Úrskurður nr. 303/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 22. september 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 303/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16040030

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 10. maí 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Póllands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 16. mars 2016. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 22. mars 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Póllandi, sbr. 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 5. apríl 2016 barst svar frá pólskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 11. apríl 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Póllands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 10. maí 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óskað hafði verið eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 27. apríl 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 6. júní 2016. Kærandi var tvívegis boðaður í viðtal hjá kærunefnd, dagana 14. og 28. júlí sl., til að gera grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Kærandi mætti í hvorugt skiptið án gildra ástæðna.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Póllands. Lagt var til grundvallar að Pólland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (e. non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Póllands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Varðandi andmæli kæranda, um að hann sé hræddur við glæpamenn í Póllandi, kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að stofnunin hafi farið yfir gögn málsins og aðstæður í Póllandi. Við þá yfirferð hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að kærandi geti ekki leitað til lögregluyfirvalda í Póllandi vegna ótta við glæpamenn.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í hælisviðtali hjá Útlendingastofnun þann 16. mars 2016 að hann hafi flúið […] vegna líflátshótana frá glæpamönnum sem séu á eftir viðskiptafélaga hans sem hafi flúið land vegna þess að hann skuldi þeim fé. Í hælisviðtali hjá stofnuninni þann 7. apríl sl. hafi kærandi sagst óttast að ofsóknarmenn hans myndu hafa uppi á honum í Póllandi og myrða hann. Hann kveður þá vera með tengsl við mörg önnur lönd en hann upplifi sig öruggan á Íslandi.

Varðandi aðstæður í Póllandi kemur meðal annars fram í greinargerð kæranda að Pólland sé meðal þeirra ríkja sem hafi hæsta hlutfall af hælisumsóknum sem hafnað sé á fyrsta stjórnsýslustigi eða yfir 80% umsókna. Í skýrslu Freedom House, sem vísað er til í greinargerð kæranda, komi fram að andúð í garð innflytjenda hafi aukist verulega þar í landi með auknum straumi flóttamanna til Evrópu. Þá greini samtökin Amnesty International í nýjustu ársskýrslu sinni að ástandið hafi versnað eftir að núverandi ríkisstjórn þar í landi hafi tekið við stjórnartaumunum í ágúst 2015. […] minnihlutahópur í Póllandi en þeim fari fækkandi. Stirðleiki sé í samskiptum þeirra við innfædda Pólverja og tilraunir […] til þess að tala fyrir vernd […] hafi mætt mikilli mótspyrnu af hálfu pólskra yfirvalda. Í skýrslu […] í Póllandi séu pólsk stjórnvöld hvött til aðgerða til að tryggja að löggjöf til verndar minnihlutahópum skili sér í framkvæmd. Þá verði […] fyrir margvíslegri mismunun og áreiti þar í landi skv. skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um ástand mannréttindamála í Póllandi fyrir árið 2015.

Ýmsar brotalamir séu á hæliskerfinu í Póllandi. Í skýrslu Evrópuþingsins frá desember 2015 greini að Evrópuráðið hafi sent Póllandi formlega áminningu á grundvelli 258. gr. sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins fyrir að hafa ekki innleitt með fullnægjandi hætti endurskoðaða tilskipun um kröfur varðandi móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 2013/33. Hælisleitendur í Póllandi fái ekki notið að fullu þeirrar þjónustu og réttinda sem þeir eigi tilkall til. Framfærsla sem þeir hljóti dugi þeim ekki og aðgangur að heilbrigðisþjónustu sé takmörkunum háður.

Dæmi séu um að hælisleitendum hafi verið snúið við í borginni Terespol […] skv. skýrslu European Council on Refugees and Exiles, Country Report: Poland, frá nóvember 2015. Í sumum tilvikum hafi þeim verið meinaður aðgangur inn í landið og í öðrum tilvikum hafi þeir verið hnepptir í varðhald á grundvelli meintrar misnotkunar á hæliskerfinu. Á fyrri hluta árs 2015 hafi 2.027 einstaklingar sótt um hæli við landamærin í Terespol en 3.130 manns hafi verið meinaður aðgangur inn í landið. Þá hafi hælisleitendur ekki sjálfkrafa aðgang að lögfræðiaðstoð í Póllandi en stór hluti slíkrar aðstoðar sé í

höndum frjálsra félagasamtaka. Aðgangur hælisleitenda að slíkum samtökum og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna sé erfiðleikum bundinn. Þá segi í skýrslunni að hælisleitendur sem séu sendir frá öðrum ríkjum aftur til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar séu álitnir efnahagslegir flóttamenn en ekki einstaklingar í þörf fyrir alþjóðlega vernd. Ein meginröksemdin fyrir neikvæðum niðurstöðum í málum þeirra sé að þeir hafi reynt að bæta efnahagslega stöðu sína með því að fara frá Póllandi í stað þess að þiggja þá vernd sem þeim hafi boðist í landinu.

Þá er af hálfu kæranda vísað til tillagna Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að takast á við komu flóttamanna til Evrópu yfir Miðjarðarhafið. Þar sé biðlað til Evrópuríkja að beita fullveldisreglu Dyflinnarreglugerðar, m.a. með það að markmiði að létta á því álagi sem sé á fáein ríki.

Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og lögskýringagagna að baki þeim. Þá er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Í ljósi aðbúnaðar hælisleitenda í Póllandi, hás hlutfalls neikvæðra niðurstaðna í hælismálum og þeirra fordóma sem fyrirfinnast í samfélaginu gagnvart innflytjendum frá […] sé talið að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli kæranda og því beri að taka málið til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að pólsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Póllands.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr.

Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla sem kunna að vera á meðferð hælisumsókna eða móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Póllandi.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Póllandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

* Asylum Information Database, National Country Report: Poland (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)

* Poland 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 16. apríl 2016)

* Amnesty International Report 2015/16 – Poland (Amnesty International, 24. febrúar 2016)

* ECRI Report on Poland (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 9. júní 2015)

* Belarusians in Poland: Assimilation not implied by law (ECMI Working paper – European Centre for Minority issues, október 2014)

Af ofangreindum gögnum má ráða að hælisleitendur í Póllandi eigi rétt á húsnæði og annarri þjónustu, svo sem heilbrigðisþjónustu, þegar þeir hafa sótt um hæli þar í landi og skráð sig í eina af móttökumiðstöðvum landsins. Pólsk stjórnvöld hafi þó verið gagnrýnd fyrir að fjárhagsleg aðstoð sem hælisleitendum er veitt sé ekki næg til framfærslu. Þeir hælisleitendur sem endursendir eru til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eiga sama rétt á þjónustu og aðstoð og aðrir hælisleitendur þar í landi. Þá hafi í nóvember 2015 tekið í gildi lög sem lögleiði endurskoðaðar reglugerðir Evrópusambandsins nr. 2013/32 og nr. 2013/33.

Í ofangreindum skýrslum kemur meðal annars fram að ákvörðun pólsku Útlendingastofnunar (e. Office for Foreigners) sé hægt að kæra til kærunefndar (e. Refugee Board). Úrskurð kærunefndar sé þá hægt að bera undir stjórnsýsludómstól í landinu varðandi lagaleg atriði, og þaðan sé hægt að áfrýja til áfrýjunardómstóls. Pólsk stjórnvöld eigi í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og önnur mannréttindasamtök um að veita meðal annars flóttamönnum og hælisleitendum vernd og aðstoð. Þá hafi Flóttamannastofnun og frjáls félagasamtök jafnframt eftirlit með aðgangi hælisleitenda að hælismeðferð í ríkinu. Í skýrslunum kemur enn fremur fram að engar upplýsingar séu fyrir hendi um að einstaklingar sem endursendir séu til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi átt í erfiðleikum með að nálgast hælismeðferð þar í landi (Asylum Information Database, National Country Report: Poland (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)).

Í greinargerð kæranda er á því byggt að aðstæður […] í Póllandi séu erfiðar og þeir verði fyrir margvíslegri mismunun og áreiti þar í landi. Af þeim skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér má sjá að […] í Póllandi verði fyrir einhverju áreiti og mismunun þar í landi. Hins vegar telur kærunefnd það ljóst að sú mismunun og áreiti sé ekki slíkt að einstaklingar af […] eigi á hættu að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi, sbr. 45. gr. laga um útlendinga, þannig að komi í veg fyrir endursendingu kæranda þangað.

Þá byggir kærandi á því í greinargerð sinni að í skýrslum um Pólland komi fram að hælisleitendur sem sendir séu frá öðrum ríkjum aftur til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar séu álitnir efnahagslegir flóttamenn en ekki einstaklingar í þörf fyrir alþjóðlega vernd. Í skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér kemur meðal annars fram, eins og áður sagði, að engar upplýsingar séu um að einstaklingar sem endursendir séu til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi átt í erfiðleikum með að nálgast hælismeðferð þar í landi. Kærunefnd telur, af skýrslum um Pólland að dæma, að ekkert bendi til annars en að einstaklingar sem endursendir séu til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fái efnislega úrlausn máls síns hjá pólskum stjórnvöldum.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Póllandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Póllands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Póllandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Póllands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur kynnt sér má auk þess ráða að kærandi getur leitað aðstoðar yfirvalda í Póllandi óttist hann tiltekna aðila eða að á honum verði brotið.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. apríl 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Engin bein umfjöllun er hins vegar um síðari hluta málsgreinarinnar er lítur að öðrum sérstökum ástæðum sem kunna að kalla á að íslensk stjórnvöld taki mál kæranda til efnismeðferðar. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar þó svo að stofnunin vísi ekki beint til síðari hluta 2. mgr. 46. gr. a. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.

Í máli þessu hafa pólsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Póllands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og

óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson