Miðvikudaginn 1. júlí 2015

44/2015

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú r s k u r ð u r

Mál þetta úrskurða Friðjón Örn Friðjónsson hrl., Guðmundur Sigurðsson læknir og Þuríður Árnadóttir lögfræðingur.

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2015, kærir B f.h. A, útreikning Tryggingastofnunar ríkisins á skerðingu örorkulífeyrisgreiðslna vegna búsetu erlendis.

Óskað er endurskoðunar.

Málavextir eru þeir að með örorkumati Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 18. nóvember 2013, var kærandi talin uppfylla læknisfræðileg skilyrði um hæsta örorkustig og gildistími örorkumatsins var ákvarðaður frá 1. október 2013 til 31. október 2015. Með kæru, dags. 18. febrúar 2014, kærði kærandi upphafstíma örorkumatsins til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Undir rekstri málsins fyrir úrskurðarnefndinni samþykkti Tryggingastofnun ríkisins að greiða kæranda örorkulífeyri tvö ár aftur í tímann eða frá 1. október 2011. Sú ákvörðun var staðfest af úrskurðarnefnd almannatrygginga með úrskurði nr. 71/2014, dags. 6. ágúst 2014. Með bréfi, dags. 6. nóvember 2014, tilkynnti Tryggingastofnun kæranda að með þessari breytingu á afturvirkni örorkumatsins hafi búsetuhlutfall hennar breyst, þ.e. lækkað úr 47,14%% í 21,79%.

Í rökstuðningi fyrir kæru segir m.a. svo:

A byggir á því að TR sé að blanda saman tveimur mismunandi reglum, sem eigi ekki að fara saman. Annars vegar reglu um búsetu og hins vegar reglu um afturvirkar greiðslur.

Búseta er metin á grundvelli 12. gr. laga um almannatyggingar. Af ákvæðinu er alveg skýrt að búseta miðast einfaldlega við lögheimili í skilningi lögheimilislaga. Ekkert svigrúm er fyrir TR að draga önnur sjónarmið inn í ákvörðun búsetu í skilningi almannatryggingalaga.

Tryggingastofnun ríkisins ber þannig að leggja til grundvallar lögheimili A eins og það ákvarðast samkvæmt öðrum lögum en almannatryggingalögum. TR ber einungis að framkvæma lög um almannatryggingar og hefur enga lagaheimild til þess að ákvarða lögheimili með öðrum hætti.

Engu máli skiptir þótt A hafi verið ákvarðaðar bætur aftur í tímann. Sú ákvörðun er einfaldlega annars eðlis og getur ekki leitt til þess að búsetuhlutfallið breytist.“

Úrskurðarnefndin óskaði með bréfi, dags. 6. febrúar 2015, eftir greinargerð Tryggingastofnunar.  Í greinargerð stofnunarinnar, dags. 27. febrúar 2015, segir svo:

„1. Kæruefni

Fyrir hönd kæranda, kærir B, ákvörðun Tryggingastofnunar frá 6. nóvember 2014.

2. Málavextir

Kærandi sótti um örorkulífeyri með umsókn dags. 2. september 2013 og var metinn til örorku þann 18. nóvember sama ár. Niðurstaða matsins var sú að framlögð gögn gáfu tilefni til þess að meta kæranda örorkulífeyri skv. 18. gr. almannatryggingalaga. Matið gilti frá 1. október 2013 til 31. október 2015.

Kærandi taldi að matið ætti að gilda lengra aftur í tímann og svaraði Tryggingastofnun ósk kæranda með bréfi dags. 30. janúar 2014 og hafnaði greiðslum aftur í tímann.

B kærði ákvörðun Tryggingastofnunar með kæru dags. 18. febrúar 2014. Undir meðferð kærumáls nr. 71/2014 féllst Tryggingastofnun á kröfu kæranda og breytti upphafstíma örorkumatsins og var hann ákvarðaður frá 1. október 2011. Í kjölfarið staðfesti úrskurðarnefnd almannatrygginga ákvörðun Tryggingastofnunar um nýjan upphafstíma örorkumats.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 6. nóvember 2014 var kæranda tilkynnt ákvörðun stofnunarinnar um afturvirkar greiðslur. Við breytinguna var óhjákvæmilegt að endurreikna búsetuhlutfall kæranda. Breytingin á örorkumati kæranda fól í sér að búsetuhlutfall kæranda fór úr 47,14% í 21,79%.

Samkvæmt Þjóðskrá Íslands var kærandi búsettur í C frá xx 2005 til xx 2009. Kærandi flutti aftur til C þann xx 2014.

3. Lög og reglur

Örorkulífeyrir greiðst skv. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Greinin hljóðar svo:

Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. II. kafla, eru á aldrinum [18 til 67 ára] og:

   a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,

   b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.

Tryggingastofnun ríkisins metur örorku þeirra sem sækja um örorkulífeyri samkvæmt sérstökum örorkustaðli. Ráðherra setur reglugerð um örorkustaðalinn að fengnum tillögum Tryggingastofnunar ríkisins. Heimilt er að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð.

Tryggingastofnun er heimilt að semja um kostnað … vegna mats á möguleikum til endurhæfingar.

Fullur örorkulífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist hann eftir sömu reglum og ellilífeyrir, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda.

[Örorkulífeyri skal skerða ef tekjur örorkulífeyrisþega skv. 2. og 3. mgr. 16. gr. eru hærri en 2.095.501 kr. á ári og um framkvæmd fer skv. 16. gr.] Ef tekjur eru umfram umrædd mörk skal skerða örorkulífeyri um 25% þeirra tekna sem umfram eru uns hann fellur niður.

Örorkulífeyrir greiðst skv. sömu reglum og ellilífeyrir sbr. þó 5. mgr. Ellilífeyrir greiðist skv. 17. gr. laga um almannatryggingar og hljóða 1. og 2. mgr. greinarinnar svo:

Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja hjóna, sem bæði fá lífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.

[Ellilífeyri skal skerða ef tekjur ellilífeyrisþega skv. 2. og 3. mgr. 16. gr. eru hærri en 2.056.404 kr. á ári og um framkvæmd fer skv. 16. gr.] Ef tekjur eru umfram umrædd mörk skal skerða ellilífeyri um [25%] þeirra tekna sem umfram eru uns hann fellur niður. Skerðing samkvæmt þessari málsgrein skal þó aldrei ná til þess hluta ellilífeyris sem einstaklingur á rétt á vegna frestunar á töku ellilífeyris sem ákveðin var fyrir 1. janúar 1992.

Almenn ákvæði um lífeyri er jafnframt að finna í 16. gr. almannatryggingalaga og fjárhæðir bóta eru ákveðnar með reglugerð ráðherra, nú síðast með reglugerð nr. 1220/2013 fyrir árið 2014.

Þá er í gildi reglugerð (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa og framkvæmdareglugerð nr. 987/2009 sbr. 29. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993. Þar er kveðið á um að útreikningur lífeyrisgreiðslna einstaklinga sem hafa verið búsettir í fleiri en einu landi sem eru aðilar að Evrópska efnahagssvæðinu skuli skiptast á milli landanna í hlutfalli við búsetu-/tryggingatíma í hverju landi fyrir sig.

4. Niðurstaða

Fyrra örorkumat kæranda gilti frá 1. október 2013. Búsetuhlutfall kæranda var þannig reiknað miðað við búsetu á Íslandi í 3 ár og 10 daga og búsetu í C í 5 ár, 4 mánuði og 5 daga. Búsetuhlutfall kæranda var þannig reiknað 47,14%.

Núgildandi örorkumat kæranda gildir frá 1. október 2011. Búsetuhlutfall kæranda er þannig reiknað miðað við búsetu á Íslandi í 1 ár og 10 daga og búsetu í C í 5 ár, 4 mánuði og 5 daga. Búsetuhlutfall kæranda er því 21,79%.

Búsetuhlutfall er reiknað út frá búsetu á Íslandi eftir 16 ára aldur fram að fyrsta örorkumati. Framreikningur frá fyrsta örorkumati til 67 ára skiptist síðan hlutfallslega á þau lönd sem einstaklingur hefur verið búsettur í sbr. 52. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004. Úrskurðarnefnd almannatrygginga hefur staðfest að við útreikning á búsetuhlutfalli skuli miða við upphafstíma mats sbr. úrskurðir í málum nr. 23/2010, 32/2012 og 338/2013.

Bótaréttur kæranda er frá 1. október 2011. Tryggingastofnun hefur greitt kæranda bætur í samræmi við það. Tryggingartímabilum kæranda var þ.a.l. lokið frá þeim tíma sem rétturinn stofnaðist. Ákvörðun um að greiða bætur aftur í tímann felur í sér að rétturinn til bótanna er færður framar. Af þeim sökum er ranglega fullyrt í kæru að ákvörðun um bætur aftur í tímann sé annars eðlis.“

Greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins var send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 27. febrúar 2015, og henni gefinn kostur á að koma að athugasemdum og/eða viðbótargögnum. Með bréfi, dags. 13. mars 2015, bárust svofelldar athugasemdir frá umboðsmanni kæranda:

„Málsmeðferð.

Rétt er að benda á að TR tók hina nýju stjórnvaldsákvörðun um búsetuhlutfall án þess að viðhafa málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þannig var kæranda t.d. ekki veittur andmælaréttur áður en ákvörðunin var tekin.

Ákvörðun réttinda samkvæmt almannatryggingalögunum.

Samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar er alveg ljóst að réttindi samkvæmt lögunum virkjast með því að sótt er um bætur, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Samkvæmt 53. gr. laganna tekur TR aldrei ákvörðun um bætur fyrr en umsókn og önnur gögn, sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, berast stofnuninni.

Búsetuskilyrði laganna miðast einnig við það tímamark þegar umsókn er lögð fram. Þannig kemur m.a. skýrt fram í 18. gr. laganna að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi í sex mánuði eða þrjú ár „áður en umsókn er lögð fram“. Tímamark búsetuútreiknings miðast þannig við umsóknina.

Þetta má einnig sjá glögglega af forsendum úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli nr. 338/2013 en þar segir m.a.:

„Samkvæmt gögnum málsins bjó kærandi erlendis frá xx 1996 til xx 2000. Samanlagður búsetutími hennar hér á landi eftir 16 ára aldur þar til hún hóf töku lífeyris þann xx 2003 eru því 7 ár, 6 mánuðir og 13 dagar. Samanlagður búsetutími kæranda erlendis eru 4 ár, 4 mánuðir og 11 dagar.“

Af þessu er skýrt að nefndin miðar við búsetuútreikningur miðist við það þegar einstaklingur hefur töku lífeyris.

Ljóst er að kærandi hóf töku lífeyris haustið 2013. Jafnvel þótt henni hafi síðar verið reiknaðar bætur fyrir liðið tímabil, þ.e. frá haustinu 2011, þá hófust greiðslur til hennar ekki fyrr en haustið 2013.

TR vísar ekki til neinna ákvæða þar sem regla þeirra kemur fram.

Að framan hefur verið útskýrt, með vísan til ákvæða laga um almannatryggingar, hvernig umsókn og ákvörðun um bótarétt markar það tímamark sem búsetu­útreikningur miðast við.

Í greinargerð TR er sett fram fullyrðing um aðra reglu án frekari rökstuðnings. Í greinargerðinni segir að útreikningur búsetuhlutfalls miðist við „fyrsta örorkumat“.

Sú regla sem TR byggir á kemur hvorki fram í lögum um almannatryggingar né öðrum íslenskum lögum. Þá verður hún heldur ekki með neinu móti lesin út úr lögunum eða úrskurðum úrskurðarnefndar um almannatryggingar.

Í greinargerð TR er með almennum hætti vísað til reglugerða EB nr. 883/2004 og nr. 987/2009. Einungis er vísað beint til 52. gr. reglugerðar nr. 883/2004 en það ákvæði felur ekki í sér þá reglu sem TR heldur fram.

Rétt er að benda á að „fyrsta örorkumat“ TR á kæranda var 18. nóvember 2013. TR getur ekki „breytt upphafstíma“ matsins til þess að íþyngja kæranda. Það er óhagganleg staðreynd að fyrsta mat var haustið 2013.

Afleiðingar af túlkun TR væru ekki í anda laganna.

Að lokum verður að nefna að túlkun TR er ekki í samræmi við þá meginreglu almannatrygginga að hjálpa fólki sem þarf á hjálp að halda. Reglan um að ákvarða bætur tvö ár aftur í tímann frá því að umsókn barst er ívilnandi regla í eðli sínu. TR kýs aftur á móti að túlka þá reglu þannig að hún verður í raun íþyngjandi. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, leiðir til þess að í vafatilvikum beri að velja þá leið sem sé minnst íþyngjandi.

Ef markmið TR er að koma í veg fyrir að fólk sé „ofbætt“ þá næst sama markmið með ákvæðum laganna um tekjuskerðingar. Túlkun TR miðar aftur á móti að því að lækka bætur til kæranda vegna búsetu erlendis án þess að sú túlkun hafi nokkur tengsl við raunverulegar greiðslur hennar frá öðrum löndum.

Samkvæmt hinum nýju útreikningum TR er búseta kæranda 1 ár og 10 dagar á Íslandi. Sú búseta dugar ekki til að fullnægja skilyrði a. liðar 1. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga. Verði fallist á túlkun TR breytist 3 ára búsetureglan í raun í 5 ára búsetureglu.“

Athugasemdirnar voru sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 13. mars 2015. Viðbótargreinargerð, dags. 24. mars 2015, barst frá Tryggingastofnun þar sem segir svo:

„Tryggingastofnun hafnar því að andmælaréttur stjórnsýslulaga hafi verið brotinn. Krafa um greiðslu aftur í tímann var að frumkvæði kæranda og B sem kom fram í kærumáli nr. 71/2014. Engin ný gögn eða upplýsingar lágu fyrir við ákvörðun um að greiða kæranda tvö ár aftur í tímann heldur var hún byggð á þeim gögnum sem lágu fyrir í kærumálinu. Tryggingastofnun féllst á þá kröfu sem kom fram í kærumálinu og afgreiddi málið í samræmi við lög um almannatryggingar.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar eru skilyrði um lágmarks búsetu á Íslandi áður en umsókn er lögð fram en hvergi er vikið að því að búsetuútreikningur skuli miðaður við dagsetningu umsóknar. Samkvæmt 2. ml. 1. gr. 53. gr. almannatryggingalaga reiknast bætur skv. III. kafla frá fyrsta næsta mánaðar eftir að bótaréttur er fyrir hendi. Bótaréttur kæranda er frá 1. október 2011 enda hefur Tryggingastofnun greitt kæranda bætur í samræmi við það.

Varðandi tilvísun í mál úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 338/2013 er rétt að benda á að í því máli fór fram örorkumat í nóvember 2004. Matið gilti þó frá 1. október 2003 og er búsetuútreikningurinn miðaður við þann tíma.

Ákvæði 5. kafla reglugerður (EB) nr. 883/2004 eiga við um örorkubætur sbr. 1. mgr. 46. gr. reglugerðarinnar. Í ii. lið b. 1. mgr. 52. gr. reglugerðarinnar um úthlutun bóta segir:

þar til bær stofnun skal síðan ákvarða raunverulega fjárhæð hlutfallslegu bótanna með því að reikna af fræðilegri fjárhæð hlutfallið milli lengdar tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöfinni sem hún starfar eftir og heildarlengd tímabila sem lokið var áður en áhættan kom fram samkvæmt löggjöf allra hlutaðeigandi aðildarríkja.

„Áhættan“ er sá tími þegar skilyrði örorku eru til staðar eða m.ö.o. einstaklingur öðlast rétt til bóta. Kærandi öðlaðist rétt til bóta frá 1. október 2011 og var tryggingatímabilum þá lokið.

Kæruritari bendir á að fyrsta örorkumat hafi farið fram 18. nóvember 2013. Það sé „óhagganleg“ staðreynd og því verði upphafstíma örorkumatsins ekki breytt. Það er hins vegar ekki rétt og breyting á upphafstíma örorkumats er m.a. framkvæmd til að hægt sé að greiða bætur aftur í tímann. Að öðrum kosti væri aldrei hægt að greiða örorkulífeyri fyrr en frá þeim tíma þegar umsókn er lögð fram og örorkumati lokið.

Bætur almannatryggingar eru framfærslubætur. Örorkulífeyrir er greiddur einstaklingum sem eru með skerta starfsgetu. Samkvæmt túlkun kæruritara á greiðslum bóta aftur í tímann, getur óvinnufær einstaklingur beðið með að sækja um bætur í allt að tvö ár til að safna tryggingatímabili. Tekjumissir verður síðan bættur aftur í tímann sem einhvers konar skaðabætur. Tryggingastofnun fellst ekki á þessa túlkun. Heimild til að greiða bætur aftur í tímann felur í sér að umsókn einstaklings er meðhöndluð eins og hún hafi komið allt að tveimur árum fyrr. Réttindi eru síðan reiknuð í samræmi við bótarétt, þ.e. frá þeim tíma sem bætur eru greiddar frá. Í tilfelli kæranda hefur Tryggingastofnun fallist á að greiða kæranda bætur frá 1. október 2011.

Markmið Tryggingastofnunar er að greiða réttar bætur. Bætur kæranda voru reiknaðar í samræmi við ákvæði almannatryggingalaga um búsetuskerðingu. Hugleiðingum kæruritara um að Tryggingastofnun sé að koma í veg fyrir að „fólki sé ofbætt“ er hafnað.

Fullyrðingu kæruritara um að þriggja ára reglan sé í raun fimm ára regla er hafnað. Einstaklingar sem uppfylla skilyrði örorkulífeyris geta fengið greiddar bætur eftir þriggja ára búsetu og því fráleitt að halda því fram að einstaklingar þurfi að búa í fimm ár á Íslandi áður en bætur er greiddar. Búseta kæranda fram að fyrsta örorkumati er 1 ár og 10 dagar. Tryggingastofnun hefur tekið það tímabil til greina í útreikningum sínum enda eru tryggingatímabil sem eru lengri en eitt ár tekin til greina sbr. 57. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004.“

Viðbótargreinargerðin var send umboðsmanni kæranda til kynningar með bréfi, dags. 24. mars 2015. Með bréfi, dags. 13. apríl 2015, bárust svofelldar athugasemdir frá umboðsmanni kæranda:

„Andmælaréttur.

Í athugasemdurm TR er því hafnað að andmælaréttur hafi verið brotinn þar sem greiðsla aftur í tímann hafi verið að frumkvæði kæranda. Af þeim sökum telur TR að engin ný gögn eða upplýsingar hafi legið fyrir.

Þessi túlkun TR á andmælarétti er ekki rétt. Kærandi sótti einungis um greiðslur tvö ár aftur í tímann. Það eru þannig augljóslega nýjar upplýsingar að TR ætli sér að láta slíkt leiða til þess að greiðslur til kæranda verði skertar á grundvelli búsetu.

Ákvörðun um að skerða búsetuhlutfall er ný, íþyngjandi ákvörðun. TR bar því að veita kæranda andmælarétt og tilkynna henni að stofnunin hyggðist skerða búsetuhlutfall í kjölfar beiðni kæranda um greiðslur aftur í tímann.

TR vísar enn ekki til neinna ákvæða þar sem regla þeirra kemur fram.

Eins og kærandi hefur áður bent á er sú regla sem TR byggir á hvergi sjáanleg í lögum um almannatryggingar eða öðrum íslenskum lögum. Úr þessu er ekki bætt með athugaemdum stofnunarinnar 24. mars 2015. Tilvísun til almannatryggingalaganna í athugasemdum stofnunarinnar er orðuð með eftirfarandi hætti í athugasemdunum:

„Bætur kæranda voru reiknaðar í samræmi við ákvæði almannatryggingalaga um búsetuskerðingu.“

TR bendir ekki á nein ákvæði þar sem hin meinta regla kemur fram.

Þá vísar stofnunin einnig til ii. liðar b. 1. mgr. 52. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004. Sú tilvísun er algerlega ófullnægjandi enda eru þau hugtök og forsendur sem fram koma í ákvæðinu ekki skýrð nema með þeim hætti að stofnunin lýsir sinni túlkun á „áhættu“ í skilningi ákvæðisins.

Túlkun TR á ákvæðinu er röng og tekin úr samhengi við aðrar reglur Evrópuréttar. Ber þar helst að nefna samlagningar- og  útflutningsreglu Evrópuréttar, sbr. 1. mgr. 48. gr. Lissabonsáttmálans, 29. gr. EES-samningsins, 13. og 14. lið formála reglugerðar EB nr. 883/2004 og 6. gr. reglugerðarinnar.

Aðalatriðið er þó að reglugerðin getur ekki gengið framar íslenskum lögum, en eins og áður segir hefur TR enn ekki bent á það íslenska lagaákvæði sem veitir stoð fyrir framkvæmd stofnunarinnar.

Ákvörðun réttinda samkvæmt almannatryggingalögunum.

Samkvæmt lögum um almannatryggingar er alveg ljóst að réttindi samkvæmt lögunum virkjast með því að sótt er um bætur, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Samkvæmt 53. gr. laganna tekur TR aldrei ákvörðun um bætur fyrr en umsókn og önnur gögn, sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, berast stofnuninni.

Búsetuskilyrði laganna miðast einnig við það tímamark þegar umsókn er lögð fram. Þannig kemur m.a. skýrt fram í 18. gr. laganna að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi í sex mánuði eða þrjú ár „áður en umsókn er lögð fram“. Tímamark búsetuútreiknings miðast þannig við umsóknina.

Í athugasemdurm TR er fullyrt að það væri „aldrei hægt“ að greiða bætur aftur í tímann nema með því að breyta upphafstíma örorkumats. Þessi túlkun á sér enga stoð í almannatryggingalögum.

Því verður ekki breytt að „fyrsta örorkumat“ TR á kæranda var 18. nóvember 2013. TR getur ekki „breytt upphafstíma“ matsins til þess að íþyngja kæranda.

Afleiðingar af túlkun TR væru ekki í anda laganna.

Að lokum verður að ítreka enn og aftur að túlkun TR er ekki í samræmi við þá meginreglu almannatrygginga að hjálpa fólki sem þarf á hjálp að halda. Reglan um að ákvarða bætur tvö ár aftur í tímann frá því að umsókn barst er ívilnandi regla í eðli sínu. TR kýs aftur á móti að túlka þá reglu þannig að hún verður í raun íþyngjandi.

Í athugasemdum TR segir réttilega að bætur almannatrygginga séu framfærslubætur. Í samræmi við það er stofnuninni rétt að túlka reglurnar með hliðsjón af raunverulegri framfærsluþörf einstaklinga. Skerðingar vegna búsetu eiga þannig ekki að koma til nema ljóst sé að einstaklingurinn fái greiðslur frá því landi sem hann bjó í áður. Annars er einungis verið að skerða bætur á Íslandi án þess að bætur frá hinu landinu komi á móti.

Bótaskerðingar vegna búsetu erlendis verða að hafa tengsl við raunverulegar greiðslur frá öðrum löndum.“

Athugasemdirnar voru sendar Tryggingastofnun til kynningar með bréfi, dags. 14. apríl 2015. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Niðurstaða úrskurðarnefndar:

Mál þetta varðar skerðingu Tryggingastofnunar ríkisins á örorkulífeyrisgreiðslum til kæranda vegna búsetu erlendis.

Í kæru til úrskurðarnefndar segir að Tryggingastofnun sé að blanda saman tveimur reglum sem eigi ekki að fara saman. Annars vegar reglu um búsetu og hins vegar reglu um afturvirkar greiðslur. Búseta sé metin á grundvelli 12. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Samkvæmt ákvæðinu sé skýrt að búseta miðist einfaldlega við lögheimili í skilningi lögheimilislaga. Tryggingastofnun beri því að leggja til grundvallar lögheimili kæranda eins og það ákvarðist samkvæmt öðrum lögum en almannatryggingalögum.

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að búsetuhlutfall sé reiknað frá búsetu á Íslandi eftir 16 ára aldur fram að fyrsta örorkumati. Framreikningur frá fyrsta örorkumati til 67 ára skiptist síðan hlutfallslega á þau lönd sem einstaklingur hafi verið búsettur í. Bótaréttur kæranda sé frá 1. október 2011. Tryggingastofnun hafi greitt kæranda bætur í samræmi við það. Tryggingatímabilum kæranda hafi þar af leiðandi lokið frá þeim tíma sem rétturinn hafi stofnast. Ákvörðun um að greiða bætur aftur í tímann feli í sér að rétturinn til bótanna sé færður framar.

Í kjölfar þess að Tryggingastofnun ríkisins féllst á að greiða kæranda örorkulífeyri tvö ár aftur í tímann var búsetuhlutfall hennar hér á landi endurreiknað. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. nóvember 2014, var kæranda tilkynnt um að búsetuhlutfall hennar hafi lækkað úr 47,14% í 21,79% við framangreinda breytingu á upphafstíma örorkumats hennar. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort útreikningur Tryggingastofnunar á búsetuhlutfalli kæranda sé réttur.

Ákvæði um örorkulífeyri er í 18. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007.  Í 1. mgr. 18. gr. segir að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem eru á aldrinum 18-67 ára og hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn var lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu. Í 4. mgr. 18. gr. segir að örorkulífeyrir skuli greiðast eftir sömu reglum og ellilífeyrir. Við ákvörðun á búsetutíma skuli reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda.

Í 1. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga, sem vísað er til í 4. mgr. 18. gr. laganna, segir:

„Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir skal vera […] kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a.m.k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetutímann. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja hjóna, sem bæði fá lífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.“

Samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum koma fullar greiðslur örorkulífeyris og tekjutryggingar því aðeins til álita að um búsetu í a.m.k. 40 almanaksár sé að ræða frá 16 til 67 ára aldurs framreiknað í samræmi við 4. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga. Samkvæmt því sem fram hefur komið í málinu nýtur kærandi skertra lífeyrisréttinda því hún uppfyllir ekki búsetuskilyrðin að fullu vegna búsetu erlendis á þessu tímabili. Útreikningur á búsetuhlutfalli örorkulífeyrisþega ræðst af því hversu lengi viðkomandi hefur búið á Íslandi frá 16 ára aldri og fram að töku lífeyris, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í málum nr. 32/2012 og 338/2013. Upphafstími örorkumats kæranda er nú 1. október 2011 eftir að honum var breytt að kröfu kæranda. Af þeim sökum ræðst búsetuhlutfall kæranda af því hversu lengi hún bjó á Íslandi frá 16 ára aldri fram til töku lífeyris þann 1. október 2011.

Samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá bjó kærandi í C frá xx 2005 til xx 2010. Samanlagður búsetutími hennar hér á landi eftir 16 ára aldur þar til hún hóf töku lífeyris þann 1. október 2011 eru því 1 ár, 1 mánuður og 6 dagar. Samanlagður búsetutími kæranda erlendis eru 5 ár, 3 mánuðir og 6 dagar. Samkvæmt útreikningi Tryggingastofnunar eru framreiknuð búsetuár kæranda hérlendis samanlagt 8,81 ár og á hún því rétt á 21,79% greiðsluhlutfalli örorkulífeyris samkvæmt ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er staðfest sú ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins að greiðsluhlutfall örorkulífeyris til kæranda skuli vera 21,79%.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að greiðsluhlutfall örorkulífeyris til A, skuli vera 21,79% er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar almannatrygginga

Friðjón Örn Friðjónsson

formaður