Úrskurður nr. 444/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 444/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16070042

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 26. júlí 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 22. júlí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Spánar.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 10. júní 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 15. júní 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem kærandi var með gilda vegabréfsáritun útgefna af spænskum yfirvöldum. Þann 22. júní 2016 barst svar frá spænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 22. júlí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Spánar. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 26. júlí 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 26. júlí 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. ágúst 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Spánar. Lagt var til grundvallar að Spánn virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Spánar ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Spánar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. júní 2016 hafi kærandi upplýst að hann vilji ekki fara aftur til Spánar. Hann sé að flýja frá [...], sé í þörf fyrir vernd og hana sé ekki að finna á Spáni. Þar sé mikið um glæpi og hælisleitendur og flóttamenn sofi á götunni. Kærandi hafi alltaf stefnt á að koma til Íslands en eina leiðin til þess hafi verið að sækja um vegabréfsáritun á Spáni.

Í greinargerð kæranda kemur fram að meira en tvöföld aukning hafi orðið á hælisumsóknum á Spáni árið 2015 samanborið við árið á undan. Þá er aðstæðum hælisleitenda á Spáni lýst og vísað til alþjóðlegra skýrslna því til stuðnings. Í þeim komi meðal annars fram að ný útlendingalög hafi tekið gildi á Spáni þann 30. mars 2015 en ein helsta ástæða lagabreytinganna hafi verið lögleiðing á hópbrottflutningum innflytjenda og hælisleitenda sem komi til Spánar í gegnum strandborgirnar Ceuta og Melilla. Meðal þeirra sem hafi lýst yfir áhyggjum af hinum nýju lögum séu Amnesty International og nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum. Hópbrottvísanir hælisleitenda sem ekki hafi fengið einstaklingsbundið mat á stöðu sinni, hindrun á komu hælisleitenda inn í landið og barsmíðar borgarvarða á einstaklingum séu gríðarleg áhyggjuefni. Þá vísar kærandi til skýrslu Evrópunefndar Evrópuráðsins um forvarnir gegn pyndingum og ómannúðlegri eða niðurlægjandi meðferð eða refsingu frá apríl 2015 hvað varðar illa meðferð á fólki og slæman aðbúnað í Melilla og varðhaldsmiðstöðvum fyrir útlendinga í Barselóna og Madríd. Þar komi fram að ill meðferð á fólki viðgangist í tilteknum flóttamannamiðstöðvum á Spáni og andrúmsloftið sé fangelsi líkast. Hælisleitendur séu ávarpaðir með skráningarnúmerum sínum í stað nafna og búi í þröngum og dimmum klefum.

Þá kemur fram í greinargerð að sæki einstaklingur ekki um hæli innan mánaðar frá komu sinni til landsins þá sé stjórnvöldum heimilt að beina umsókn þeirra í flýtimeðferð. Í framkvæmd sé þó flestum þeirra hafnað samstundis. Þá kveði lög landsins á um að hafi einstaklingur ekki fengið svar við hælisumsókn sinni á fyrsta stjórnsýslustigi innan sex mánaða jafngildi það synjun um hæli. Ekki séu öll hælisviðtöl tekin af starfsmönnum innanríkisráðuneytisins þar sem mörg þeirra séu tekin af lögreglumönnum eða landamæravörðum sem einnig hafi heimild til þess.

Jafnframt segir í greinargerð kæranda að heimild stjórnvalda til að synja umsókn hælisleitenda um alþjóðlega vernd við landamærin eða í varðhaldsmiðstöðvum sé gríðarlega almenn og óljós. Fresturinn til að áfrýja slíkri ákvörðun til æðra stjórnvalds sé einungis tveir virkir dagar frá birtingu hennar. Þessi skammi áfrýjunarfrestur grafi undan möguleikum einstaklinga til að halda máli sínu til streitu í kerfinu því mikil áhersla sé lögð á að vísa einstaklingum samstundis frá landi. Hælisleitendur sem ákveði að fara áfram með mál sín í kerfinu geti þurft að bíða upp undir tvö ár eftir lokaniðurstöðu í þeim. Þeir eigi hins vegar ekki rétt á húsnæði eða annarri félagslegri aðstoð fyrir hælisleitendur hafi þeir dvalið í landinu í meira en 12 mánuði.

Þá er í greinargerð kæranda vísað til þess að þann 18. febrúar 2016 hafi franskur stjórnsýsludómstóll ógilt niðurstöðu í máli hælisleitanda frá Kamerún um endursendingu til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Fram kemur að afrit hafi verið tekið af fingraförum hans þar í landi en hann hafi ekki sótt um hæli. Dómstóllinn hafi talið að frönsk yfirvöld hafi ekki kannað persónulegar aðstæður umsækjanda nægilega áður en ákvörðun hafi verið tekin um endursendingu. Jafnframt greinir kærandi frá niðurstöðu The Council of Alien Law Litigation í Belgíu frá 25. mars 2016 þar sem ákvarðað hafi verið að ekki skyldi endursenda fjölskyldu til Spánar í ljósi skorts á fullnægjandi sönnun þess að móttökuskilyrði þar væru viðeigandi.

Í greinargerð kæranda segir ennfremur að hatursglæpir séu vandamál á Spáni og hluta þeirra megi rekja beint til kynþáttafordóma.

Í greinargerð kæranda er vísað til ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð hælisleitenda í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni. Það fái stoð í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015. Þar komi meðal annars fram að nýlegir dómar Mannréttindadómstóls Evrópu hafi skýrt að það sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á kerfislæga annmarka á málsmeðferð eða móttöku hælisleitenda í viðtökulandinu heldur skuli miða við það hvort veruleg ástæða sé til að ætla að hlutaðeigandi einstaklingur standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð í viðtökuríkinu sem samrýmist ekki 3. gr. mannréttindasáttmálans.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að spænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar og vísa honum til Spánar.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Spáni.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Spáni, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

· Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, 18. apríl 2016)

· 2015 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 13. apríl 2016)

· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júní 2014)

· Freedom in the World 2016 – Spain (Freedom House, 14. júlí 2016)

· Amnesty International Report 2015/16 – Spain (Amnesty International, 24. febrúar 2016)

· Concluding observations on the sixth periodic report of Spain (UN Committee against Torture, 29. maí 2015)

· Report to the Spanish Government on the visit to Spain carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment from 14 to 18 july 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 9. apríl 2015)

· Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Spain from 3 to 7 June 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 9. október 2013)

Í framangreindum gögnum kemur fram að hælisleitendur á Spáni skuli leggja fram umsókn um hæli innan mánaðar frá komu þeirra til landsins. Þá eiga hælisleitendur rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra hjá spænsku útlendingastofnuninni (s. Oficina de Asilo y Refugio) og fá aðstoð túlks ef þess þarf. Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun geta lagt fram stjórnsýslukæru eða kært beint til héraðsdóms (s. Audiencia Nacional). Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni getur hann einnig lagt fram nýja umsókn um hæli hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda geta skilyrði nýrrar umsóknar verið uppfyllt. Hælisleitendur eiga þess jafnframt kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans. Spánn er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda á Spáni hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Spánar brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Spáni bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því sambandi tekur kærunefnd fram að þótt yfirvöld á Spáni hafi verið gagnrýnd fyrir hópbrottvísanir frá landamærum sínum fæst ekki séð að einstaklingar, sem er snúið aftur til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, eigi á hættu að verða fyrir slíkri brottvísun. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur kynnt sér má auk þess ráða að kærandi getur leitað aðstoðar yfirvalda á Spáni óttist hann tiltekna aðila eða að á honum verði brotið.

Kærandi kvað í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 30. júní 2016 andlega og líkamlega heilsu sína í lagi og kvaðst ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Í máli þessu hafa spænsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um hæli hér á landi og senda hann til Spánar með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir