A-530/2014. Úrskurður frá 5. maí 2014
Úrskurður
Hinn 5. maí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-530/2014 í máli ÚNU13090001.
Kæra
Með bréfi, dags. 31. ágúst 2013, kærði A afgreiðslu landlæknis á beiðni um aðgang að reikningum fyrir prentun á bæklingum yfir MMR og önnur bóluefni. Með kærunni fylgdi bréf kæranda til landlæknis, dags. 21. ágúst 2013. Þar segir m.a.:
„Þar sem sóttvarnarlæknir hamrar á því að prentaðir séu hér á landi bæklingar yfir MMR og HPV bóluefnin er enginn kannast við eða hefur nokkurn tíman séð á ævinni, er hér með óskað eftir öllum reikningum fyrir prentun og hönnun á öllum bæklingum yfir MMR og önnur bóluefni undanfarin 7 ár. Auk þess þar sem hvergi er hægt að finna einn einasta bækling yfir eitt einasta bóluefni á öllum heilsugæslustöðvum, stofnunum eða hvað þá í skólum landsins í dag, er hér óskað eftir öllum þessum reikningum yfir prentun á bæklingum yfir MMR og önnur bóluefni undanfarin 7 ár.“
Með kærunni fylgdi einnig svar landlæknis til kæranda, dags. 26. ágúst 2013, þar sem segir m.a.:
„Meðferð beiðni þinnar krefst svo mikillar vinnu hjá Embætti landlæknis að ekki er fært að verða við henni.“
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 10. september 2013, var landlækni kynnt framangreind kæra og honum gefinn kostur á að tjá sig um hana. Þá var þess óskað að hann léti nefndinni í té þau gögn sem kæran lyti að. Svar landlæknis barst með bréfi, dags. 21. október 2013, en umbeðin gögn fylgdu ekki. Í bréfinu segir m.a.:
„Kærandi hefur beint fjölmörgum erindum til landlæknis […] Að mati landlæknis er nauðsynlegt að gæta skynsemi þegar stjórnvöld forgangsraða afgreiðslu erinda frá einum og sama einstaklingnum. Í tilviki kæranda hefur hann gert slíkt tilkall til starfskrafta sóttvarnarlæknis að önnur verkefni hafa óhjákvæmilega liðið fyrir. Kærandi hefur verið upplýstur margsinnis um framkvæmd bólusetninga á Íslandi, en vinna við þá beiðni, sem hér er til umfjöllunar, þ.e. að leita eftir reikningum fyrir prentun og hönnun bæklinga yfir MMR og önnur bóluefni undanfarin 7 ár myndi taka umtalsverðan tíma þar sem þessi gögn eru geymd meðal annarra bókhaldsgagna og ekki flokkuð sérstaklega á þann hátt að þeim sé haldið skipulega aðgreindum frá öðrum reikningum. […] Sóttvarnarlæknir hefur þegar sinnt fjölmörgum erindum kæranda vegna bólusetninga og veitt honum ítarlegar upplýsingar, svo sem sést af meðfylgjandi gögnum […]“
Kæranda var kynnt framangreint og óskaði hann eftir afriti af þeim gögnum sem fylgt höfðu bréfi landlæknis. Á fundi úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 21. október 2013 var ákveðið að verða við beiðni kæranda um að fá afrit af yfirliti sem fylgt hafði með framangreindu bréfi landlæknis, þ.e.a.s. yfirliti yfir samskipti þeirra. Með bréfi dags. 26. nóvember óskaði hann annarra fylgiskjala. Þeirri beiðni var svarað sama dag með svohljóðandi bréfi:
„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfestir móttöku bréfs yðar, dags. í dag, með beiðni um gögn vegna máls ÚNU 13090001. Forsagan er sú að þér hafið óskað afrits af öllum fylgiskjölum með bréfi landlæknis til nefndarinnar, dags. 21. október sl. Yður hefur þegar verið sent eitt þeirra, þ.e. "Samantekt sóttvarnarsviðs Embættis landlæknis yfir samskipti sóttvarnarlæknis við A nóvember 2009 - október 2013.“ Ákvörðun um að senda yður það byggðist annars vegar á 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þér eruð aðili málsins, og 18. og 19. gr. persónuverndarlaga nr. 77/2000, en skjalið hefur að geyma persónuupplýsingar um yður og er ekki hluti af þeim gögnum sem málið lýtur að (reikningum fyrir prentun og hönnun bæklinga um MMR og önnur bóluefni). Um þau gögn ber nefndinni að hlíta 2. mgr. 22. gr. laga nr. 140/2012, sem hljóðar svo: „Nefndin getur veitt þeim sem kæra beinist að stuttan frest til þess að láta í té rökstutt álit á málinu áður en því er ráðið til lykta. Þeim sem kæra beinist að er skylt að láta nefndinni í té afrit af þeim gögnum sem kæra lýtur að, enda falli viðkomandi undir gildissvið laganna skv. I. kafla. Nefndin getur mælt svo fyrir í bréfi þar sem óskað er afrits gagna samkvæmt þessari málsgrein að gögn sem henni eru afhent í trúnaði séu auðkennd sérstaklega.“ Umrædd gögn lúta því lögskyldum trúnaði og er nefndinni því ekki heimilt að verða við beiðni yðar.“
Í svari kæranda, dags. 3. desember 2013, segir:
„Undirritaður hefði viljað fá þessi umbeðnu gögn til að benda á staðreyndir í málinu og til að sýna fram á hversu lélegt og ömurlegt þetta hefur verið hjá Embætti landlæknis undanfarin ár, og þar sem það standi ekkert annað til en að skamma þetta lið allt saman, og það helst á opinberum vettvangi. Undirritaður óskar eftir að nefndin úrskurði með að undirritaður fái afrit af þessum reikningum fyrir prentun á bæklingum yfir MMR, HPV og önnur bóluefni, og telur þessi andsvör, ósannindi og annað frá embætti landlækis eiga engan veginn við .“
Með bréfi, dags. 9. desember 2013, sendi kærandi nefndinni athugasemdir við einstaka liði í framangreindu yfirliti, sem óþarft er að rekja í úrskurði þessum.
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 10. janúar 2014, ítrekaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál beiðni sína um að fá þau gögn sem málið varðar. Í símtali við starfsmann embættisins hinn 15. janúar kom fram að landlæknir hefði ekki – og ætlaði sér ekki – að taka saman umbeðin afrit af reikningum vegna prentunar á bæklingum yfir MMR og HPV bóluefni. Landlæknir liti svo á að hann hefði þegar skilað umsögn um málið og frekari svara væri ekki að vænta.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi landlækni nýtt bréf, dags. 24. febrúar 2014. Það er svohljóðandi:
„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísar til fyrri bréfaskipta vegna kæru yfir afgreiðslu yðar á beiðni um aðgang að reikningum fyrir prentun á bæklingum yfir MMR og HPV bóluefni, undanfarin sjö ár.Umbeðin gögn fylgdu ekki með svari yðar, dags. 21. október 2013. Af því tilefni ítrekaði nefndin, með bréfi dags. 10. janúar 2014, beiðni sína um að fá þau. Þau hafa enn ekki borist. Í símtali við starfsmann embættisins hinn 15. janúar kom fram að þér hefðuð ekki – og ætluðuð yður ekki – að taka þau saman.Með vísun til framangreinds hefur, af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál, verið ákveðið með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að leggja fyrir yður að afhenda nefndinni í trúnaði afriti af gögnunum. Skulu þau berast nefndinni ekki síðar en 15. mars næstkomandi.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst svar frá landlækni, dags. 5. mars 2014. Þar segir m.a.:
„Ágreiningur í máli þessu varðar ekki innihald gagna, heldur það hvort stjórnvald á að leggja takmarkalausa vinnu í að sinna óskum og kröfum eins og sama einstaklingsins, þannig að það komi ítrekað niður á möguleikum stjórnvaldsins til að sinna öðrum hlutverkum sínum, eins og raunin er í tilviki kæranda. Er vandséð að undantekningarákvæði 1. tl. 4. mgr. 15. gr. geti verið virkt er umrædd vinna skal fara fram fyrir úrskurðarnefndina. Í bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál dags. 24. febrúar 2014 er ekki fjallað um það hvort nefndin hefur tekið afstöðu til þessa atriðis og því hefur landlæknir ekki enn látið leggja í þá vinnu að taka saman umrædd gögn.“
Niðurstaða
Kærandi hefur farið fram á að fá frá landlækni afrit af reikningum fyrir prentun á bæklingum yfir MMR og önnur bóluefni. Af viðbrögðum landlæknis verður ráðið að honum er ljóst um hvaða gögn er beðið, og að þau eru til, en að hann telji sér ekki vera skylt að taka þau saman. Hann telur að ekki verði á sig lögð takmarkalaus vinna í að sinna óskum og kröfum eins og sama einstaklingsins, þannig að það komi ítrekað niður á möguleikum sínum til að sinna öðrum hlutverkum, eins og raunin sé í tilviki kæranda. Af bréfi hans, dags. 5. mars 2014, má ráða að hann byggi þessa afstöðu sína á 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í upphaflegri synjun hans á beiðni kæranda var þó hvorki vísað til þessa ákvæðis né var kæranda leiðbeint um þann möguleika að kæra synjunina til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Af 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að í undantekningartilfellum má hafna beiðni um aðgang að gögnum stjórnvalds muni meðferð hennar taka svo mikinn tíma, eða krefjast svo mikillar vinnu, að af þeim sökum sé ekki hægt að verða við henni. Í skýringum við þetta ákvæði í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 segir m.a.:
„Þá er í 4. mgr. fjallað um heimildir til að hafna beiðni í tveimur tilvikum, þ.e. annars vegar ef meðferð beiðni mundi taka svo langan tíma eða krefjast svo mikillar vinnu að ekki telst af þeim sökum fært að verða við henni og hins vegar ef sterkar vísbendingar eru um að beiðni sé sett fram í ólögmætum tilgangi. Ákvæði 4. mgr. getur aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Skilyrði fyrir beitingu fyrri heimildarinnar eru eðli máls samkvæmt nokkru víðari en þeirrar síðari. Engu að síður krefst hún þess að umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Til að síðari heimildinni verði beitt verða almennt að liggja fyrir haldbærar upplýsingar um að sá sem óskar aðgangs að upplýsingum leggi fram beiðni gagngert til þess að hafa framangreind áhrif á starfsemi þeirra aðila sem lögin taka til eða muni nota þær með ólögmætum hætti. Heimildir til að hafna aðgangi að gögnum, t.d. skv. 9. gr. frumvarpsins, eiga almennt að teljast nægjanlegar í þessu efni.“
Af framangreindu leiðir að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 verður aðeins beitt með vísan til umfangs viðkomandi gagnabeiðni, og því aðeins að umfang hennar sé svo mikið, að það geti raskað verulega starfsemi stjórnvaldsins að verða við henni. Ekki nægir í þessu sambandi að það geti valdið kostnaði að verða við henni, enda gera lögin ráð fyrir því að beiðandi geti hugsanlega þurft að bera slíkan kostnað, sbr. 3. mgr. 18. gr. laganna. Þá er ákvæðinu ekki ætlað að vera grundvöllur einhvers konar viðurlaga eða viðbragða við fyrri samskiptum stjórnvalds og beiðanda. Vísast jafnframt um þetta til fyrri úrskurðar nefndarinnar í máli A-093/2000 frá 7. febrúar 2000.
Af skýringum landlæknis verður ráðið að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. hafi verið beitt með vísan til fyrri samskipta kæranda og landlæknis og að brugðist hafi verið við gagnabeiðninni með þeim hætti sem gert var þar sem hún kom frá kæranda en ekki öðrum einstaklingi. Synjunin var því byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að landlækni beri að taka málið til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun landlæknis um að hafna beiðni A, um aðgang að reikningum fyrir prentun á bæklingum yfir MMR og önnur bóluefni, er felld úr gildi og lagt fyrir hann að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Erna Indriðadóttir
Friðgeir Björnsson