Úrskurður nr. 386/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 18. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 386/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16060016

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 20. júní 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 31. maí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Írlands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 6. maí 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Írlandi, í Noregi og Svíþjóð. Þann 9. maí 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Írlandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 23. maí 2016 barst svar frá írskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 31. maí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Írlands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 20. júní 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess sem hann hafði þann 7. júní 2016 óskað eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 9. júní 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. ágúst 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Írlands. Lagt var til grundvallar að Írland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Írlands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Umsækjandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Írlands, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann vilji ekki fara aftur til Írlands sökum þess að þar hafi honum verið tekið sem glæpamanni án þess þó að hafa unnið sér nokkuð til saka. Kærandi óttist útlendingayfirvöld á Írlandi, hann sé í hættu verði hann sendur aftur til heimalands síns og þjáist af [...].

Í greinargerð kæranda er aðstæðum fyrir hælisleitendur á Írlandi lýst og vitnað til ýmissa skýrslna, þ.á.m. Asylum Information Database, Country Report: Ireland (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015). Í þeim komi fram að hælisleitendur hafi ekki aðgang að velferðarkerfi landsins og þá hafi aðstæður í móttökumiðstöðvum verið gagnrýndar þar sem hreinlæti, fæði, framfærslu og þjónustu sé ábótavant. Hælisleitendur fái mat í mötuneyti en hafi ekki aðgang að eldhúsi og geti því ekki eldað sinn eigin mat. Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna hafi lýst yfir áhyggjum vegna lengdar dvalartíma í móttökumiðstöðvunum sem einungis séu ætlaðar til skammtímavistunar í að hámarki sex mánuði. Jafnframt eigi þeir hælisleitendur sem séu endursendir á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar til Írlands oft á tíðum í erfiðleikum með að komast aftur inn í hæliskerfið.

Enn fremur hafi sú upphæð sem hælisleitendur fái í framfærslu frá írska ríkinu verið gagnrýnd. Sú upphæð sé ófullnægjandi og mæti ekki grundvallarþörfum hælisleitenda utan móttökustöðvanna, svo sem til fatakaupa og til þess að geta tekið þátt í félagsstarfi og aðlagast samfélaginu. Slík aðlögun sé nauðsynleg einstaklingum sem séu jafnvel í mörg ár í hæliskerfinu áður en niðurstaða fáist í hælismál þeirra. Þessi lága framfærsla skerði jafnframt ferðafrelsi einstaklinga sem búi í afskekktum móttökumiðstöðvum og hafi ekki tök á að ferðast á milli staða.

Þá beri jafnframt að líta til þess að grundvallarrétturinn til að stunda atvinnu sé ekki virtur af írskum stjórnvöldum þegar komi að hælisleitendum sem fái engan aðgang að atvinnumarkaðnum á meðan á hælisferlinu standi. Þetta hafi leitt til þess að margir hælisleitendur leiti í vinnu á svarta atvinnumarkaðinum þar sem þeir séu réttindalausir og berskjaldaðir gagnvart misneytingu.

Loks beri að nefna að rétturinn til menntunar sé virtur á grunnskólastigi en hælisleitendur sem hafi hug á að sækja sér menntun á mennta- og háskólastigi þurfi að greiða fyrir slíka menntun sjálfir.

Af hálfu kæranda sé því haldið fram, með vísan til framangreindra upplýsinga um aðstæður á Írlandi, að endursending kæranda til Írlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar brjóti gegn meginreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá brjóti slík endursending í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Í greinargerð kæranda er vísað til Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá er á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem beri ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 um endursendingar til Ítalíu. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að írsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Írlands.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Írlandi.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Írlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

· Asylum Information Database, Country Report: Ireland (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)

· 2015 Country Reports on Human Rights Practices – Ireland (United States Department, 13. apríl 2016)

· Amnesty International Report 2015/16 – Ireland (Amnesty International, 24. febrúar 2016)

· Freedom in the World 2016 – Ireland (Freedom House, 1. ágúst 2016)

· Working group to Report to Government on Improvements to the Protection Process, including Direct Provision and Supports to Asylum Seekers (The Department of Justice and Equality, júní 2015)

· Direct Provision: Framing an alternative reception system for people seeking international protection (Irish Refugee Council, 2013)

Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Írlands geta kært niðurstöðuna til sérstakrar kærunefndar. Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefndinni eiga hælisleitendur möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) um hæli hjá útlendingastofnun að fengnu leyfi dómsmálaráðherra. Samkvæmt 22. gr. írskra laga um alþjóðlega vernd (e. Internation Protection Act 2015) eru skilyrði þess að fá að leggja fram viðbótarumsókn þau að nýjar upplýsingar eða gögn liggi fyrir í málinu og að kærandi hafi ekki getað aflað þeirra við fyrri meðferð umsóknar hans um hæli. Hælisleitendur geta borið mál sitt undir írska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga hælisleitendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Af fyrrgreindum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað hælisleitenda á Írlandi má ráða að kærandi getur leitað sér aðstoðar varðandi [...] sína hjá þarlendum stjórnvöldum. Hælisleitendum er tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í írskum lögum, sbr. m.a. skýrslu Asylum Information Database, Country Report: Ireland (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015).

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Írlandi hefur ekki leitt í ljós að tilefni sé til að ætla að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Írlands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Írlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Írlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. maí 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Aftur á móti er ekki vísað til seinni hluta ákvæðisins sem varðar sérstakar ástæður. Þá er eingöngu vísað til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laganna í lok ákvörðunarinnar. Kærunefnd telur skorta á að í rökstuðningi ákvörðunarinnar séu atvik heimfærð til viðeigandi ákvæða íslenskra laga, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.

Í máli þessu hafa írsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Írlands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir