Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 45/2019

Fimmtudaginn 11. júlí 2019

A

gegn

Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 24. janúar 2019, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu um breytta þjónustu við kæranda vegna búsetu.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi er fötluð og hefur verið búsett í C. Í desember 2017 var tekin ákvörðun um að leggja rekstur heimilisins niður um mitt ár 2018. Í kjölfarið var farið í það að finna viðeigandi búsetuúrræði fyrir kæranda en að sögn umboðsmanns hennar var ekki haft samráð við kæranda um málið. Í byrjun maí 2018 var ekki búið að tryggja viðeigandi búsetuúrræði fyrir kæranda og var því ákveðið að hún yrði áfram búsett í C á meðan unnið væri að lausn málsins. Í september 2018 var ákveðið að kanna hvort D gæti veitt kæranda viðeigandi þjónustu og um miðjan desember 2018 lá það ljóst fyrir að hægt væri að bjóða kæranda búsetuúrræði á þeim stað. Til stóð að flutningur ætti sér stað í janúar 2019 en ekki varð af honum á þeim tímapunkti. Samkvæmt bréfi sveitarfélagsins, dags. 8. maí 2019, hafði kærandi þá þegið búsetuúrræði, að minnsta kosti tímabundið.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 24. janúar 2019. Með bréfi, dags. 28. janúar 2019, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir gögnum frá kærða vegna kærunnar. Greinargerð og gögn bárust 19. febrúar 2019 sem voru send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. febrúar 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda 21. mars 2019 og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. mars 2019. Athugasemdir bárust frá kærða með bréfi, dags. 8. apríl 2019, og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. apríl 2019. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda 30. apríl 2019 og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. maí 2019. Frekari athugasemdir bárust frá kærða 8. maí 2019 og voru þær sendar kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Þá bárust frekari athugasemdir frá kæranda 31. maí 2019 og voru þær sendar kærða til kynningar með bréfi, dagsettu sama dag. 

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru er vísað til þess að kærð sé ákvörðun um að hætta þjónustu við kæranda í C með vísan til laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Málsmeðferð hafi ekki verið samkvæmt góðum stjórnsýsluháttum og brotið á rétti kæranda með því að reyna að flytja hana af heimili sínu gegn hennar vilja. Í málinu reyni á mikilsverð mannréttindi fatlaðs einstaklings, þ.e. rétt til heimilis, rétt til að ráða búsetu sinni, rétt til að koma sjónarmiðum sínum og óskum á framfæri og njóta til þess viðeigandi stuðnings og leiðbeininga. Þau réttindi séu viðurkennd og varin í íslensku stjórnarskránni, lögum og alþjóðlegum mannréttindasamningum sem íslenska ríkið hafi skuldbundið sig til að virða og framfylgja.

Kærandi fer fram á að úrskurðarnefndin endurskoði þá niðurstöðu að gera rof á þjónustu við kæranda og flytja hana án hennar vilja og jafnvel vitneskju um hvað taki við. Horfa verði til réttlátrar málsmeðferðar en ákvörðun um að loka heimilinu í C hafi verið tekin á fundi stjórnar Bergrisans bs. í desember 2017. Eftir að sú ákvörðun hafi verið tekin komi hvergi fram að kærandi hafi fengið upplýsingar eða skriflega tilkynningu um rof á þeirri þjónustu sem hún hafi notið til fjölda ára í C. Félagsþjónustan hafi haft samband við rekstraraðila og beðið um þriggja mánaða frest þegar ekki hafi fundist hentugt þjónustuúrræði fyrir kæranda á þeim tíma sem hafi verið uppgefinn. Í framhaldinu hafi E verið skoðaðir og kærandi hafi farið í heimsókn þangað ásamt þjónustuaðila frá C. E hafi hafnað þjónustu við kæranda og í framhaldinu hafi verið óskað eftir frekari fresti hjá rekstraraðila. Kærandi bendir á að rekstraraðilar hafi hvorki óskað eftir að hætta þjónustu við kæranda né þann íbúa sem hafi verið fluttur á E með sama hætti. Þau vilji halda áfram veittri þjónustu. Rekstraraðili telji að ekki hafi verið staðið rétt að málum og hann hvorki fengið andmælarétt né leiðbeiningar um ákvörðun Bergrisans bs. Loforð um áframhald hafi verið óljós í lengri tíma og rekstur í uppnámi.

Í framhaldi af neitun E hafi D verið kannað, eða í kringum október 2018. Rekstraraðila C hafi verið tilkynnt að tilskilin leyfi vantaði þar fyrir þjónustu fyrir kæranda og því hafi flutningi aftur verið frestað. Í desember hafi sveitarfélagið fengið leyfi frá velferðarráðuneytinu og í framhaldi hafi félagsráðgjafi kæranda farið að þrýsta á að hún myndi flytja á D strax eftir áramótin. Varðandi leyfið megi velta því fyrir sér hvort ekki þurfi að endurnýja það þar sem ný framkvæmd hafi tekið gildi um áramótin. Í nóvember 2018 hafi starfsmaður réttindagæslunnar frétt af málinu fyrir tilviljun og þá kannað málið líkt og verklagsreglur kveði á um. Fundað hafi verið í C með kæranda og vilji hennar kannaður varðandi flutningana. Þá hafi komið í ljós að ekki hafi verið haft samráð við hana varðandi flutning á D á nokkurn hátt frá upphafi eða verið haft samráð við hana um málið. Samkvæmt bréfi frá félagsmálastjóra hafi félagsráðgjafi kæranda ásamt persónulegum talsmanni rætt við hana varðandi fyrirhugaða lokun á heimilinu. Sú heimsókn hafi átt sér stað um sumarið 2018 og á þeim tímapunkti hafi ekki verið rætt um D. Leiða megi líkur að því, út frá fyrirliggjandi upplýsingum, að vilji kæranda hafi ekki verið kannaður, heldur hafi verið um tilkynningu að ræða og umræðu um búsetu á E en ekki D.

Kærandi ítrekar að í málinu reyni á mikilsverð mannréttindi fatlaðs einstaklings. Þau réttindi séu viðurkennd og varin í íslensku stjórnarskránni og lögum sem og alþjóðlegum mannréttindasamningum sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að virða og framfylgja. Í því sambandi vísar kærandi til 1. mgr. 71. og 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, 1. og 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir ásamt 19. og 23. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Eins og sjá megi séu réttindi og hagsmunir kæranda mjög mikilsverðir og mannréttindi hennar vel varin. Það hvíli því mjög mikil skylda á sveitarfélaginu að vanda alla málsmeðferð og samskipti við hlutaðeigandi einstakling, upplýsingagjöf, leiðbeiningar, könnun á afstöðu og vilja ásamt óskum til samræmis við það. Þess hafi ekki verið gætt í málinu eins og glögglega megi sjá. Kærandi óskar eftir að úrskurðarnefndin kanni hvort brotið hafi verið á rétti kæranda og að farið verði yfir hvaða gögn séu til í málinu. Einnig hvernig hafi verið staðið að ákvörðun í málinu og hvernig kæranda hafi verið leiðbeint og hún upplýst um framangreind atriði. Óskað sé eftir flýtimeðferð á málinu þar sem sveitarfélagið þrýsti á flutning og að beðið verði með hann á meðan málið sé í vinnslu hjá úrskurðarnefndinni.

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar kærða kemur meðal annars fram að rekstraraðili C hafi aldrei óskað eftir að hætta þjónustunni. Fyrsti valkostur kæranda sé að vera áfram í C. Í fundargerð frá fundi stjórnar Bergrisans bs. 11. desember 2017 séu E eina tilgreinda úrræðið. Ljóst sé að það verklag samræmist ekki lögum nr. 38/2018 eða samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks þar sem ekki hafi verið rætt við kæranda um hvar hún myndi vilja búa og hennar vilji hafi ekki verið kannaður. Þá hafi verið byrjað að vinna að flutningi á E án þess að vera í neinu samráði við kæranda um málið og ekki hafi verið rætt við hana um fyrirhugaða lokun á heimilinu í C. Kærandi veltir því upp hvort hún hefði fengið andrými til að hugsa málið og nýta andmælarétt sinn ef samningar hefðu náðst við E um búsetu. Í maí 2018 hafi ekki verið búið að tilkynna kæranda formlega um lokun á C. Mánuði síðar hafi henni verið tilkynnt um breytingarnar þrátt fyrir að engin niðurstaða væri komin í málið og henni gefinn kostur á að bera fram óskir um framtíðarbúsetu. Á þeim tíma hafi komið skýrt fram að kærandi vilji vita hvert hún sé að flytja og í eðlilegu framhaldi hefði verið skylda félagsþjónustunnar að spyrja hana að því hvar hún kysi að búa, líkt og kveðið sé á um í lögum nr. 38/2018. Af samtali réttindagæslumanns við kæranda sé vilji hennar skýr, þyrfti hún að flytja. Kærandi kjósi að búa ein á F og réttindagæslumaður hafi aðstoðað við að koma henni á biðlista eftir íbúð í þjónustukjarna. Því sé ljóst að um önnur úrræði sé að ræða. Það sé ekki aðstandenda hennar að taka ákvörðun um búsetu kæranda. Þeir geti vissulega haft skoðun á því en þar sem vilji kæranda sé skýr komi það í hennar hlut að ákveða hvar hún búi. Út frá því séu hagsmunir hennar hafðir að leiðarljósi og tryggðir, ekki öfugt. Í upphafi hafi félagsþjónustunni borið að ganga úr skugga um óskir kæranda. Vilji hennar hafi verið skýr þegar réttindagæslan hafi komið í heimsókn í C. Réttindagæslan vísi því á bug að reynt hafi verið að ná í réttindagæslumann án árangurs.

Vísað er til þess að réttindagæslumaður hafi rætt við rekstraraðila C um það hvort hann hafi talað við kæranda um flutninga á D. Hann segi það af og frá og að hann hafi aldrei greint félagsþjónustunni frá því þar sem ekki hafi borist nein formleg tilkynning um lokun C. Þá hafi hann talið að félagsþjónustan hefði átt að koma og ræða D við kæranda. Það hafi verið starfsmaður C, rekstraraðili og aðstandendur sem hafi óskað eftir því að kærandi færi í heimsókn á D til að kynna sér aðstæður. Félagsþjónustan hafi í framhaldinu óskað eftir því að starfsmaður færi með kæranda í þá heimsókn.

Kærandi tekur fram að líta verði til þeirra aðstæðna og stefnu sem málið hafi tekið, rof hafi verið gert á þjónustu og það hafi átt að flytja hana án hennar vilja og samráðs um hvað tæki við. Eftir að ákvörðun hafi verið tekin um að loka heimilinu í C, í desember 2017, komi hvergi fram að kærandi hafi fengið upplýsingar eða skriflega tilkynningu um rof á þeirri þjónustu sem hún hafi notið til fjölda ára í C. Kæranda hafi verið synjað um heilsu- og færnimat þar sem hún uppfylli hvorki þörf né skilyrði fyrir hjúkrunarrými. Kærandi vilji vera nálægt ættingjum sínum á F og aðstandendur hennar vilji fá hana nær sér. Æskilegt væri að skoðuð yrðu þau úrræði sem séu í boði fyrir kæranda á F. Af svörum kæranda sé ljóst að fyrir utan C þá vilji hún búa á F, enda fædd þar og uppalin og eigi sína ættingja þar. Eftir heimsókn kæranda á D hafi kærandi svarað því til að hún vildi ekki búa þar. Ljóst sé að félagsþjónustunni hafi borið skylda til að spyrja kæranda hvar hún myndi vilja búa og þannig tryggja að hennar hagsmunir væru hafðir að leiðarljósi frá upphafi.

Í athugasemdum kæranda, mótteknum 30. apríl og 31. maí 2019, voru fyrri sjónarmið áréttuð.

III.  Sjónarmið Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu

Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að C hafi verið rekinn sem sjálfstætt starfandi þjónustueining með samningum við Bergrisann bs. um fjármagn og rekstur. Á síðastliðnum árum hafi íbúum í C fækkað úr X í X. Enginn biðlisti sé eftir úrræðinu og ekki verði séð að heimilið uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til þjónustuaðila í málaflokki fatlaðs fólks. Um árabil hafi rekstur og aðbúnaður íbúa við C verið gagnrýndur, bæði af starfsfólki Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu sem hafi farið með reglubundið eftirlit og af fyrrum réttindagæslumanni. Helsta gagnrýnin hafi verið lítil iðja fyrir heimilisfólk, tilbreytingarleysi og óstöðugt starfsmannahald. Í desember 2017 hafi verið ljóst að ekki væri fólk á biðlista eftir því að komast inn í úrræðið í C en þá hafi einungis X íbúar verið í búsetu á heimilinu. Rekstraraðilar hafi þó fengið áfram greitt með X aðilum, enda hafi verið tekið tillit til þess að raunkostnaður hafi lítið minnkað þrátt fyrir fækkun íbúa. Á fundi stjórnar Bergrisans bs. með forstöðumanni C þann 11. desember 2017 hafi verið farið yfir stöðu mála og rekstursins. Á þeim fundi hafi verið ákveðið að leggja rekstur heimilisins niður um mitt ár 2018 og hefja vinnu við að finna íbúum önnur búsetuúrræði. Líkt og fram komi í fundargerð hafi verið talið að íbúar gætu fengið búsetu á E, sem Bergrisinn bs. sé með samninga við, og ákveðið að starfsmenn Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu myndu huga að umsóknum og skipulagi flutninganna. Í fundargerð hafi sérstaklega verið tekið fram að íbúar þyrftu að aðlagast þessum breytingum. Varðandi fjárhagslega þætti og uppgjör við heimilið hafi formanni Bergrisans bs. verið falið að funda með rekstraraðilum C og lögmanni þeirra.

Kærði tekur fram að kærandi þurfi talsverða þjónustu og að færni hennar til sjálfsbjargar sé lítil. Hún þurfi búsetu með miðlungs þjónustu, almennt mikinn stuðning og eftirlit við dagleg störf. Þá þurfi hún mikinn stuðning vegna samfélagslegra- og félagslegra þátta og gæta þurfi að óæskilegri hegðun hennar sem geti verið sjálfskaðandi. Það hafi verið ákveðið að sækja um búsetu fyrir kæranda á E og nánustu aðstandendur, sem hafi verið inni í hennar málum, hafi verið upplýstir um að breytingar á búsetu væri að vænta um mitt ár 2018 og óskað eftir áliti þeirra út frá hagsmunum kæranda. Í janúar 2018 hafi verið ákveðið að sækja um heilsu- og færnimat fyrir kæranda með það fyrir augum að hægt yrði að sækja um búsetu á dvalarheimili á F, enda væru ættingjar búsettir þar og vildu gjarnan fá hana nær sér svo að hægt væri að sinna henni betur. Niðurstaða heilsu- og færninefndar hafi borist í janúar 2018 þar sem umsókninni hafi verið hafnað á grundvelli þess að kærandi væri nú þegar í búsetuúrræði með sólarhringsþjónustu. Í janúar 2018 hafi einnig farið af stað samtal við E um inntöku kæranda til þeirra. Á tímabilinu janúar til júní 2018 hafi ítrekað verið óskað eftir svörum frá E varðandi búsetu fyrir kæranda en gengið illa að fá svör. Í byrjun maí 2018 hafi ekki verið komin svör frá E um hvort þau gætu tekið við kæranda og því hafi verið farið þess á leit við rekstraraðila C og stjórn Bergrisans bs. að framlengja samningi um þrjá mánuði á meðan unnið væri að úrlausnum og það hafi verið samþykkt. Starfsmenn kærða hafi á þessum tíma rætt við aðstandendur kæranda í síma og það starfsfólk C, sem þekki hana best, um hvernig væri best að tilkynna kæranda um væntanlega breytingu. Það hafi verið samróma álit allra sem hafi komið að málinu að ræða þetta ekki við hana nema það lægi nokkuð ljóst fyrir hvað yrði. Ástæðan fyrir því væri sú að kærandi ætti erfitt með að takast á við breytingar og að það myndi jafnvel valda henni óþarfa vanlíðan áður en fyrirhugaðar breytingar yrðu skýrar. Í júní 2018 hafi ekki verið unnt að bíða með það lengur að ræða við kæranda um fyrirhugaðar breytingar og lokun C. Þá hafi starfsmaður kærða ásamt persónulegum talsmanni kæranda farið í heimsókn til hennar í C. Samkvæmt nótu frá starfsmanni hafi kærandi brugðist nokkuð vel við fréttunum og sagt að það yrði gott að fá tilbreytingu. Kærandi hafi spurt hvert hún ætti að flytja og það hafi verið útskýrt fyrir henni að það lægi ekki fyrir á þeirri stundu. Í framhaldinu hafi aðilar frá E farið í heimsókn á heimilið og hitt íbúana sem þar hafi verið. Í júlí 2018 hafi þau svör frá E legið fyrir að þau treystu sér ekki til að veita kæranda alla þá þjónustu sem hún væri talin þurfa. Því hafi verið brýnt að finna aðrar lausnir með hagsmuni hennar að leiðarljósi.

Kærði vísar til þess að á fundi Bergrisans bs. í byrjun ágúst 2018 hafi verið rætt um þá hugmynd að reyna að fá pláss fyrir kæranda á hjúkrunarheimilinu G og gera beingreiðslusamning við hjúkrunarheimilið um þjónustu við kæranda. Sú hugmynd hafi verið rædd við aðstandendur kæranda sem hafi tekið algjörlega fyrir það að hún færi enn lengra frá þeim. Aðstandendur hafi ítrekað þá ósk sína að geta verið meira í samskiptum við kæranda og að hún fengi pláss einhvers staðar á H. Á þessum tíma hafi því verið ljóst að engin tiltæk þjónustuúrræði hafi verið fyrir hendi og að ekki yrði unnt að reka C áfram með einungis X íbúa. Í september 2018 hafi verið ákveðið að hafa samband við D og athuga hvort þar væri hægt að fá pláss fyrir kæranda og gera beingreiðslusamning við D um þjónustu. Rætt hafi verið við aðstandendur kæranda sem hafi verið mjög hlynntir þessari hugmynd og talið hana vera með hagsmuni kæranda að leiðarljósi. Þá hafi aðstandendur og talsmaður talið að kærandi hefði ekki forsendur til að taka þessa ákvörðun vegna fötlunar sinnar. Því hafi verið tekin ákvörðun um að ræða þetta ekki við kæranda að svo stöddu. Sú ákvörðun hafi verið tekin út frá hennar skerðingum og til að valda henni ekki ótta og kvíða við aðstæður sem enn væru óljósar. Það hafi verið samróma álit starfsfólks, talsmanns og aðstandenda. Á þessum tímapunkti hafi einnig verið reynt að hafa samband við réttindagæslumann í málaflokki fatlaðs fólks en án árangurs. Ástæða þess að D hafi komið til skoðunar væri sú að það sé [...] og litið hafi verið svo á að þörfum kæranda og hagsmunum væri best farið í slíkri þjónustu.

Um miðjan október 2018 hafi legið ljóst fyrir að X íbúi C færi á E og flutningur hafi verið áætlaður í nóvember. Á sama tíma hafi litið út fyrir að samningar við D lægju fyrir og að kærandi gæti flutt á svipuðum tíma. Starfsfólk kærða hafi rætt við starfsfólk C um að ræða við kæranda um væntanlegar breytingar og undirbúa hana. Það hafi verið fengið álit frá talsmanni kæranda sem hafi talið best að henni yrði sagt frá þessu í rólegheitum af starfsfólki C og henni sýndar myndir af D. Einnig hafi verið rætt við [...] og þær hafi verið sammála um að þetta væri henni fyrir bestu. Samkvæmt bestu vitund og svörum sem starfsfólk félagsþjónustunnar hafi fengið frá C hafi það verið gert. Einnig hafi komið upp sú hugmynd að fara með kæranda í heimsókn og sýna henni aðstæður á D. Talsmaður og aðstandendur hafi talið að það væri ekki æskilegt en starfsmaður á D hafi talið það vera fyrir bestu. Ákvörðun um hvort ætti að fara í heimsókn eða ekki hafi því verið lögð í hendur starfsfólks C en ekki hafi orðið úr þeirri heimsókn. Starfsfólk félagsþjónustunnar hafi því talið út frá upplýsingum frá C að málið hefði verið rætt við kæranda. Áður en það hafi komið til flutnings hafi þjónustusvæði H óskað eftir frekari útskýringum og svörum um einstaka þætti væntanlegs beingreiðslusamningsins, sem þeir yrðu aðilar að er lögheimili kæranda myndi flytjast að D. Því hafi orðið töf á væntanlegum flutningi og starfsfólk C upplýst um það. Eftir þetta virðist starfsfólk C ekki hafa rætt meira við kæranda um D. Um miðjan desember 2018 hafi öll svör legið fyrir og samningur við D verið fullgerður og undirritaður af þjónustuaðilum. Þá hafi verið ljóst að hægt væri að bjóða kæranda úrræðið.

Í byrjun janúar 2019 hafi starfsmenn félagsþjónustunnar óskað eftir aðstoð starfsmanns C við flutning kæranda. Á þeim tíma hafi starfsmenn félagsþjónustunnar talið að starfsmenn C hefðu haldið kæranda upplýstri um málið. Ekki hafi orðið af flutningum þar sem málið virtist ekki liggja beint fyrir af hálfu kæranda eins og starfsmenn félagsþjónustunnar hafi haldið. Í stað flutnings hafi félagsþjónustan óskað eftir því við starfsmann C að kærandi færi í heimsókn á D og yrði þar í tvo daga. Þannig gæti kærandi séð þær aðstæður sem henni stæðu til boða. Það hafi verið álit starfsfólks félagsþjónustunnar að ekki væri hægt að ætlast til þess af kæranda, vegna fötlunar hennar, að taka ákvörðun um varanlegan búsetustað án þess að hafa fengið tækifæri til að sjá myndir líkt og lagt hafi verið upp með við starfsfólk C eða að fara í heimsókn líkt og nú hafi verið gert. Ljóst sé að líta verði á aðstæður hvers og eins einstaklings fyrir sig og þá raunverulegu þjónustu sem sé í boði. Ekki sé í boði fyrir kæranda að búa lengur í C þar sem búið sé að loka því búsetuúrræði og það nú rekið án samninga við Bergrisann bs. Kærandi hafi fengið synjun á færni- og heilsumati og því ekki unnt að sækja um skilgreint pláss fyrir hana á [...]. Þá megi vera ljóst að E treysti sér ekki til að veita henni þjónustu. Það séu því ekki mörg úrræði sem standi kæranda til boða nema til komi útfærsla á þjónustu líkt og gert hafi verið varðandi D. Það sé talið æskilegt að kærandi flytji á D, þar sé [...] og hún fái tækifæri til að vera nær ættingjum sínum. Samráð hafi verið haft við ættingja kæranda og þeir lýst ánægju sinni yfir því að systir þeirra myndi flytjast nær þeim. Kærði hafnar þeirri staðhæfingu réttindagæslumanns að ekki hafi verið haft samráð við kæranda á nokkurn hátt frá upphafi varðandi flutning á D. Starfsfólk félagsþjónustunnar hafi verið í miklu sambandi við starfsfólk C um að ræða við kæranda um væntanlegar breytingar og flutninga. Forstöðumaður C kvaðst hafa rætt við hana. Kærandi hafi þá enn verið búsett í C. Hún hafi farið í heimsókn á D og þá hafi verið vonast til að málið fengi farsælan endi með hagsmuni kæranda að leiðarljósi. 

Í athugasemdum kærða er vísað til þess að framsetning athugasemda umboðsmanns kæranda slíti málið úr samhengi og dragi upp þá mynd að enginn vilji hafi verið til samstarfs eða samráðs við kæranda. Við ákvarðanatöku Bergrisans bs. í desember 2017 um lokun heimilisins í C hafi jafnframt verið ákveðið að vinna að því að finna annað búsetuúrræði sem hægt væri að bjóða kæranda. Því hafi ekki verið um rof á þjónustu að ræða á þeim tímapunkti. Í framhaldi og í samráði við þá sem þekki best til kæranda, fötlunar hennar og forsögu, hafi það verið samróma álit að ekki væri æskilegt að ræða við hana um þá ákvörðun fyrr en hægt væri að bjóða annað úrræði. Það hafi verið álitið valda kæranda streitu, óróleika og kvíða. Þegar legið hafi ljóst fyrir að hægt væri að bjóða kæranda búsetu á D hafi starfsfólk félagsþjónustunnar talið sig hafa beðið starfsfólk C með nokkuð skýrum hætti að ræða við hana um væntanlegar breytingar, þ.e.a.s. um fyrirhugaða lokun C og möguleika á búsetu á D. Óskað hafi verið eftir þessu við starfsfólk C þar sem þau þekki þarfir kæranda, dagsform hennar og tilfinningalíðan. Af athugasemdum umboðsmanns kæranda megi ráða að af því hafi ekki orðið. Þá hafi starfsmaður C rætt við starfsmann félagsþjónustunnar um að það gæti verið gott fyrir kæranda að fara í heimsókn á D til að sjá aðstæður áður en lokaákvörðun yrði tekin. Í byrjun febrúar 2019 hafi sú ferð verið farin, að beiðni félagsþjónustunnar.

Kærði tekur fram að þann 13. mars 2019 hafi starfsmenn félagsþjónustunnar farið á fund með kæranda í C. Á fundinum hafi verið viðstaddir tveir réttindagæslumenn, félagsmálastjóri og ráðgjafi í málaflokki fatlaðs fólks hjá kærða ásamt starfsmanni C. Á fundinum hafi verið farið yfir málið, fyrirætlanir um lokun C útskýrðar fyrir kæranda og henni birt bréf þess efnis. Útskýrt hafi verið fyrir kæranda að henni byðist að flytja á D ef hún samþykkti það en jafnframt að unnið yrði áfram að umsókn hennar um sjálfstæða búsetu á F. Kærandi hafi verið sátt við framhaldið. Ljóst sé að möguleikar til búsetu með sólarhringsþjónustu fyrir fatlaða á I séu afar takmarkaðir. Í máli þessu hafi starfsmenn félagsþjónustu kærða unnið að því eftir bestu getu að tryggja kæranda farsæla framtíð í öruggri búsetu.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu um að breyta þjónustu við kæranda vegna búsetu.

Kærandi hafði um árabil verið búsett í C. Af gögnum málsins verður ráðið að í desember 2017 hafi stjórn Bergrisans bs. tekið ákvörðun um að hætta rekstri heimilisins og það hafi verið kynnt kæranda í júní 2018. Lokunin hafi síðan frestast af ýmsum ástæðum. Um miðjan desember 2018 lá fyrir annað búsetuúrræði fyrir kæranda en sú ákvörðun var ekki kynnt henni fyrr en í janúar 2019. Kærandi hefur vísað til þess að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið samkvæmt góðum stjórnsýsluháttum, ekkert samráð hafi verið haft við hana né hafi hún verið upplýst um feril málsins. Þá hefur kærandi vísað til þess að hún eigi rétt á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og að ráða búsetu sinni.

Ákvörðun um að breyta búsetuþjónustu kæranda er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst er að sú ákvörðun fól í sér breytingu á þjónustu við kæranda. Við undirbúning og töku slíkra ákvarðana ber stjórnvaldi að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, svo sem að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. laganna, og að gefa aðila máls kost á að tjá sig um slíka ákvörðun áður en hún er tekin, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skal hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í 30. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er kveðið á um almennar reglur um málsmeðferð. Þar segir í 1. mgr. að farið skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögunum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sækir og ákvörðun skal tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skulu tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt er sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skal hún veitt á því formi sem hann óskar, sé þess kostur. Samkvæmt 32. gr. laganna skulu sveitarfélög hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögunum og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra. 

Af hálfu sveitarfélagsins hefur komið fram að það hafi verið samdóma álit starfsfólks C, talsmanns kæranda og aðstandenda hennar að tilkynna ekki kæranda um fyrirhugaðar breytingar á búsetu fyrr en það lægi nokkuð ljóst fyrir hvert hún myndi flytja. Var talið að kærandi ætti erfitt með að takast á við breytingar og óvissa myndi jafnvel valda henni óþarfa vanlíðan.

Úrskurðarnefndin tekur fram að kærandi er lögráða einstaklingur og að rétt hefði verið að upplýsa hana um fyrirhugaða lokun heimilis hennar og áformaðar breytingar á þjónustu við hana um leið og kostur var. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 88/2011 um réttindagæslu fatlaðs fólks er það meðal annars hlutverk persónulegs talsmanns að styðja hinn fatlaða einstakling við undirbúning upplýstrar ákvörðunar um málefni sem varða hann, þar á meðal ef það stendur til að gera verulegar breytingar á þjónustu við hann, sem og við val á búsetu. Forsenda þess að kærandi geti unnið að undirbúningi upplýstrar ákvörðunar með talsmanni sínum er að hún hafi vitneskju um fyrirhugaðar breytingar.   

Að mati úrskurðarnefndarinnar voru annmarkar á málsmeðferð sveitarfélagsins varðandi birtingu hinnar kærðu ákvörðunar þegar starfsmönnum C var falið að tilkynna kæranda um fyrirhugaða breytingu á búsetu hennar. Ljóst er að kæranda var ekki tilkynnt með formlegum hætti að gera þyrfti umrædda breytingu og ekki virðist hafa verið um neina eftirfylgni að ræða af hálfu sveitarfélagsins um að það yrði gert, enda kom það ekki í ljós fyrr en í janúar 2019 að breytingin hafði ekki verið kynnt kæranda. Af hálfu sveitarfélagsins virðist ekki hafa verið gripið til ráðstafana til að kynna kæranda flutningana fyrr en með óformlegum hætti með heimsókn á D í febrúar 2019 en síðan formlega á fundi í mars 2019. Úrskurðarnefndin bendir á að skylda til að tilkynna kæranda ákvörðun hvílir á því stjórnvaldi sem hana tekur. Þá leggur úrskurðarnefndin áherslu á að vitneskja málsaðila um efni stjórnvaldsákvörðunar er forsenda þess að hann hafi möguleika á því að taka afstöðu til hennar og haga ráðstöfunum sínum í samræmi við hana. Úrskurðarnefndin beinir þeim tilmælum til sveitarfélagsins að tryggja að fyrirmælum 20. gr. stjórnsýslulaga sé fylgt þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir.

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Samkvæmt gögnum málsins hefur af hálfu sveitarfélagsins farið fram mat á þörfum kæranda vegna búsetu. Fram kemur að hið nýja búsetuúrræði sé [...] og að hennar þörfum og hagsmunum væri best farið í slíkri þjónustu. Þá er það staðsett nær ættingjum hennar. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður því ekki annað séð en að kæranda hafi verið boðið búsetuúrræði í samræmi við fötlun hennar og stuðningsþarfir. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Félagsþjónustu Rangárvalla- og Vestur Skaftafellssýslu um breytta þjónustu við A, vegna búsetu er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson