Úrskurður nr. 366/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 18. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 366/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16070010

Kæra [...]

og sonar hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 12. júlí 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. júní 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og sonar hennar [...], fd. [...], ríkisborgara [...], um hæli á Íslandi og endursenda þau til Litháens. Eiginmaður kæranda, [...], kærði einnig ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli og endursenda hann til Litháens.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknir hennar og sonar hennar um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 18. apríl 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 4. maí 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um hæli beint til yfirvalda í Litháen, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem umsækjandi hafði vegabréfsáritun útgefna af litháískum yfirvöldum. Þann 14. júní 2016 barst svar frá litháískum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 20. júní 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Litháens. Kærandi kærði ákvörðunina þann 12. júlí 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 8. júlí 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 5. ágúst 2016, ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd frekari gögn í málinu þann 21. júlí sl.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Litháens. Lagt var til grundvallar að Litháen virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Litháens ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Umsækjandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Litháen, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 8. júní 2016 hafi kærandi sagst ekki vilja fara til Litháens því þangað hafi hún aldrei komið, þekki ekki landið og eigi þar engan að. Kærandi hafi heimildir fyrir því að í Litháen sé illa tekið á móti fólki frá [...] sem fái þar sjaldnast hæli. Bróðir kæranda sé búsettur hér á landi [...] og þau systkinin séu afar náin. Þá hafi heilsufar sonar hennar batnað til muna eftir komuna hingað til lands og að brottflutningur þeirra til Litháens muni hafa slæm andleg og líkamleg áhrif á heilsu þeirra.

Í greinargerð kæranda er greint því að síðustu mánuði hafi verið rætt um nauðsyn þess að gera gagngerar breytingar á Dyflinnarreglugerðinni og vísar kærandi m.a. til orða Angelu Merkel kanslara Þýskalands um að hún vilji afnema reglugerðina. Jafnframt er bent á tillögur Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna vegna flóttamanna, hælisleitenda og farenda í Evrópu frá mars 2015. Þar komi m.a. fram að stofnunin leggi til að aðildarríki að reglugerðinni beiti henni hér eftir að fullu og þá einkum þeim ákvæðum sem snúi að fjölskyldusameiningum, fylgdarlausum börnum og valkvæðum ákvæðum reglugerðarinnar en slík ákvæði séu í 17. gr. hennar. Órökrétt sé að senda kæranda aftur til Litháens þar sem kærandi eigi fjölskyldu hér á landi og hafi því sterk tengsl við Ísland. Alltaf hafi staðið til að koma til Íslands og hafi kæranda aldrei dottið til hugar að sækja um vernd í Litháen. Kærandi hafi aðeins sótt um áritun til Litháens þar sem ómögulegt hafi verið að sækja um áritun í íslenskt sendiráð vegna smæðar íslensku utanríkisþjónustunnar. Ekki sé heldur sanngjarnt að ætlast til þess að [...] ríkisborgarar fari til [...] að sækja sér vegabréfsáritanir á svo viðsjárverðum tímum.

Í greinargerð kæranda er vísað til ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Íslenskum stjórnvöldum sé því fullkomlega heimilt að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi.

Fyrir liggi að bróðir kæranda hafi verið búsettur hér á landi undanfarin ár og [...]. Telji kærandi að þar af leiðandi hafi hún slík sérstök tengsl við landið að ástæða sé til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til leiðbeinandi sjónarmiða innanríkisráðuneytisins um veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið en þar komi fram að meta verði hvert tilvik sérstaklega með hliðsjón af aðstæðum umsækjanda. Kærandi kveði að þau systkinin séu afar náin sem fái styrka stoð í bréfi bróður hennar, dags. 20. júlí 2016. Í þessu sambandi vísi kærandi til 17. gr. formála Dyflinnarreglugerðarinnar sem og ákvæðis 2. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar. Þannig séu kærandi og bróðir hennar tengd fjölskylduböndum í skilningi 17. gr. formála Dyflinnarreglugerðarinnar og 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar þó tengslin geti ekki fallið undir skilgreiningu á orðinu „aðstandendur“ í g-lið

eða „skyldmenni“ í h-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar. Öll rök hnígi því til þess að umsókn þeirra verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í greinargerð kæranda er aðstæðum fyrir hælisleitendur í Litháen lýst og vitnað til ýmissa skýrslna, þ.á m. 2015 Country Reports on Human Rights Practices – Lithuania (United States Department of State, 13. apríl 2016). Í þeim komi meðal annars fram að Litháen sé eitt þriggja aðildarríkja ESB sem sé með hæst hlutfall synjunar á umsóknum um alþjóðlega vernd. Til að stemma stigu við umsóknum [...] hælisleitenda hafi litháísk stjórnvöld tekið ákvörðun um að stöðva veitingu hælis til einstaklinga frá [...]. Í nóvember 2015 hafi fjárframlög til hælisleitenda og flóttamanna verið skorin niður um helming fyrstu sex mánuði dvalar þeirra í landinu. Stjórnvöld endursendi hælisleitendur samstundis til upprunalands komi þeir frá löndum sem séu álitin örugg og þá sé útlendingahatur og almennt umburðarleysi vandamál í landinu. Eigi hælisleitendur sérstaklega undir högg að sækja í þeim efnum. Þá eigi hælisleitendur ekki rétt á að fara inn á atvinnumarkaðinn í Litháen. Að sama skapi séu hælisleitendur fluttir beint í varðhaldsmiðstöð, í kjölfar neikvæðrar lokaákvörðunar, þar sem þeir bíði brottflutnings. Jafnframt hafi Litháen aðeins eina móttökumiðstöð fyrir alla hælisleitendur og bjóði því ekki upp á sérstaka aðstöðu fyrir sérstaklega berskjaldaða einstaklinga eða möguleika á flutningi í annað búsetuúrræði.

Þá er í greinargerð kæranda fjallað um börn í hælisleit en [...] sonur kæranda er með henni og eiginmanni hennar í för. Vísar kærandi til barnalaga, barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 23. gr. tilskipunar ESB um kröfur varðandi móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 2013/33. Það sem barni sé fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni þess. Ekki verði séð að Útlendingastofnun hafi rannsakað og metið stöðu sonar kæranda og sé því hægt að álykta að slíkt mat hafi ekki farið fram. Mikilvægt sé að mál þetta verði tekið til efnismeðferðar hér á landi vegna velferðar barnsins, hugsanlegs viðskilnaðar þess við foreldra sína og þess möguleika að kærendur verði hnepptir í varðhald við komuna til Litháens.

Að lokum kemur fram í greinargerð kæranda að Útlendingastofnun hafi með ákvörðun sinni brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sem sé lögfest í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Stofnunin hafi ekki kannað aðstæður í þaula, þ.e. hvorki fjölskyldutengsl þeirra hér á landi né þær viðtökur sem kærandi eigi von á í Litháen. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

1. Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að litháísk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda og syni hennar á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa henni til Litháens.

2. Réttarstaða barns kæranda

Svo sem fram er komið kom sonur kæranda með henni og eiginmanni hennar hingað til lands. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að barn það sem hér um ræðir er í fylgd beggja foreldra sinna.

3. Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

4. Rannsókn Útlendingastofnunar

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.

Ljóst er að sonur kæranda kom í fylgd foreldra sinna hingað til lands. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn mála kæranda og sonar hennar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er ekki að finna neina umfjöllun um það hvernig hagsmunum sonar kæranda verði borgið verði kærandi og sonur hennar endursend til Litháens. Í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því er fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varðar og tekið tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Þá er í öðrum ákvæðum laga kveðið á um réttindi barna, sjá einkum ákvæði barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr.

lög nr. 19/2013, og barnalaga nr. 76/2003. Af framangreindu leiðir að ef ákvörðun varðar barn ber Útlendingastofnun að leggja sérstakt mat á það hverju sinni hvernig hagsmunir barnsins horfa við í málinu. Hvergi er í hinni kærðu ákvörðun vísað til þeirra lagareglna sem varða stöðu barns kæranda eða mat lagt á hagsmuni barnsins varðandi endursendingu hans til Litháen. Kærunefnd telur því ekki liggja fyrir hvort Útlendingastofnun hafi við meðferð málsins lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun málsins, að því er varðar son kæranda, þannig að tillit hafi verið tekið til aðstæðna og hagsmuna barnsins.

Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er því ekki hægt á kærustigi að bæta úr þeim ágalla sem tengist skorti á rannsókn og mati á aðstæðum og hagsmunum sonar kæranda. Í ljósi framangreinds telur kærunefnd þörf á því að mat á hagsmunum sonar kæranda varðandi endursendingu til Litháens fari fram með tilliti til þeirra lagaákvæða sem taka ber tillit til við meðferð mála þegar um börn er að ræða.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi þar sem rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga var ekki nægilega gætt. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda aftur til meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda fyrir að nýju.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to re-examine the appellant‘s case.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir