnréttislögum. Taka verður mið af því hvernig það er skilgreint í vinnurétti og skýra það jafnframt með hliðsjón af tilgangi og markmiðum jafnréttislaga. Litið hefur verið á hvert sveitarfélag ásamt stofnunum þess sem einn og sama atvinnurekanda þegar um launamál er að ræða. Með sama hætti verður að telja eðlilegt að líta á ríkið og stofnanir þess sem einn og sama atvinnurekanda nema stofnanir fari sjálfar með samninga um kaup og kjör. Samkvæmt því fellst kærunefnd ekki á að hver ríkisstofnun og hvert ráðuneyti teljist sjálfstæður atvinnurekandi þegar um er ræða ákvörðun launa eins og hér háttar til. Fjármálaráðuneytið fer með kjarasamningsgerð fyrir hönd ríkisins við starfsfólk RÚV svo og framkvæmd kjarasamninga og launagreiðslur. Verður því að telja að fjármálaráðuneytið sé réttur aðili að málinu ásamt RÚV.

Deilt er um rétt konu til sömu launa og karl fær óháð stéttarfélagsaðild þeirra. Óumdeilt er að starf þeirra er hið sama og að karlinn fær hærri laun. Hvort um sig tekur laun samkvæmt kjarasamningi síns stéttarfélags. Því er haldið fram af fjármálaráðuneytinu og RÚV að hvorugur kjarasamninganna sé kynbundinn. Ennfremur sé starfsmanni ekki rétt að taka út einn afmarkaðan þátt kjara og bera saman við sambærilegan þátt í kjarasamningi samstarfsmanns af gagnstæðu kyni. Ekkert hafi komið fram sem bendi til annars en að A geti sótt um aðild að RSÍ og notið kjara samkvæmt þeim kjarasamningi eins og B.

Ísland varð aðili að Evrópsku efnahagssvæði EES með samningi sem lögfestur var á Alþingi 13. janúar 1993 og tók gildi 1. janúar 1994. Samkvæmt 69. gr. samningsins skulu aðildarríkin tryggja að konur og karlar hljóti sömu laun fyrir jafna vinnu.

Með vísan til 3. kafla 1. þáttar samningsins koma til álita við úrlausn þessa máls tveir dómar Evrópudómstólsins þar sem úrlausnarefni voru að nokkru hliðstæð þeim sem hér eru til umfjöllunar.

Í dómi frá 27. október 1993 í máli Dr. Enderby gegn heilbrigðisyfirvöldunum í Bretlandi var m.a. komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri hægt að réttlæta launamun með því að laun væru ákvörðuð samkvæmt mismunandi kjarasamningum þótt hvorugur væri kynbundinn. Atvinnurekandi gæti þá hæglega sniðgengið regluna um jöfn laun með mismunandi gerð kjarasamninga.

Í dómi frá 17. maí 1990 í máli Douglas H. Barber gegn Guardian Royal Exchange Assurance Group var m.a. niðurstaðan sú að yrði dómstólum aðildarríkja gert að meta og bera saman alla hina mismunandi þætti kjara starfsmanna væri það til þess fallið að torvelda mat á því hvort um kynjamismun væri að ræða og draga úr gildi 119. gr. Rómarsáttmálans.

Í þessum dómi og fleiri hefur Evrópudómstóllinn lagt ríka áherslu á nauðsyn þess að launakerfi séu skýr og auðskoðuð til þess að unnt sé að meta þau og greina og koma í veg fyrir kynjamismun. Slíkt mat sé því aðeins fært að grundvallarreglunni um jöfn laun kvenna og karla sé beitt á hvern einstakan þátt í kjörum þeirra. Hér er byggt á öðrum skilningi og sjónarmiðum en í dómi Hæstaréttar frá 12. mars 1982.

Kærunefnd telur að ekki verði hjá því komist að túlka lög nr. 28/1991 í samræmi við úrlausnir Evrópudómstólsins. Kemur þar einkum tvennt til; dómar Evrópudómstólsins eru yngri og réttarþróun á þessu sviði hröð. Samkvæmt því telur kærunefnd að ekki ráði úrslitum um úrlausn málsins þótt rétt kunni að vera að umræddir tveir kjarasamningar séu ekki kynbundnir. Er staðhæfingum og röksemdum fjármálaráðuneytisins og RÚV í þá veru hafnað. Nefndin fellst heldur ekki á þær staðhæfingar fjármálaráðuneytisins og RÚV að óheimilt sé að einangra og bera saman einstaka tiltekna þætti þeirra kjarasamninga sem um ræðir í málinu.

Tæki A laun samkvæmt kjarasamningi RSÍ og fjármálaráðherra væru þau eftir sem áður lægri en laun B enda þótt bæði uppfylli kröfur atvinnurekanda til þess starfs sem þau gegna. Menntun hans sem rafeindavirkja yrði metin til launa en hún myndi fá laun sem tæknimaður án sveinsprófs og menntun hennar í fjölmiðlafræði og myndbandagerð ekki verða metin til launa. Kærunefnd telur því að það breyti engu við úrlausn þessa máls hvernig staðið var að ákvörðun um stéttarfélagsaðild. Að öllu þessu virtu verður að telja að A eigi samkvæmt jafnréttislögum rétt á því að grunnlaun hennar séu ákvörðuð með sama hætti og grunnlaun B að teknu tilliti til starfsaldurs. Kærunefnd fellst því á það með A að með því að greiða henni lægri laun en B hafi RÚV og fjármálaráðuneytið brotið gegn 4. gr., sbr. 1. tl 6. gr. jafnréttislaga, l. nr. 28/1991.

Þeim tilmælum er beint til fjármálaráðuneytisins að A fái launaleiðréttingu í samræmi við þessa niðurstöðu.

Ragnhildur Benediktsdóttir
Margrét Heinreksdóttir
Sigurður Helgi Guðjónsson