A-540/2014. Úrskurður frá 24. júlí 2014
Úrskurður
Hinn 24. júlí kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-540/2014 í máli ÚNU 13070006.
Kæra og málsatvik
Með erindi 1. ágúst 2013 kærði Gámaþjónustan hf. afgreiðslu A á beiðni Gámaþjónustunnar hf. um aðgang að upplýsingum um sölu A á eignarhlut þess í Íslenska gámafélaginu ehf. Eins og nánar verður rakið mun A vera í eigu Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. sem loks mun alfarið vera í eigu Seðlabanka Íslands.
Í kærunni er rakið að kærandi hafi þann 21. janúar 2013 sent framkvæmdastjóra A fyrirspurn um söluna á eignarhlut í Íslenska gámafélaginu hf. Nánar tiltekið var óskað upplýsinga um hvort umræddur eignarhlutur hefði verið auglýstur til sölu og ef svo væri, hvar og hvenær það hefði verið gert. Þá var spurt hversu stór eignarhluturinn hefði verið að nafnverði og sem hlutfall af heildarhlutafé félagsins. Loks var óskað upplýsinga um hvert söluverðið hefði verið, hver hefði verið kaupandi og hvernig greiðslum hefði verið háttað. Svar við erindinu barst 7. febrúar 2013 með tölvupósti. Var þar upplýst að í árslok 2011 hafi verið gengið frá samkomulagi við móðurfélag Íslenska gámafélagsins ehf. og að hluti af því samkomulagi hafi verið að A leysti til sín 35% hlut í Íslenska gámafélaginu ehf. en veitti jafnframt kauprétt að hlutnum samkvæmt nánara samkomulagi. Að öðru leyti voru kæranda ekki veitt frekari svör og var til stuðnings þeirri afstöðu vísað til 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Kærandi óskaði eftir að fá formlegt svar við fyrirspurn sinni og lýsti þeirri afstöðu í tölvupóstum 11. febrúar og 22. mars 2013. Þeim var ekki svarað.
Málsmeðferð
Með bréfi 20. ágúst 2013 vakti úrskurðarnefndin athygli Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. á því að samkvæmt 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 bæri stjórnvaldi að taka ákvörðun um, hvort það yrði við beiðni um aðgang að gögnum, svo fljótt sem verða mætti. Enn fremur skyldi skýra þeim, sem færi fram á aðgang að gögnum, frá ástæðum tafa og hvenær ákvörðunar væri að vænta, hefði beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar. Þá bæri að tilkynna skriflega synjun beiðni, sbr. 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Hefði beiðni kæranda ekki þegar verið afgreidd væri því beint til félagsins að taka ákvörðun um afgreiðslu hennar eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en 1. september 2013. Kysi félagið að synja kæranda um aðgang að gögnum þeim er málið lyti að óskaði nefndin jafnframt eftir að henni yrðu látin í té afrit þeirra sem trúnaðarmál innan sama frests. Í því tilviki væri félaginu gefinn kostur á að koma athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni innan sömu tímamarka.
Þann 2. september 2013 ritaði Seðlabanki Íslands bréf til kæranda en afrit þess var sent úrskurðarnefndinni. Kom þar fram að félagið A væri alfarið í eigu Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. sem aftur væri alfarið í eigu Seðlabanka Íslands. Bankinn hefði almennt litið svo á að starfsemi félaga í eigu hans og réttarstaða þeirra aðila sem ættu í lögskiptum við slík félög féllu innan þess lagaramma sem gilti um starfsemi bankans, þar með talin en þó ekki eingöngu lög nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Eins og kæranda hefði þegar verið tjáð hefði Eignasafns Seðlabanka Íslands tekið yfir A á miðju ári 2011, en á meðal eigna félagsins væri krafa á móðurfélag Íslenska gámafélagsins ehf. sem væri tryggð veði í síðast nefnda félaginu. Í ársok 2011 hefði A síðan leyst til sín 35% eignarhlut í Íslenska gámafélaginu ehf. með samkomulagi við móðurfélag Íslenska gámafélagsins ehf. en einnig veitt kauprétt að umræddum eignarhlut samkvæmt nánara samkomulagi. A hefði selt eignarhlut sinn í Íslenska gámafélaginu í samræmi við það samkomulag fyrir árslok 2012. Í bréfinu er efni 9. gr. upplýsingalaga rakið. Þá er bent á að rík þagnarskylda hvíli samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 á starfsmönnum Seðlabanka Íslands um allt það sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fái vitneskju um í starfi sínu og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt.
Loks segir í bréfinu að þær upplýsingar sem kærandi hafi óskað eftir séu þess eðlis að þær varði hagi viðskiptamanna A og Seðlabanka Íslands og teljist því ekki til opinberra upplýsinga. Slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi. Í framangreindu samkomulagi um innlausn A á 35% eignarhlut í Íslenska gámafélaginu ehf. og kauprétt á eignarhlutnum samkvæmt nánara samkomulagi segi m.a. að aðilar þess skuldbindi sig til að halda trúnað um efni þess. Með hliðsjón af öllu þessu sé beiðni kæranda um afhendingu umræddra upplýsinga hafnað.
Sama dag ritaði Seðlabanki Íslands úrskurðarnefndinni bréf en meðfylgjandi bréfinu var afrit af samkomulagi varðandi fjárhagslega endurskipulagningu Íslenska gámafélagsins ehf. sem nefndinni var látið í té í trúnaði. Auk þeirra upplýsinga sem fram komu í framangreindu bréfi til kæranda var í bréfinu til úrskurðarnefndarinnar rakið að í kjölfar bankahrunsins haustið 2008 hefði Seðlabanki Íslands orðið stór kröfuhafi gagnvart innlendum fjármálafyrirtækjum vegna krafna sem tryggðar voru með veðum af ýmsum toga. Eins og aðrir kröfuhafar hafi Seðlabanki Íslands þurft að vinna úr og fullnusta kröfur sínar með það að leiðarljósi að hámarka endurheimtur sínar. Til að auðvelda úrvinnslu umræddra krafna og fullnustu þeirra hafi bankinn farið þá leið að stofna sérstakt eignarhaldsfélag, Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf., utan um kröfur, veð og fullnustueignir bankans. Einnig hafi bankinn stofnað félagið Sölvhól ehf. sem hafði það hlutverk að vinna úr eignunum með það að markmiði að hámarka virði þeirra og koma í verð þegar markaðsaðstæður leyfðu með samþykki stjórnar Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. Hafi A verið tekin yfir af Eignasafni Seðlabanka Íslands ehf. um mitt ár 2011. Samkvæmt samþykktum A sé tilgangur félagsins eignarhald og fjárfesting í skráðum og óskráðum fjármálagerningum, rekstur fasteigna og lausafjár, lánastarfsemi og annar skyldur rekstur. Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. og A hafi verið stofnuð á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga nr. 138/1994 um einkahlutafélög og starfi á grundvelli sama ákvæðis. Bæði félögin séu hluti af bankanum og málefni þeirra séu því málefni hans. Félögin geti ekki annað en starfað innan sama lagaramma og Seðlabankinn, enda sé starfsemi þeirra að öllu leyti undir valdi bankans.
Með hliðsjón af þessu bendir Seðlabanki Íslands úrskurðarnefndinni á að erindi hennar sé ranglega beint að Eignasafni Seðlabanka Íslands ehf. Réttur málsaðili sé A Með þetta í huga og til að einfalda málsmeðferð, hafi Seðlabanki Íslands tekið þá ákvörðun að svara fyrir A og Eignasafn Seðlabanka Íslands ehf. í fyrirliggjandi máli er snúi að upplýsingabeiðni Gámaþjónustunnar ehf.
Eins og í bréfi til kæranda vísar Seðlabanki Íslands til 9. gr. upplýsingalaga til stuðnings þeirri ákvörðun sinni að synja kæranda um aðgang að umbeðnum upplýsingum. Þá er bent á að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum Seðlabanka Íslands sbr. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands en í því ákvæði felist regla um sérstaka þagnarskyldu sbr. 2. málslið 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-423/2012 frá 18. júní 2012.
Í bréfinu vísar Seðlabanki Íslands til þess að í umræddu samkomulagi um innlausn A á 35% eignarhlut í Íslenska gámafélaginu ehf. og kauprétt á eignarhlutnum segi m.a. að aðilar þess skuldbindi sig til að halda trúnað um efni þess. Þá teljist umbeðnar upplýsingar til viðskiptaupplýsinga og varði bæði málefni viðskiptamanna A og þar með Seðlabanka Íslands og einnig bankans sjálfs. Um sé að ræða samkeppnisupplýsingar sem hljóti að teljast afar viðkvæmar fyrir viðskiptamenn A, og þar með Seðlabanka Íslands. Enn fremur megi ætla að umbeðnar upplýsingar teljist sérstaklega viðkvæmar í ljósi meginmarkmiðs Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. og A sem sé að hámarka virði þeirra eigna sem teknar hafi verið yfir í kjölfar hrunsins.
Þann 10. september 2013 gaf úrskurðarnefndin kæranda færi á að koma á framfæri athugasemdum vegna umsagnar Seðlabanka Íslands. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni 2. maí 2014. Úrskurðarnefndin ritaði Íslenska gámafélaginu ehf. bréf þann 5. júní 2014 þar sem félaginu var veittur veittur kostur á að lýsa afstöðu sinni til þess hvort hagsmunir þess stæðu því í vegi að kæranda yrði veittur aðgangur að samkomulaginu á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Sams konar bréf voru einnig rituð til þrotabús Gufuness Holding ehf. og Gufuness ehf. sem munu vera aðilar að samkomulaginu. Þann 26. júní 2014 var erindinu svarað af hálfu Íslenska gámafélagsins ehf. og Gufuness ehf. Í bréfinu kemur fram að félögin taki undir afstöðu A og að synja eigi Gámaþjónustunni hf. um aðgang að umbeðnum upplýsingum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingarnar varði augljóslega mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Gufuness ehf. og Íslenska gámafélagsins ehf. Með því að veita aðgang að upplýsingum um söluverð, og hversu stór eignarhlutur Íslenska gámafélagsins ehf. hafi verið seldur væru veittar upplýsingar um verð hlutafjár í Íslenska gámafélaginu ehf. Að mati félaganna eigi slíkar upplýsingar ekkert erindi við almenning, enda sé ekki um að ræða skráð hlutafélag. Hluthafar hafi mikla hagsmuni af því að helsti samkeppnisaðili búi ekki yfir ítarlegum upplýsingum um verðmæti hlutafjár félagsins. Þá beri að líta til þess að hluthafar í Íslenska gámafélaginu ehf. séu ekki þeir sömu og þegar umrædd endurskipulagning fór fram. Þá er í bréfinu lögð á það áhersla að kærandi sé í harðri samkeppni við Íslenska gámafélagið ehf. og augljóst að markmið kæranda sé að vega að Íslenska gámafélaginu ehf. og styrkja um leið stöðu sína á markaði. Af hálfu þrotabús Gufuness Holding ehf. var ekki brugðist við erindi úrskurðarnefndarinnar.
Niðurstaða
1.
Í beiðni kæranda frá 21. janúar 2013 var óskað eftir upplýsingum sem veittu svör við tilteknum spurningum er lutu að sölu Huldu ehf. á eignarhlut í Íslenska gámafélaginu ehf. Í fyrsta lagi var óskað eftir upplýsingum um hvort eignarhluturinn hefði verið auglýstur til sölu og þá hvar og hvenær það hefði verið gert. Í öðru lagi var óskað upplýsinga um hversu stór eignarhluturinn hefði verið, í þriðja lagi hvert söluverðið hefði verið, í fjórða lagi hver hefði keypt eignarhlutinn og loks í fimmta lagi hvernig greiðslum hefði verið háttað.
Af hálfu A hafa þegar verið veittar upplýsingar um stærð eignarhlutarins sem hlutfalls af heildarhlutafé Íslenska gámafélagsins ehf. Seðlabanki Íslands hefur fyrir hönd A látið úrskurðarnefndinni í té afrit af samkomulagi milli A og tveggja annarra félaga um endurskipulagningu Íslenska gámafélagsins ehf. Verður bréf bankans til úrskurðarnefndarinnar ekki skilið á annan hátt en að bankinn telji að umbeðnar upplýsingar felist í umræddu samkomulagi. Þar sem þar er ekki að finna upplýsingar um hvort eignarhlutur A hafi verið auglýstur til sölu verður gengið út frá að það hafi ekki verið gert. Í ljósi alls framangreinds lýtur mál þetta að synjun Seðlabanka Íslands fyrir hönd A á beiðni kærenda um aðgang að samkomulagi í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu Íslenska gámafélagsins ehf. frá 13. desember 2011.
2.
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 taka lögin til allrar starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Beiðni kæranda var beint að A en eins og að framan greinir mun það félag vera í eigu Eignasafns Seðlabanka Íslands hf. sem síðan mun alfarið vera í eigu Seðlabanka Íslands. Er A því í eigu hins opinbera og taka upplýsingalög til starfsemi félagsins á grundvelli 2. mgr. 2. gr. þeirra. Hefur forsætisráðherra ekki ákveðið að félagið falli utan gildissviðs laganna samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laganna, sbr. auglýsingar 600/2013, 613/2013 og 1211/2013.
3.
Seðlabanki Íslands hefur komið fram gagnvart kæranda og úrskurðarnefndinni fyrir hönd A. Í bréfi Seðlabankans til úrskurðarnefndarinnar er vísað til þess að A sé „hluti af bankanum“ og málefni þess sé því „málefni Seðlabankans“. Hafi bankinn litið svo á að „starfsemi félaga í eigu bankans og réttarstaða þeirra aðila sem eiga í lögskiptum við slík félög falli innan þess lagaramma sem gildir um starfsemi Seðlabankans“. Þá geti slík félög „ekki annað en starfað innan sama lagaramma og Seðlabankinn“, enda sé „starfsemi þeirra að öllu leyti undir valdi bankans“.
Bankinn hefur meðal annars rökstutt synjun sína um aðgang að umbeðnum upplýsingum með vísan til 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands þar sem mælt er fyrir um þagnarskyldu. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Af orðalagi ákvæðisins leiðir að það tekur ekki til starfsmanna lögaðila sem eru í eigu Seðlabanka Íslands. Getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á með Seðlabanka Íslands að A hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að umbeðnum upplýsingum með vísan til 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Skiptir í því samhengi ekki máli þótt tengsl bankans og A séu náin.
4.
Af hálfu Seðlabanka Íslands f.h. A er vísað til þess að í hinu umbeðna samkomulagi sé kveðið á um að aðilar þess skuldbindi sig til að halda trúnað um efni þess. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Þeir aðilar sem falla undir gildissvið upplýsingalaga geta því ekki vikið frá ákvæðum laganna með því að heita trúnaði um gögn í vörslum þeirra. Slíkt verður ekki gert nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Hefur það því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt A hafi skuldbundið sig gagnvart samningsaðilum sínum að halda trúnað um efni hins umbeðna samkomulag.
5.
Af hálfu Seðlabanka Íslands f.h. A, Íslenska gámafélagsins ehf. og Gufuness ehf. er á því byggt að synja beri kæranda um aðgang að hinu umbeðna samkomulagi á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, enda hafi það geyma upplýsingar sem teljist afar viðkvæmar fyrir viðskiptamenn A. Með því að veita aðgang að upplýsingum um söluverð, og hversu stór eignarhlutur Íslenska gámafélagsins ehf. hafi verið seldur væru veittar upplýsingar um verð hlutafjár í Íslenska gámafélaginu ehf. Þá verður af erindi Íslenska gámafélagsins ehf. og Gufuness ehf. ráðið að það kynni að valda fyrrnefnda félaginu tjóni yrði kæranda veittur aðgangur að upplýsingum um verðmæti hlutafjár félagsins.
Í 9. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Umrætt ákvæði er undantekning frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 5. gr. laganna um upplýsingarétt almennings. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í gögnum málsins geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli, gera lögin ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt sé að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Ber enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ.á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344).
Af hálfu Íslenska gámafélagsins ehf. og Gufuness ehf. hefur einvörðungu verið vísað til þess að tjón kunni að hljótast af því ef almenningi verður veittur aðgangur að upplýsingum um kaupverð hlutafjár í fyrrnefnda félaginu samkvæmt hinu umbeðna samkomulagi. Fyrir liggur að þessar upplýsingar varða með beinum hætti ráðstöfun opinberra hagsmuna. Í ljósi meginreglu upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 5. gr., geta hagsmunir almennings af því að fá aðgang að slíkum upplýsingum rutt til hliðar viðskiptalegum hagsmunum viðsemjenda ríkisins, enda hafi ekki verið sýnt fram á að það valdi viðkomandi beinu tjóni verði upplýsingarnar gerðar opinberar. Ekki verður ráðið af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni að slík hætta sé fyrir hendi, enda hafa Seðlabanki Íslands, Íslenska gámafélagið ehf. og Gufunes ehf. aðeins vikið með almennum hætti að slíkri tjónshættu í erindum sínum til úrskurðarnefndarinnar. Að þessu virtu verður A gert að afhenda kæranda hið umbeðna samkomulag í tengslum við fjárhagslega endurskipulagningu Íslenska gámafélagsins ehf.
Úrskurðarorð:
A ber að afhenda kæranda, Íslenska gámafélaginu ehf., samkomulag um endurskipulagningu Íslenska gámafélagsins ehf.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson