1105/2022. Úrskurður frá 2. nóvember 2022

Hinn 2. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1105/2022 í máli ÚNU 22050006.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 9. maí 2022, kærði A ákvörðun innviðaráðuneytis um að synja honum um aðgang að áfangaskýrslu starfshóps um starfsemi og starfshætti Samgöngu­stofu frá október 2017 í heild sinni.

Með erindi til innviðaráðuneytis, dags. 19. apríl 2022, óskaði kærandi eftir skýrslu starfshóps um starf­semi og starfshætti Samgöngustofu sem skilað hefði verið til samgönguráðuneytisins árið 2018. Kær­andi óskaði eftir eintaki þar sem engar upplýsingar hefðu verið felldar brott. Jafnframt óskaði kær­andi eftir minnisblaði sem Samgöngustofa hefði sent ráðuneytinu í tilefni skýrslunnar, auk lista yfir öll gögn sem tengdust samskiptum stofnunarinnar við ráðuneytið í tilefni skýrslunnar, þar á meðal tölvupósta.

Í svari ráðuneytisins, dags. 6. maí 2022, kom fram að umræddur starfshópur hefði ekki lokið störfum heldur hefði áfangaskýrslu aðeins verið skilað. Áfangaskýrsla starfshóps fyrrverandi samgöngu- og sveit­ar­stjórnarráðherra væri vinnugagn starfshópsins með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og því ekki skylt að veita aðgang að skýrslunni. Þrátt fyrir að um vinnugagn starfshópsins væri að ræða þætti rétt að veita aukinn aðgang að stærstum hluta skýrslunnar á grundvelli 2. mgr. 11. gr. upp­lýsingalaga. Ráðuneytið afhenti kæranda áfangaskýrsluna með útstrikunum ásamt minnisblaði Sam­göngustofu vegna áfangaskýrslu starfshóps samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 26. apríl 2018.

Í kæru kemur fram að kærandi mótmæli þeim rökum ráðuneytisins að áfangaskýrslan geti fallið undir vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Kærandi bendir á að gögn sem annars teldust vinnugögn teljist það ekki lengur hafi þau verið afhent öðrum, sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsinga­laga. Fallist sé á að umræddur starfshópur falli undir 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. laganna. Hins vegar sé ljóst að áfanga­skýrsla starfshópsins hafi verið send til annars aðila en skipaði starfshópinn, þ.e. Samgöngu­stofu, og hafi enginn starfsmaður Samgöngustofu átt sæti í starfshópnum. Kærandi telji ljóst að Samgöngu­stofa hafi fengið áfanga­skýrsluna senda úr ráðuneytinu þar sem stofnunin útbjó og sendi ráðuneytinu minnisblað um efni skýrslunnar. Því sé ekki um að ræða gagn sem falli undir undantekningarákvæði 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. laganna. Meginregla 1. mgr. 8. gr. sé sú að gögn sem send eru milli stjórnvalda teljist ekki lengur vinnugögn. Kærandi telji því að ráðuneytinu sé skylt að veita fullan aðgang að skýrslunni.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt innviðaráðuneyti með erindi, dags. 9. maí 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn vegna hennar og afrit af gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn ráðuneytisins, dags. 8. júlí 2022, kemur fram að áfangaskýrsla starfshóps fyrrverandi ráðherra sé vinnugagn starfshópsins með vísan til 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, og því telji ráðuneytið ekki skylt að veita aðgang að henni. Umrætt skjal hafi verið unnið af starfshópnum sem settur var á fót á grundvelli ákvörðunar fyrrum ráðherra og var hlutverk hans fastmótað í skipunarbréfi, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá sé ekki um það að ræða að ákvæði 1.–4. tölul. 3. mgr. 8. gr. laganna eigi við um skjalið eða innihald þess. Skjalið hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun máls, það innihaldi ekki upplýsingar sem stjórnvaldi er skylt að skrá vegna töku stjórnvaldsákvörðunar. Þá séu ekki í skjalinu upplýsingar um atvik tiltekins máls sem ekki koma annars staðar fram enda ekki um að ræða mál í þeim skilningi og þá sé ekki í skjalinu lýst vinnureglum eða stjórnsýsluframkvæmd á sviðinu. Þá hafi skjalið ekki verið afhent þriðja aðila.

Þrátt fyrir að um vinnugagn starfshópsins sé að ræða hafi þótti rétt að veita aukinn aðgang að stærstum hluta skýrslunnar enda heimili lögin að veita slíkan aðgang þó það sé ekki skylt, enda standi ákvæði laga um þagnarskyldu og persónuvernd því ekki í vegi, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Ráðuneytið tekur fram að um hafi verið að ræða skjal sem ætlað hafi verið til notkunar og frekari úrvinnslu í ráðuneytinu. Fyrir­hugað hafi verð að starfshópurinn skilaði endanlegri skýrslu í janúar síðastliðnum en í kjölfar kosninga og skipunar nýrrar ríkisstjórnar hafi ekki orðið af því. Skjalið hafi að geyma umfjöllun um störf og starfs­hætti Samgöngustofu sem nýtast muni við áfram­haldandi vinnu við að bæta stjórnsýslu á mál­efna­sviði ráðuneytisins. Sú vinna hafi þegar farið af stað. Jafnframt sé rétt að hafa í huga að þeir aðilar sem fjallað sé um í skýrslunni, hafi ekki fengið tækifæri til að andmæla því sem þar komi fram enda um áfangaskýrslu að ræða sem ætluð hafi verið til frekari úrvinnslu. Hafi þannig tilteknir hlutar skýrslunnar verið af­máðir með vísan til þess að skýrslan sé vinnuskjal, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga, þó stærstur hluti hennar hafi verið afhentur á grundvelli heimildar um aukinn aðgang. Hafi því aðgangi að til­teknum hlutum skýrslunnar verið synjað en stærstur hluti hennar afhentur.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. júlí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í svari kæranda, dags. 8. júlí 2022, kom fram að ekki væru gerðar frekari athugasemdir.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að áfangaskýrslu starfshóps um starfsemi og starfshætti Samgöngustofu frá október 2017. Innviðaráðuneyti afhenti kæranda stærstan hluta skýrslunnar á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um aukinn aðgang, en afmáði aðra hluta með vísan til þess að um vinnugögn væri að ræða samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, sbr. 8. gr. sömu laga. Þá var kæranda afhent í heild sinni minnisblað Samgöngustofu til ráðuneytisins með viðbrögðum við skýrslu starfshópsins.

Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnu­gagna, sbr. 8. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 8. gr. eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða ann­arra lykta máls. Séu gögn afhent öðrum teljist þau ekki lengur til vinnugagna.

Í 8. gr. er gert ráð fyrir að gögn geti í ákveðnum tilvikum áfram talist vinnugögn þótt þau séu afhent öðrum:

1. Ef gögn eru einungis afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, sbr. 2. málsl. 1. mgr.
2. Ef gögn berast milli aðila samkvæmt I. kafla laganna þegar einn sinnir ritarastörfum eða sam­bæri­legum störfum fyrir annan, sbr. 1. tölul. 2. mgr.
3. Ef gögn berast milli annars vegar nefnda eða starfshópa sem aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa sett á fót með formlegri ákvörðun og fastmótuðu hlutverki, og hins vegar aðila samkvæmt I. kafla laganna, þegar starfsmenn þeirra eiga þar sæti.

Starfshópurinn sem um ræðir var settur á fót með ákvörðun þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnar­ráðherra í mars 2017. Starfshópnum var ætlað að vinna greiningu á verkefnum Samgöngustofu en í hann voru skipaðir þrír lögmenn. Með starfs­hópnum starfaði aðstoðarmaður ráðherra auk lögfræðings í ráðuneytinu. Samkvæmt upplýsingum frá Samgöngustofu var ekki leitað eftir samstarfi við stofnunina um nánari skilgreiningu á verkefninu eða óskað eftir tilnefningu um þátttakanda í starfshópnum.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir áfangaskýrslu starfshópsins með hliðsjón af minnis­blaði sem Samgöngustofa sendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti með viðbrögðum við skýrsl­unni í lok apríl 2018. Af minnisblaðinu er ljóst að Samgöngustofa fékk skýrsluna afhenta í heild sinni. Í minnisblaðinu eru gerðar athugasemdir við starfsaðferðir starfshópsins og athugasemdum hópsins svarað eftir föngum. Úrskurðarnefndin telur að skýrslan uppfylli ekki skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugagn, þar sem hún var afhent Samgöngustofu. Ljóst er að starfsmaður Samgöngustofu átti ekki sæti í starfshópnum, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Telur úrskurðarnefndin því að synjun ráðuneytisins um aðgang að skýrslunni geti ekki byggst á því að hún sé vinnugagn.

Þá telur úrskurðarnefndin að önnur takmörkunarákvæði upplýsingalaga eigi ekki við um þær upplýs­ingar sem afmáðar voru úr skýrslunni. Í því samhengi má nefna að þó nokkur hluti þeirra upplýsinga sem afmáður var er að finna í minnisblaði Samgöngustofu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytis, sem kærandi hefur þegar fengið afhent frá ráðuneytinu. Verður innviðaráðuneyti því gert að afhenda kæranda áfangaskýrslu starfshópsins í heild sinni.

Úrskurðarorð

Innviðaráðuneyti er skylt að afhenda kæranda, A, áfangaskýrslu starfshóps um starfsemi og starfshætti Samgöngustofu frá október 2017, án útstrikana.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir