A-533/2014. Úrskurður frá 30. maí 2014
Úrskurður
Hinn 30. maí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-533/2014 í máli ÚNU 14020010.
Kæra og málsatvik
Með erindi 21. febrúar 2014 kærði A, f.h. eitt hundrað nánar tilgreindra einstaklinga, afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni umbjóðenda hennar um aðgang að upplýsingum um öll leyfisbréf til kennara sem ráðuneytið hefur gefið út á grundvelli laga nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla frá og með 1. júlí 2011 til 28. nóvember 2013.
Í kærunni kemur fram að kærendur hafi sjálfir sótt um útgáfu slíkra leyfisbréfa en án árangurs. Samhliða því að kærendur hafi krafist endurskoðunar á ákvörðunum ráðuneytisins þar að lútandi hafi þess verið óskað, yrði ekki á kröfuna fallist, að veittar yrðu upplýsingar um öll leyfisbréf sem gefin hefðu verið út af hálfu ráðuneytisins frá og með 1. júlí 2011 til dagsetningar bréfsins sem var 28. nóvember 2011. Nánar tiltekið hafi þess verið krafist að ráðuneytið tilgreindi hverjir hefðu fengið slík leyfi, hvenær þeir hefðu hafið og lokið kennaranámi sínu og hvenær þeir hefðu fengið útgefið starfsleyfi sem kennarar.
Með bréfi 22. janúar 2014 hafnaði ráðuneytið öllum kröfum kærenda. Ráðuneytið afhenti kærendum á hinn bóginn nafnalista vegna útgefinna leyfisbréfa frá árinu 2011. Þar koma fram nöfn viðkomandi aðila og dagsetning útgefinna leyfisbréfa. Í kæru kemur fram að kærendur hafa fallið frá kröfu sinni vegna leyfisbréfa sem útgefin voru á árinu 2011. Eftir standi að fá umkrafðar upplýsingar um þá leyfishafa sem fengu útgefin leyfisbréf frá 1. janúar 2012, þ.e.a.s. hvenær viðkomandi leyfishafar hófu fullgilt kennaranám og hvenær þeir luku slíku námi.
Í kærunni er rakið að kærendur hafi fengið upplýsingar um það að ráðuneytið hafi gefið út fjölda leyfisbréfa til samnemenda þeirra á síðastliðnum tveimur árum, þ.e. til nemenda sem hófu kennaranám sitt með kærendum árið 2009 og útskrifuðust árið 2012. Á sama tíma hafi kærendum verið synjað um starfsleyfi með vísan til ákvæða laga nr. 87/2008. Vilji kærendur afla sér upplýsinga um það hversu margir hafi fengið slík starfsleyfi gefin út á umræddu tímabili.
Í kærunni var því hafnað að heimilt hafi verið að synja kærendum um aðgang að umræddum upplýsingum með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt ákvæðinu megi í undantekningartilvikum hafna beiðni um upplýsingar ef meðferð hennar taki svo mikinn tíma eða krefjist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni. Ráðuneytið hafi þegar viðurkennt að umræddar upplýsingar liggi fyrir.
Málsmeðferð
Með bréfi 25. febrúar 2014 var mennta- og menningarmálaráðuneytinu gefinn kostur á að tjá sig um framangreinda kæru. Í svari ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 11. mars sama ár er það sjónarmið ítrekað sem fram kom í synjun á beiðni kærenda að það útheimti of mikla vinnu fyrir ráðuneytið að útbúa nýjar sundurliðaðar upplýsingar um upphaf náms allra þeirra einstaklinga sem um ræði, brautskráningardag og útgáfudag leyfisbréfs hjá hverjum og einum leyfishafa. Þær upplýsingar sem óskað sé eftir liggi ekki fyrir á aðgengilegan hátt í gagnagrunni, heldur sé þær að finna í umsóknargögnum í einstökum málum sem stofnuð hafi verið um hverja leyfisumsókn um sig. Ef verða ætti við beiðni kærenda þyrfti þannig að finna til í skjalasafni ráðuneytisins hverja einustu leyfisumsókn og fylgigögn með henni og handskrá umbeðnar upplýsingar í nýjan gagnagrunn. Þær upplýsingar sem farið sé fram á að verði afhentar séu ekki skráðar í málaskrá ráðuneytisins. Umfang þeirrar vinnu sé slíkt að ráðuneytinu sé ekki annað fært en að hafna kröfu um afhendingu umræddra gagna með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Það sé mat ráðuneytisins að umrædd gögn geti ekki talist fyrirliggjandi í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga með hliðsjón af framangreindu.
Kærendum var gefinn kostur á að taka afstöðu til umsagnar ráðuneytisins. Kærendur veittu nefndinni umsögn sína 2. apríl 2014. Er þar bent á að ráðuneytið ofmeti umfang þeirrar vinnu sem þurfti til að verða við beiðni þeirra. Þegar liggi fyrir útgáfudagur leyfisbréfa þeirra einstaklinga sem beiðnin varði. Eftir standi aðeins að útvega upplýsingar um upphaf og lok náms þeirra leyfishafa sem fengu útgefin leyfisbréf frá ráðuneytinu árið 2012, 2013 og það sem eftir er af ári 2014. Áréttað er að um sé að ræða upplýsingar sem séu nauðsynlegar til að ráðuneytinu sé unnt að gefa úr leyfisbréf, enda skuli leyfisbréf á grundvelli þriggja ára B.Ed. náms eingöngu gefin út til þeirra aðila sem hófu kennaranám fyrir tiltekinn tíma, þ.e. fyrir 1. júlí 2008 og luku því fyrir tiltekinn tíma, þ.e. fyrir 1. júlí 2012. Því sé ljóst að umræddar upplýsingar liggi fyrir hjá ráðuneytinu.
Þá er í umsögn kærenda vísað til þess að samkvæmt 27. gr. upplýsingalaga beri stjórnvöldum skylda til að skrá upplýsingar um málsatvik og forsendur sem hafi þýðingu fyrir úrlausn mála. Þá skuli stjórnvöld að öðru leyti gæta þess að mikilvægum upplýsingum sé haldið til haga. Af 3. mgr. 23. gr. laga nr. 86/2008 leiði að ráðuneytið hafi ekki getað gefið út leyfisbréf samkvæmt lögum án þess að hafa hinar umbeðnu upplýsingar undir höndum.
Í umsögninni er vikið að því að ráðuneytið hafi gefið út leyfisbréf til nokkurs fjölda einstaklinga sem stunduðu nám á sama tíma og kærendur, þ.e. frá 2009 til 2012. Kærendur hafi meðal annars lagt inn kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna málsins. Verði fallist á það með ráðuneytinu að heimilt sé að synja um aðgang að þessum upplýsingum sé kærendum gert ómögulegt að staðreyna grun sinn um mismunun við útgáfu starfsleyfa. Vísa kærendur enn fremur til markmiðs upplýsingalaga um að tryggja opna og gegnsæja stjórnsýslu í því skyni að auka aðhald með starfsemi stjórnvalda og auka þar með réttaröryggi borgaranna.
Niðurstaða
Í beiðni kærenda frá 28. nóvember 2013 var óskað eftir upplýsingum vegna útgáfu allra leyfisbréfa mennta- og menningarmálaráðuneytisins á grundvelli laga nr. 87/2008 frá og með 1. júlí 2011 til 28. nóvember 2013. Nánar tiltekið var þess óskað að ráðuneytið tilgreindi hversu marga leyfishafa væri um að ræða, hvenær þeir hófu kennaranám sitt, hvenær þeir útskrifuðust og hvenær þeir fengu útgefið leyfisbréf. Í kæru kemur fram að kærendur hafi fallið frá beiðni sinni um umræddar upplýsingar vegna leyfisbréfa sem útgefin voru á árinu 2011. Eftir standi því að fá upplýsingar um þá leyfishafa sem fengu útgefin leyfisbréf frá 1. janúar 2012 til þess dags sem kæran var dagsett, þ.e. 21. febrúar 2014. Þá kom fram í kærunni að kærendur hefðu fengið afhenta lista yfir nöfn þeirra einstaklinga sem fengu útgefin leyfisbréf frá árinu 2011 og til upphafs árs 2014. Á listanum kæmi fram dagsetning útgefinna leyfisbréfa. Skorti því aðeins upplýsingar um það hvenær umræddir einstaklingar hefðu hafið fullgilt kennaranám og hvenær þeir luku sama námi.
Eins og að framan er rakið hafa kærendur fengið aðgang að hluta þeirra upplýsinga sem þeir óskuðu aðgangs að. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins laut aðeins að beiðni kærenda um aðgang að upplýsingum um þá einstaklinga sem höfðu fengið útgefið leyfisbréf 1. janúar 2012 til þess dags þegar beiðnin var lögð fram, þ.e. 28. nóvember 2013. Í ljósi alls framangreinds lýtur mál þetta að synjun mennta- og menningarmálaráðuneytisins á beiðni kærenda um aðgang að upplýsingum um það hvenær nánar tilteknir einstaklingar hófu fullgilt kennaranám og hvenær þeir luku sama námi. Úrskurðarnefndinni hafa ekki verið látnar í té hinar umbeðnu upplýsingar.
Réttur kærenda til aðgangs að umbeðnum upplýsingum er reistur á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum, sem greinir í 6.-10. gr. laganna. Sama gildir samkvæmt ákvæðinu þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Í 1. mgr. 15. gr. laganna kemur fram að sá sem fari fram á aðgang að gögnum skuli tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.
Í upphaflegri beiðni kærenda var ekki beinlínis óskað eftir tilgreindum gögnum, heldur tilteknum upplýsingum. Í tilefni af þessu áréttar úrskurðarnefnd um upplýsingamál að í 5. gr. upplýsingalaga er gert ráð fyrir því að beiðni lúti að „gögnum“ en ekki „upplýsingum“. Þá leggja upplýsingalög almennt ekki þá skyldu á herðar stjórnvöldum að búa til ný gögn í tilefni að beiðni um upplýsingar heldur aðeins að taka afstöðu til þess hvort rétt sé eða skylt að afhenda þau gögn sem þegar liggja fyrir. Í máli því sem hér um ræðir hefur mennta- og menningarmálaráðuneytið afmarkað nákvæmlega að hvaða nafngreindu einstaklingum upplýsingabeiðnin lýtur og af þeim athugasemdum sem ráðuneytið hefur látið úrskurðarnefndinni í té verður ráðið að hinar umbeðnu upplýsingar sé að finna í fyrirliggjandi gögnum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur því svo á að beiðnin sé nægjanlega afmörkuð í skilningi 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins er á því byggt að ekki sé unnt að kalla hinar umbeðnu upplýsingar fram með svo góðu móti að unnt sé að safna þeim saman án mikillar vinnu. Kemur því til skoðunar hvort ráðuneytinu hafi verið heimilt að synja kærendum um aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga en ákvæðið er svofellt:
„Beiðni má í undantekningartilfellum hafna ef: 1. meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki telst af þeim sökum fært að verða við henni,“
Í athugasemdum við umrætt ákvæði í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir eftirfarandi um umrædda heimild:
„Ákvæði 4. mgr. getur aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. [...] [K]refst [heimildin] þess að umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi þeirra frá einum og sama aðilanum sé slíkur að vinna stjórnvalds eða annarra lögaðila sem lögin taka til við afgreiðslu hennar mundi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum.“
Af þessum athugasemdum er ljóst að 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hefur að geyma afar þrönga undantekningarreglu sem aðeins verður beitt ef afgreiðsla upplýsingabeiðni myndi „leiða til umtalsverðar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum“. Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið þann lista sem kærendum var látinn í té með nöfnum þeirra einstaklinga sem hafa fengið útgefin leyfisbréf frá ráðuneytinu á grundvelli laga nr. 87/2008 á tímabilinu á árunum 2011 til 2014. Fær nefndin ekki betur séð en 437 einstaklingar falli undir beiðni kærenda. Ljóst er að beiðnin lýtur að tveimur dagsetningum í gögnum mála hvers og eins umrædds einstaklings, en ætla verður að gögn hvers máls séu ekki umfangsmikil. Mennta- og menningarmálaráðuneytið hefur hvorki upplýst úrskurðarnefndina um mat ráðuneytisins á umfangi þeirrar vinnu sem þurfi að framkvæma til að verða við beiðni kærenda né hvaða áhrif sú vinna hefði á starfsemi ráðuneytisins að öðru leyti. Af þessum sökum hefur úrskurðarnefndin ekki forsendur til að fallast á þá afstöðu ráðuneytisins að heimilt hafi verið að synja beiðni kærendum um aðgang að gögnum á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, enda þótt ljóst sé að það krefjist nokkuð mikillar vinnu að verða við henni.
Eins og að framan greinir hefur úrskurðarnefndinni ekki verið látin í té gögn sem innihalda hinar umbeðnu upplýsingar. Nefndinni er því ekki kunnugt um hvaða upplýsingar koma fram í umræddum gögnum og getur því ekki tekið afstöðu til þess hvort önnur ákvæði upplýsingalaga nr. 140/2012 standi því í vegi að kærendum verði veittur aðgangur að þeim. Verður því að fella hina kærðu ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins úr gildi og leggja fyrir ráðuneytið að taka málið til nýrrar meðferðar og taka efnislega afstöðu til þess hvort heimilt sé eða skylt á grundvelli annarra ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012 en þess sem að framan er getið að afhenda kæranda hin umbeðnu gögn.
Úrskurðarorð
Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins í máli kærenda er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka beiðni hans til nýrrar meðferðar.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson