Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 303/2023

Fimmtudaginn 17. ágúst 2023

A

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 14. júní 2023, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 24. maí 2023, um að synja umsókn hennar um húsnæði fyrir fatlað fólk.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um húsnæði fyrir fatlað fólk hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 26. október 2022. Umsókn kæranda var synjað á miðstöð með bréfi, dags. 11. maí 2023, á þeirri forsendu að skilyrði b-liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði um staðfesta fötlunargreiningu væri ekki uppfyllt. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti þá ákvörðun á fundi 24. maí 2023.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 14. júní 2023. Með bréfi, dags. 21. júní 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst 5. júlí 2023 og var hún kynnt umboðsmanni kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júlí 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærandi sé X ára gömul kona sem dvelji á hjúkrunarheimilinu C. Hún hafi dvalið þar frá febrúar 2019 en það hafi ekki verið í samræmi við óskir kæranda á þeim tíma að flytja þangað. Kærandi hafi útskrifast af geðdeild í desember 2018 en í útskriftarbréfi geðlæknis sé kærandi sögð með Korsakoff heilkenni sem sé áfengistengd heilabilun. Kærandi hafi búið hjá móður sinni og föður frá útskrift í desember 2018 og þar til hún hafi flutt í C í febrúar 2019.

Að sögn móður hafi þau hjónin ítrekað óskað eftir aðstoð heim frá félagsþjónustunni en ekki fengið og þegar móðir kæranda hafi veikst á þessum tíma hafi þau hjónin ekki getað aðstoðað kæranda og því hafi hún flutt í C. Að sögn móður hafi það verið hennar skilningur að um væri að ræða hvíldardvöl, ekki síður fyrir þau foreldrana. Að sögn kæranda hafi hún ekki viljað flytja á hjúkrunarheimilið á þessum tíma. Í þessu samhengi vísi réttindagæslumaður fatlaðs fólks til álits umboðsmanns Alþingis frá 30. janúar 2020 (9897/2018) þar sem umboðsmaður hafi bent á hversu mikil áhrif það hefði á líf og réttindi einstaklinga þegar ákvörðun sé tekin um dvöl á hjúkrunarheimili í stað þess að búa áfram á eigin heimili. Slík tilhögun hafi áhrif á greiðslur, réttindi og þjónustu, sem og daglegt líf. Ákvörðunin geti takmarkað persónufrelsi, athafnafrelsi og friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu með ýmsum hætti. Þar bendi umboðsmaður einnig á það mat hans að ekki sé hægt að leggja það eitt að viðkomandi einstaklingur hafi fyllt út staðlað umsóknareyðublað að jöfnu við að hann átti sig að öllu leyti á þeim áhrifum sem dvölin geti haft á líf hans eða hafi lýst því yfir að vilji hans standi ótvírætt til þeirra. Við þessar aðstæður reyni því á leiðbeiningar stjórnvalda og áhrif slíkrar dvalar á ýmis réttindi fólks. Líðan kæranda sé ekki góð á hjúkrunarheimilinu. Hún dvelji á lokaðri deild en sé sú eina á deildinni sem sé með lykla að henni. Hundur kæranda búi með henni í herberginu á deildinni, sem hún sinni alfarið sjálf.

Kærandi kvarti yfir synjun á umsókn á grundvelli þess að hún fái ekki mat á stuðningsþörfum vegna sjúkdóms. Ekki sé að sjá að það sé í samræmi við lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk og skilgreiningu á fötlun. Kærandi sé með langvarandi stuðningsþarfir vegna minnistruflana og heilabilunar. Í grein læknablaðsins frá 2011 komi meðal annars fram að Korsakoff minnistruflun geti orðið í kjölfar bráðs Wernicke-sjúkdóms. Einstaklingar með Korsakoff minnistruflun séu með skert minni og geti illa eða ekki lært eða munað nýja hluti eða atburði í kjölfar bráðra veikinda. Þau hafi lítið innsæi í fötlun sína og séu frumkvæðisminni og jafnvel skeytingarlausir um nánasta umhverfi sitt.

Engar frekari skýringar á því hvaða sjúkdómar séu gjaldgengir til þess að einstaklingar geti sótt um félgslegt leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk eða fengið mat á stuðningsþörfum hafi verið að finna frá félagsráðgjafa kæranda, en fatlað fólk geti verið með ýmsa sjúkdóma sem leiði til fötlunar eins og MS-sjúkdóm og taugahrörnunarsjúkdóm.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærandi í málinu sé X ára öryrki og sé greind með Wenicke Korsakoff heilkenni sem leitt hafi til heilabilunar. Kærandi eigi X árs gamlan son sem hún sé í litlum samskiptum við. Samkvæmt upplýsingum úr umsögn frá hjúkrunarheimilinu C sé kærandi svipt lögræði sínu til 20. desember 2023 og móðir kæranda sé lögráðamaður hennar. Kærandi hafi verið inniliggjandi á Landspítala og greinst með áfengisfíkn, vítamín- og næringarskort árið 2018. Eftir frekari rannsóknir hafi komið í ljós að kærandi sé með Wenicke Korsakoff heilkenni sem hafi leitt til heilabilunnar hjá henni. Heilkennið leggist helst á sjúklinga með áfengisfíkn. Helstu einkenni séu minnistruflanir, lömun tauga sem hreyfi augun og erfiðleikar með samhæfingu vöðva. Heilkennið hafi þau áhrif á kæranda að hún eigi erfitt með að læra ný nöfn, rati ekki á nýjum stöðum og sé að mestu leyti ófær um að bjarga sér sjálf. Hún geti þó farið sjálf á salernið og geti matast ef hún sé minnt á það. Félagsráðgjafi Landspítala hafi haft samband við velferðarsvið Reykjavíkurborgar undir lok árs 2018 til að fá frekari aðkomu að máli kæranda. Þann 4. desember 2018 hafi kærandi undirritað umsókn um stuðning sem hafi hafist þann 7. janúar 2019. Kærandi hafi verið með stuðning þar til hún hafi flutt á hjúkrunarheimilið C þann 21. febrúar 2019 þar sem hún búi á deild fyrir ungt fólk með heilabilun. Þann 26. október 2022 hafi kærandi sótt um félagslegt leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk með stuðningi, sbr. 2. tölul. b. liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Þeirri umsókn hafi verið synjað á miðstöð með bréfi, dags. 11. maí 2023. Kærandi hafi skotið framangreindri ákvörðun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar sem hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 24. maí 2023 og afgreitt það með eftirfarandi bókun:

„Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti synjun miðstöð Reykjavíkurborgar um undanþágu frá skilyrði b. liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk.“

Um félagslegt leiguhúsnæði gildi reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sem hafi verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs þann 2. maí 2019. Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði hafi tekið gildi þann 1. júní 2019.

Í 2. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé félagslegu leiguhúsnæði skipt upp í fjóra flokka, þ.e. 1) almennt félagslegt leiguhúsnæði 2) húsnæði fyrir fatlað fólk 3) húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og 4) þjónustuíbúðir fyrir aldraða, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglnanna. Um framangreinda flokka húsnæðis sé fjallað í sérköflum reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði en mismundandi skilyrði eigi við um hvern flokk húsnæðis.

Frekari skilgreiningu á húsnæði fyrir fatlað fólk sé að finna í 3. mgr. 2. gr. reglnanna en þar segi meðal annars að húsnæði fyrir fatlað fólk sé íbúðarhúsnæði sem hafi verið gert aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks. Með húsnæði fyrir fatlað fólk sé átt við húsnæðisúrræði í skilningi reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir komi fram að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Húsnæði fyrir fatlað fólk skiptist í sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk og í húsnæði með stuðningi en sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk sé ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi umfangsmikla aðstoð og stuðning til að geta búið á eigin heimili. Þá sé húsnæði með stuðningi ætlað þeim sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfi nokkurn stuðning við að geta búið á eigin heimili. Sérstaklega sé fjallað um húsnæði fyrir fatlað fólk í III. kafla reglnanna.

Samkvæmt bréfi úrskurðarnefndar velferðarmála hafi kærandi kært synjun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar á undanþágu frá 2. tölul. b. liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, dags. 24. maí 2023.

Í 7. gr. framangreindra reglna séu talin upp þau skilyrði sem þurfi að vera uppfyllt til að umsókn um húsnæði fyrir fatlað fólk verði samþykkt. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. reglnanna skuli öll skilyrði 7. gr. vera uppfyllt. Fram komi í 2. tölul. b. liðar 1. mgr. 7. gr. reglnanna að umsækjandi um húsnæði með stuðningi skuli hafa staðfesta fötlunargreiningu, vera með sérstakar stuðningsþarfir og ekki þurfa á viðvarandi næturþjónustu að halda. Þá komi einnig fram að hafi umsækjandi verið metinn samkvæmt matinu Support Intensity Scale (SIS) skuli hann vera metinn í 1. til 4. flokk. SIS-A sé staðlað matskerfi sem notað sé til að meta umfang stuðningsþarfa fullorðinna. Neðanmáls við 7. gr. í framangreindum reglum komi fram að með fötlunargreiningu sé átt við staðfestingu frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, viðurkenndri sjúkrastofnun eða teymi fagfólks sem hafi sérfræðiþekkingu á fötlun.

Ráðgjafar- og greiningarstöð hafi sent félagsráðgjafa kæranda tölvupóst þann 23. janúar 2023 og upplýst að kærandi félli ekki undir viðmið fyrir SIS-A. Support Intensity Scale (SIS) matið nái til fullorðinna fatlaðra, 18 ára og eldri, og feli í sér að með samræmdum og hlutlægum hætti séu metin stig og magn þess hagnýta stuðnings sem einstaklingar með fötlun þarfnist til að lifa sem eðlilegustu lífi með fullri þátttöku í samfélaginu. Framangreind niðurstaða ráðgjafar- og greiningarstöðvar staðfesti að Wenicke Korsakoff heilkenni sem kærandi þjáist af sé sjúkdómur en ekki fötlun og því hafi ekki verið unnt að meta hana samkvæmt SIS matskerfinu. Þá liggi ekki fyrir fötlunargreining í málinu sem sé skilyrði samkvæmt 2. tölul. b. liðar 1. mgr. 7. gr. til að umsókn verði samþykkt.

Þar sem ekki hafi legið fyrir fötlunargreining í málinu og þar af leiðandi ekki SIS mat hafi það verið mat Suðurmiðstöðvar að ekki væri unnt að samþykkja umsókn kæranda, þrátt fyrir læknisvottorð D, dags. 14. október 2022, og umsögn frá sérfræðingum á C, dags. 16. nóvember 2022. Tekið skuli fram að þar sem fyrrgreind fötlunargreining hafi ekki legið fyrir í máli kæranda hafi ekki farið fram mat, sbr. d. lið 1. mgr. 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Framangreind ákvörðun um að synja kæranda um félagslegt leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk með stuðningi, sbr. 2. tölul. b. liðar 1. mgr. 7. gr., hafi meðal annars verið tekin eftir samráð við fagfund stoðþjónustu þar sem allir ráðgjafar úr öllum miðstöðvum Reykjavíkurborgar sitji. Þá hafi verið haldinn fundur með félagsráðgjöfum kæranda, foreldrum kæranda og deildarstjóra á C til að fara yfir stuðnings- og þjónustuþarfir kæranda. Þá hafi málið verið rætt á húsnæðisfundi á Suðurmiðstöð þann 19. desember 2022, auk þess sem leitað hafi verið til sérfræðinga á skrifstofu velferðarsviðs. Í kjölfarið hafi verið ákveðið að synja umsókn kæranda um húsnæði fyrir fatlað fólk á húsnæðisfundi þann 30. janúar 2023 þar sem fötlunargreining hafi ekki verið til staðar. Kæranda hafi verið sent formlegt synjunarbréf þann 11. maí 2023.

Með hliðsjón af öllu framangreindu hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að staðfesta bæri synjun Suðurmiðstöðvar, dags. 11. maí 2023, varðandi umsókn kæranda um félagslegt leiguhúsnæði fyrir fatlað fólk með stuðning þar sem skilyrði 2. tölul. b. liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði hafi ekki verið uppfyllt.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan greini sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir eða ákvæðum annarra laga eða reglna. Þá beri að nefna að áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar telji að málsmeðferð í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 24. maí 2023, um að synja umsókn kæranda um húsnæði fyrir fatlað fólk á þeirri forsendu að skilyrði b-liðar 7. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði um staðfesta fötlunargreiningu væri ekki uppfyllt.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. 9. gr. laga nr. 38/2018. Í 1. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að með félagslegu leiguhúsnæði sé átt við almennt félagslegt leiguhúsnæði, húsnæði fyrir fatlað fólk, húsnæði fyrir heimilislausa með miklar og flóknar þjónustuþarfir og þjónustuíbúðir aldraðra. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er húsnæði fyrir fatlað fólk íbúðarhúsnæði sem gert hefur verið aðgengilegt fyrir tiltekna notkun eða skilgreint sérstaklega fyrir tiltekinn hóp fatlaðs fólks. Húsnæði fyrir fatlað fólk skiptist í sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk og í húsnæði með stuðningi. Með húsnæði fyrir fatlað fólk sé átt við húsnæðisúrræði í skilningi reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Samkvæmt b. lið ákvæðisins er húsnæði með stuðningi ætlað þeim sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum fötlunar og þurfa nokkurn stuðning við að geta búið á eigin heimili.

Í 7. gr. reglnanna kemur fram að umsækjandi þurfi að uppfylla öll skilyrði greinarinnar til að umsókn verði samþykkt. Þar segir í b. lið að umsækjandi skuli uppfylla annan hvorn þessara liða:

1) Umsækjandi um sértækt húsnæði fyrir fatlað fólk skal hafa staðfesta fötlunargreiningu og vera með sérstakar eða langvarandi stuðningsaþarfir. Hafi umsækjandi verið metinn samkvæmt matinu Support Intensity Scale (SIS) skal hann vera metinn í 5. flokk eða hærra. Skylt er að hafa hliðsjón af matinu Inter Resident Assesment Instrument-Mental Care (InterRAI-MC) ef það liggur fyrir.

2) Umsækjandi um húsnæði með stuðningi skal hafa staðfesta fötlunargreiningu, vera með sérstakar stuðningsþarfir og ekki þurfa á viðvarandi næturþjónustu að halda. Hafi umsækjandi verið metinn samkvæmt matinu Support Intensity Scale (SIS) skal hann vera metinn í 1. til 4. flokk.

Samkvæmt a. lið 1. mgr. 8. gr. framangreindra reglna skal staðfest fötlunargreining liggja fyrir við afgreiðslu umsóknar um húsnæði fyrir fatlað fólk. Þá segir að með fötlunargreiningu sé átt við staðfestingu frá Greiningar- og ráðgjafarstöð ríkisins, viðurkenndri sjúkrastofnun eða teymi fagfólks sem hefur sérfræðiþekkingu á fötlun.

Í gögnum málsins liggur fyrir tölvupóstur frá þroskaþjálfa hjá Ráðgjafar- og greiningarstöð þar sem fram kemur að umsókn kæranda hafi verið afgreidd þannig að hún félli ekki undir viðmið fyrir SIS-A.

Af gögnum málsins er ljóst að ekki lá fyrir fötlunargreining þegar kærandi lagði inn umsókn um húsnæði fyrir fatlað fólk en slíkt er skilyrði til að umsókn verði samþykkt eins og framangreindar reglur Reykjavíkurborgar kveða á um. Að því virtu og með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnnar að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 24. maí 2023, um að synja umsókn A, um húsnæði fyrir fatlað fólk, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir