Nr. 53/2018 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 1. febrúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 53/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU17120031

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. desember 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari Georgíu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. desember 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og honum verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málið verði sent aftur til Útlendingastofnunar til efnismeðferðar skv. 10. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Til þrautaþrautavara er þess krafist að verði hin kærða ákvörðun staðfest fái kærandi lengri frest en sjö daga til þess að yfirgefa landið sjálfviljugur.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 25. september 2016. Með ákvörðun, dags. 4. janúar 2017, synjaði Útlendingastofnun umsókn kæranda um efnismeðferð. Synjun umsóknar kæranda var afturkölluð með ákvörðun, dags. 14. mars 2017, og umsókn hans um alþjóðlega vernd því tekin til efnismeðferðar. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 26. október 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 15. september 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kæranda var jafnframt frávísað frá landinu og var honum veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið. Ákvörðun Útlendingastofnunar var kærð til kærunefndar útlendingamála þann 18. desember 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 7. janúar 2018.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann hafi orðið fyrir hótunum og áreiti í heimaríki af hálfu lögreglu og ónafngreindra aðila.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi. Var það mat Útlendingastofnunar að með vísan til frásagnar kæranda, að teknu tilliti til trúverðugleikamats, að umsókn hans sé ekki bersýnilega tilhæfulaus.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Kæranda var veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið. Þá var kæranda tilkynnt að yfirgæfi hann ekki landið innan veitts frests þá tæki ákvörðun um brottvísun og tveggja ára endurkomubann gildi, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga og 6. mgr. 43. gr. reglugerðar um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Fram kemur í greinargerð kæranda að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að flótta hans frá heimaríki, Georgíu, mætti rekja til tveggja ástæðna. Annars vegar vegna þess pólitíska þrýstings sem hann hafi verið beittur sem lögreglumaður og hins vegar vegna þeirra atvika sem ítrekað hafi átt sér stað af hálfu einstaklinga sem hann hafi haft afskipti af í störfum sínum sem lögreglumaður. Kærandi greindi nánar frá því í viðtali að ástæður flótta hans frá heimaríki mætti rekja til ársins 2011 þegar hann hafi hafið störf hjá lögreglunni. Á þeim tíma hafi Þjóðhreyfingin (e. National Movement) og Mikheil Saakashvili verið við völd. Kærandi hafi verið gert að halda niðri allri andstöðu gegn þáverandi stjórn landsins og vera á móti stjórnmálaflokknum Georgíska draumnum (e. Georgian Dream) sem þá hafi verið í stjórnarandstöðu. Þegar ríkisstjórnarskipti hafi orðið árið 2012 hafi kærandi haldið að allt myndi breytast en þá hafi hlutirnir einfaldlega snúist við og hafi stuðningsmaður Georgíska draumsins tekið við sem lögreglustjóri og hafi kærandi verið ásakaður um að styðja Þjóðhreyfinguna.

Til stuðnings aðalkröfu sinni um alþjóðlega vernd vísar kærandi til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem að hann sæti ofsóknum vegna stjórnmálaskoðana sem honum hafi verið gerðar upp. Kærandi hafi verið beittur miklum þrýstingi í starfi sínu sem lögreglumaður þar sem honum hafi m.a. verið fyrirskipað að styðja þann flokk sem hafi verið við stjórn hverju sinni, breiða út boðskap flokksins og halda allri andstöðu niðri. Kærandi hafi að lokum neyðst til að flýja heimaríki sitt af ótta við það að vera ofsóttur af lögreglu og einstaklingum sem hann hafi haft afskipti af sem lögreglumaður. Kærandi vísar til skilgreiningar handbókar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um hugtakið ofsóknir í skilningi 33. gr. flóttamannasamningsins og skilgreiningu á hugtakinu í ákvæðum 38. gr. laga um útlendinga.

Í greinargerð kæranda er að finna almenna umfjöllun um ástand mannréttindamála í Georgíu. Helstu vandamál tengd mannréttindum í Georgíu séu m.a. annmarkar í réttarkerfinu, til að mynda sé skortur á sjálfstæði og óhlutdrægni dómstóla, þá sé kerfið sem takast eigi á við meinta misnotkun lögreglumanna á valdi sínu ófullnægjandi og einnig sé ofbeldi gegn stjórnmálaandstæðingum vandamál. Til stuðnings framangreindu vísar kærandi m.a. í alþjóðlegar skýrslur. Kærandi telur að það sem rakið hafi verið í greinargerð um ástand og aðstæður í heimaríki hans komi heim og saman við frásögn hans í viðtali hjá Útlendingastofnun. Þá telur kærandi sig ekki geta leitað ásjár lögreglu þar sem að þær ofsóknir sem hann hafi orðið fyrir séu m.a. af hálfu yfirmanna lögreglunnar. Hann telji að lögreglan sé spillt og muni koma fyrir fíkniefnum á hann eða koma honum í slæma stöðu með öðrum hætti. Vísar kærandi til skilgreiningar í a-lið 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga varðandi það hverjir geti verið valdir að ofsóknum en það geti m.a. verið lögreglumenn og handhafar opinbers valds. Jafnframt er í greinargerð kæranda, í tengslum við framangreint, umfjöllun um þær stjórnarfarsbreytingar sem sem hafi orðið í kjölfar þingkosninganna í Georgíu 2012.

Kærandi telur að með því að senda hann til Georgíu verði brotið gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Að auki myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaralega og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til vara gerir kærandi kröfu um að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið heimili veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli geti útlendingur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna annarra atvika sem ekki megi með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Kærandi vísar til greinargerðar með frumvarpi til laganna en þar komi fram að taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé við mat á öðrum ákvæðum kaflans s.s. almennra aðstæðna í heimalandi, þ. á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Heildarmat skuli fara fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Kærandi telur að hann hafi ríka þörf fyrir vernd hér á landi þar sem hann sé í mjög erfiðri stöðu félagslega í heimaríki. Því skuli með hliðsjón af framangreindri umfjöllun um aðstæður kæranda og aðstæðna í heimaríki veita honum dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Til þrautavara gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telur kærandi að niðurstaða stofnunarinnar í máli hans hafi ekki verið studd nægum gögnum, að ákvörðunin hafi verið almenn og að ekki hafi farið fram með fullnægjandi hætti einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans.

Til þrautaþrautavara gerir kærandi þá kröfu að hann fái lengri frest en sjö daga til þess að yfirgefa landið verði ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest að öðru leyti. Til stuðnings þeirri kröfu vísar kærandi til þess hve lengi hann hafi dvalið hér á landi. Kærandi vekur jafnframt athygli á því að Útlendingastofnun hafi ekki rökstutt af hverju kæranda sé ekki veittur rýmri frestur til að yfirgefa landið en sjö dagar.

Að lokum sé bent á að við mat á möguleika á flótta innanlands beri að líta til þess hvort slíkur flutningur geti talist viðeigandi úrræði og hvort krafan sé sanngjörn. Kærandi bendir á að það þurfi að fara fram einstaklingsbundið mat í hverju tilviki fyrir sig og almennt séu ekki forsendur til þess að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum. Við matið þurfi að skoða leiðbeiningar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og athugasemdir við 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem fram komi að hugtakið um raunverulega vernd í öðrum hluta lands sé ekki meginregla í alþjóðlegri flóttamannalöggjöf. Þá sé þess ekki krafist að einstaklingur sem sæti ofsóknum hafi útilokað alla möguleika í heimaríki áður en hann sæki um alþjóðlega vernd. Með hliðsjón af öllu framangreindu og þeirri staðreynd að Georgía sé frekar lítið land muni stoða lítið fyrir kæranda að setjast að á öðrum stað í heimaríki hans.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi lagt fram georgískt ökuskírteini með gildistíma til 21. janúar 2020 og starfsskírteini frá Innanríkisráðuneyti Georgíu dagsett 1. maí 2016. Þá hafi sænsk stjórnvöld staðfest auðkenni kæranda þegar þau höfnuðu viðtöku hans á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi leitt líkur að því hver hann væri án þess þó að auðkenni hans teldist upplýst. Yrði því leyst úr auðkenni hans á grundvelli trúverðugleikamats. Kærunefnd telur ekkert hafa komið fram í málinu sem gefur tilefni til draga í efa þjóðerni kæranda og verður því lagt til grundvallar að hann sé georgískur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Georgíu m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• Amnesty International Report 2016/2017: Georgia (Amnesty International, 22. febrúar 2017);

• Council of Europe – Action Plan for Georgia 2016-2019 (Council of Europe, 25. febrúar 2016);

• Corruption prevention in respect of members of parliament, judges and prosecutors (Group of States Against Corruption, Council of Europe, 17. janúar 2017);
• Constitution of Georgia (http://www.parliament.ge/uploads/other/28/28803.pdf, sótt, 17. janúar 2018);
• ECRI Report on Georgia (European Commission against Racism and Intolerance, 1. mars 2016);
• Freedom in the World 2016 - Georgia (Freedom House, 14. júlí 2016);
• Georgia - Country Reports on Human Rights Practices for 2016 (U.S. Department of State, 3. mars 2017);
• Georgia – Parliamentary Elections 8 and 30 October (OSCE – Office for Democratic Institutions and Human Rights, 3. febrúar 2017);

• Georgia 2017 Crime and Safety Report (OSAC, mars 2017);
• Georgia: Korrupsjon i politi og rettsvesen (Landinfo, 9. mars 2017);
• Georgia: Situasjonen for politisk opposisjonelle UNM medlemmer (Landinfo, 23. mars 2017);
• Georgia: The Human Rights Education and Monitoring Center (EMC), including office location and source of funding; relationship with the government, including treatment of its members by the police and other authorities (Canada: Immigration and Refugee Board of Canada, 30. júní 2015);
• Joint Staff Working Document – Association Implementation Report on Georgia (European Commission, 25. nóvember 2016);
• National Strategy for the Protection of Human Rights in Georgia 2014-2020 (Ministry of Internal Affairs in Georgia, 17. september 2015);
• Nations in Transit 2017 - Georgia (Freedom House, 9. maí 2017);
• Report on Progress in the Implementation of the National Strategy for the Protection of Human Rights in Georgia 2014-2020 (United States Agency for International Development (USAID), mars 2017);
• Second Report Submitted by Georgia Pursuant to Article 25, Paragraph 2 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Council of Europe, 30. maí 2012);
• Special Report on Combating and Preventing Discrimination and the Situation of Equality (Public Defender (Ombudsman) of Georgia, september 2016);

• World Report 2017 – Georgia (Human Rights Watch, 12. janúar 2017);
• Temarapport: Georgien - Politiskt motiverade repressalier och våld mot oppositionella (version 1.0) (Lifos, 30. maí 2017);
• Temarapport: Georgien – Rätts- och säkerhetssektorn (Lifos, 3. október 2017) og
• 10 December Report on the situation of Protection of Human Rights and Freedoms in Georgia 2016 (Public Defender of Georgia, 2016).

Georgía er lýðræðisríki með um 3,7 milljónir íbúa. Georgía gerðist aðili að Evrópuráðinu árið 1999 og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu það sama ár. Georgía gerðist aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna þann 9. ágúst 1999, alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi þann 3. ágúst 1994 og samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þann 8. júlí 2005. Þann 1. júlí 2016 gekk í gildi samstarfssamningur milli Evrópusambandsins og Georgíu. Með þeim samningi hefur Georgía meðal annars skuldbundið sig til að efna víðtækar skuldbindingar á sviði lýðræðis, mannréttinda og réttarríkis. Þann 19. júlí 2017 setti Útlendingastofnun Georgíu á lista stofnunarinnar yfir örugg upprunaríki.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að stjórnarskrá Georgíu kveði á um jafnrétti allra fyrir lögunum og mismunun á grundvelli kynþáttar, litarháttar, tungumáls, kyns, trúar- og lífsskoðana, stjórnmálaskoðana, þjóðernis, félagslegrar stöðu eða tengsla, uppruna, búsetu eða efnahagslegrar stöðu sé refsiverð skv. refsilöggjöf landsins. Umboðsmaður (e. Public Defender (Ombudsman)) hafi verið starfandi í Georgíu frá árinu 1997. Umboðsmaðurinn hafi eftirlit með mannréttindum og frelsi borgaranna í Georgíu innan lögsögu ríkisins. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. stjórnarskrár Georgíu gangi alþjóðasamningar, sem fullgiltir hafi verið af hálfu Georgíu, framar landslögum. Svo framarlega sem slíkir samningar gangi ekki gegn stjórnarskrá landsins sé hægt að beita þeim sem hluta af almennri löggjöf.

Þá kemur fram að fyrstu lýðræðislegu stjórnarskiptin í sögu sjálfstæðrar Georgíu hafi átt sér stað í október 2012. Þá hafi síðustu þingkosningar í október 2016 að mestu leyti farið vel fram að mati kosningaeftirlitsmanna þrátt fyrir harða kosningabaráttu. Flokkur Georgíska draumsins hafi aukið við fylgi sitt þar sem flokkurinn hafi hlotið 44 þingmenn af 73. Þá komi fram í ofangreindum gögnum að spilling sé þó nokkur í georgíska stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu og hafi miklar framfarir átt sér stað á undanförnum árum, m.a. hafi verið sett á fót sérstök landsáætlun til að sporna við skipulögðum glæpum í landinu fyrir árin 2015-2018. Þá beri stjórnvöldum að taka allar tilkynningar um misferli lögreglu til skoðunar og aðili sem telji að brotið sé á réttindum sínum geti kært til æðra stjórnvalds eða farið með mál sitt fyrir dómstóla. Einnig komi fram að stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins (e. General Inspection Department) sé ábyrg fyrir því að rannsaka brot sem framin séu af lögreglumönnum og hafi sú stofnun heimild til að beita agaviðurlögum. Frjáls félagasamtök líkt og GYLA (e. Georgian Young Lawyer Association) hafi hins vegar gagnrýnt þetta fyrirkomulag og bendi m.a. á að stjórnvöld hafi ekki alltaf rannsakað málin með fullnægjandi hætti.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir á því að hann sæti ofsóknum í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana sinna og fyrrum starfa sinna sem lögreglumaður.

Í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a.   ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c.   aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Kærandi hefur borið fyrir sig að hann sé í hættu í heimaríki sínu, Georgíu, vegna ofsókna sem hann verði fyrir af hálfu lögreglu vegna stjórnmálaskoðana sem honum hafi verið gerðar upp. Þá hafi hann orðið fyrir ofsóknum af hálfu ónafngreindra aðila vegna afskipta sinna sem hann hafi haft af þeim er hann hafi starfað sem lögreglumaður. Kærandi hefur lagt fram starfsskírteini sem útgefið er af innanríkisráðuneyti Georgíu. Skírteinið er með gildistíma til 1. maí 2016 og kemur fram á því að kærandi sé rannsóknarlögreglumaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að eftir að hann hafi hætt í lögreglunni þá hafi lögreglan einu sinni kallað á eftir honum og spurt hann hvort hann væri með hnífa eða eitthvað annað á sér. Kærandi hafi verið hræddur um að það myndi gerast aftur og að lögreglan myndi koma eiturlyfjum fyrir á honum.

Kærunefnd telur að gögn málsins bendi til þess að kærandi hafi starfað sem lögreglumaður í heimaríki. Frásögn kæranda ber aftur á móti ekki með sér að hann hafi sætt ofsóknum af hálfu georgískra yfirvalda eða annarra aðila í Georgíu sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Á grundvelli þeirra gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Georgíu verður ekki talið að kerfisbundnar pólitískar ofsóknir viðgangist almennt í landinu í skjóli refsileysis. Auk þess sé til staðar kerfi í Georgíu sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til sérstakrar stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og embætti umboðsmanns í landinu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík þó svo að úrbóta sé enn þörf varðandi sjálfstæði þeirra stofnana sem að þeim koma.

Þá kom fram í viðtali hjá Útlendingastofnun að kærandi hafi ekki getað leitað aðstoðar hjá lögreglunni í Georgíu þar sem að hann hafi ekki vitað hverjir myndu hlusta á hann og hjálpa honum eftir að hann hafi hætt í lögreglunni. Í viðtalinu nafngreindi kærandi nokkra einstaklinga í tengslum við atburði og athafnir sem hann telur að hafi falið í sér ofsóknir af hálfu lögreglu. Kærandi lagði ekki fram gögn er styðja frásögn hans um tengsl þessara einstaklinga við athafnir sem hann telur fela í sér ofsóknir gegn sér. Þá fundust engar ekki upplýsingar við athugun kærunefndar á veraldarvefnum um þá einstaklinga sem kærandi nafngreindi í framangreindu viðtali. Þá lagði kærandi ekki fram gögn er styðja frásögn hans af áreiti ónafngreindra einstaklinga sem hann hafi haft afskipti af sem lögreglumaður og hafi jafnframt verið ástæða fyrir flótta hans frá heimaríki. Kærunefnd telur að ekkert bendi til þess að för kæranda frá Georgíu hafi borið svo brátt að að ósanngjarnt sé að gera þá kröfu að hann aflaði gagna sem legðu grunn að málsástæðum hans. Þó ekki sé hægt að útiloka að einhverjir einstaklingar hafi hótað kæranda og áreitt vegna stjórnmálaskoðana hans og fyrrum starfa í lögreglunni þá er það mat kærunefndar að kærandi hafi raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár yfirvalda í heimaríki sínu.

Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og uppfylli því ekki skilyrði ákvæðisins fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamanns hér á landi.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.

Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Í athugasemdum við 74. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga segir m.a. að með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé einnig vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Kærandi ber m.a. fyrir sig að hann geti ekki leitað aðstoðar yfirvalda í heimaríki. Svo sem fram hefur komið metur kærunefnd svo, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að kæranda standi til boða úrræði í heimaríki hans sem feli í sér viðeigandi vernd. 

Kærandi sem er tæplega þrítugur karlmaður kom hingað til lands einsamall. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi andlega og líkamlega heilsuhraustur. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.

Frávísun, brottvísun og endurkomubann

Í ákvörðun Útlendingastofnunar, undir fyrirsögninni „frávísun“, kemur fram að kæranda sé vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr., sbr. 3. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið, sbr. 2. mgr. 104. gr. laganna.

Í framhaldi af þessari niðurstöðu stofnunarinnar er í ákvörðuninni vísað til 6. mgr. 43. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 þar sem komi fram að samhliða veitingu frests til sjálfviljugrar heimfarar skuli tekin afstaða til þess í ákvörðun hvort skilyrði til brottvísunar skv. a-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt yfirgefi umsækjandi ekki landið eða óski aðstoðar til sjálfviljugrar heimfarar innan veitts frests. Þá er í ákvörðuninni fjallað með almennum hætti um skilyrði brottvísunar skv. a-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Jafnframt er gerð grein fyrir andmælum kæranda varðandi mat á því hvort brottvísun fæli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum eða öðrum aðstandendum hans og lýst því mati Útlendingastofnunar að ekki sé um að ræða ósanngjarna ráðstöfun í skilningi 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga verði kæranda ákveðin brottvísun og endurkomubann.

Niðurstaðan í rökstuðningi Útlendingastofnunar varðandi þennan þátt málsins er að kæranda skuli gefinn sjö daga frestur til að yfirgefa landið. Þá segir: „Fari hann ekki innan þess tíma skal honum vísað frá landi og skal hann sæta endurkomubanni í tvö ár. Lögreglu er því heimilt að færa umsækjanda úr landi, sbr. 5. mgr. 104. gr. útlendingalaga, að sjö dögum liðnum“. Í svonefndum ákvörðunarorðum er svo lýst þeim réttaráhrifum að yfirgefi kærandi ekki landið innan veitts frests taki ákvörðun um brottvísun og tveggja ára endurkomubann gildi, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. útlendingalaga og 6. mgr. 43. gr. reglugerðar um útlendinga.

Að mati kærunefndar er framangreindur rökstuðningur í ákvörðun Útlendingastofnunar óskýr að því er varðar niðurstöðu málsins og réttaráhrif ákvörðunarinnar. Þannig er í rökstuðningi einungis að finna lýsingu á lagagrundvelli brottvísunar skv. a-lið 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga en ekki heimfærslu á hvort tilvik kæranda falli þar undir. Þá er að mati kærunefndar óljóst hvort með ákvörðuninni sé ætlunin að beita samhliða frávísun skv. 106. gr. og brottvísun skv. 98. gr. laganna, eða hvort einungis sé um að ræða frávísun í tilviki kæranda, og þá á hvaða lagagrundvelli væntanleg ákvörðun um brottvísun er byggð.

Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa ákvarðanir stjórnvalda að byggja á viðhlítandi lagagrundvelli. Þegar lög mæla fyrir um skilyrði fyrir því að stjórnvald geti tekið ákvörðun verður sú ákvörðun ekki tekin nema fyrir liggi atvik sem leggja grundvöll að ályktun stjórnvalds um að skilyrðin séu fyrir hendi.

Ákvörðun um brottvísun samkvæmt 98. gr. laga um útlendinga verður ekki tekin nema fyrir liggi atvik sem verða heimfærð undir einhver af skilyrðum ákvæðisins. Eins og að framan greinir er í rökstuðningi í máli kæranda vísað til a-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga en atvik í máli hans eru ekki heimfærð undir ákvæðið. Fyrir liggur að þegar ákvörðunin var tekin hafði kæranda verið veittur sjö daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur, sbr. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Að mati kærunefndar verður ekki litið svo á að skilyrði a-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, um að hann sé án dvalarleyfis og hafi ekki yfirgefið landið innan veitts frests, séu uppfyllt á meðan hann hefur enn slíkan frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Liggur því fyrir að skilyrði brottvísunar voru ekki fyrir hendi í máli kæranda og verður sá þáttur ákvörðunar Útlendingastofnunar því felldur úr gildi.

Samkvæmt 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga felur brottvísun í sér bann við komu til landsins síðar. Þar sem ekki liggur fyrir ákvörðun um brottvísun í máli kæranda verður ákvörðun um endurkomubann felld úr gildi. Vegna ákvörðunar Útlendingastofnunar áréttar kærunefnd að frávísun skv. 104. gr. laga um útlendinga fylgir ekki bann við komu til landsins síðar og gerir kærunefnd því athugasemd við framsetningu rökstuðnings í máli kæranda sem ber með sér að kæranda verði frávísað með endurkomubanni.

Kærandi sótti um vernd hér á landi þann 25. september 2016. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um vernd og dvalarleyfi hér á landi verið synjað og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu í meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna.

Í samræmi við 1. og 2. málsl. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga er lagt fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kærandi hefur 7 daga frá birtingu úrskurðar þessa til að yfirgefa landið sjálfviljugur.

Kæranda er leiðbeint um að samkvæmt 1. málsl. 7. mgr. 104. gr. laga um útlendinga annast lögregla og Útlendingastofnun framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Í 5. málsl. 7. mgr. 104. gr. laga um útlendinga segir að útlendingur skuli tilkynna Útlendingastofnun um fyrirhugaða brottför sína og leggja fram sönnun þess að hann hafi yfirgefið landið. Þar segir jafnframt að ef útlendingurinn fer ekki úr landi svo sem fyrir hann er lagt eða líkur eru á að hann muni ekki fara sjálfviljugur má lögregla færa hann úr landi. Athygli kæranda er jafnframt vakin á því að ef hann yfirgefur ekki landið innan frests kann að vera heimilt að brottvísa honum. Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar og skal endurkomubann að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við málsmeðferð Útlendingastofnunar

Kærandi gerði í greinargerð sinni athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar. Kærandi telji að Útlendingastofnun hafi ekki stutt niðurstöðu sína í máli hans nægum gögnum, þá hafi ákvörðunin verið almenn og stofnunin hafi ekki framkvæmt með fullnægjandi hætti einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga kemur fram að Útlendingastofnun skuli af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga vegna málsmeðferðar umsóknar um alþjóðlega vernd. 

Af ákvörðun Útlendingastofnunar verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi kynnt sér gögn opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um heimaríki kæranda og talið, á grundvelli þeirra gagna, að hann geti leitað aðstoðar georgískra yfirvalda vegna aðstæðna sinna, einkum í ljósi þess að hann hafi ekki lagt fram gögn sem sýni fram á annað. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástand í heimaríki kæranda við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Felld er úr gildi ákvörðun stofnunarinnar um brottvísun og endurkomubann. Ákvörðun um frávísun kæranda er staðfest. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kæranda er veittur 7 daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar að því er varðar umsókn um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og frávísun er staðfest. Felld er úr gildi ákvörðun um brottvísun og endurkomubann. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að gera ríkislögreglustjóra viðvart um niðurstöðu kærunefndar. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kæranda er veittur 7 daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljugur.

The decision of the Directorate of Immigration regarding the application for international protection, residence permit on humanitarian grounds and refusal of entry is affirmed. The Directorate’s decision on expulsion and re-entry ban is vacated. The Directorate is instructed to inform the National Commissioner of the Icelandic Police about this decision. The appellant is requested to leave the country. The appellant has 7 days to leave the country voluntarily.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir                                                                 Pétur Dam Leifsson