Nr. 404/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 13. júlí 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 404/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23050004
Kæra [...], [...] og barna þeirra á ákvörðun Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 28. apríl 2023 kærðu einstaklingar er kveðast heita [...], vera fæddur [...], og [...], vera fæddur [...], og vera ríkisborgarar Palestínu, ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2023, þess efnis að synja beiðni kærenda og barna er sögð eru heita [...], fætt [...] og [...], fætt [...], og vera ríkisborgarar Palestínu sem [...] fari með forræði yfir, um skipun tiltekins talsmanns í tengslum við umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd.
Kærendur krefjast þess að ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja kærendum um skipun talsmanns verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur og framangreind börn komu hingað til lands og sóttu um alþjóðlega vernd 2. apríl 2023. Með tölvubréfi til Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2023, óskuðu kærendur eftir viðtalsboðun og skipun talsmanns á vegum nafngreindrar lögmannstofu, vegna meðferðar umsókna þeirra og barnanna um alþjóðlega vernd á Íslandi. Samdægurs barst kærendum tölvubréf frá Útlendingastofnun þess efnis að beiðni um skipun talsmanns væri hafnað með vísan til 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Hinn 12. apríl 2023 óskuðu kærendur eftir rökstuðning Útlendingastofnunar á ákvörðun sinni. Hinn 25. apríl 2023 barst kærendum rökstuðningur Útlendingastofnunar. Samkvæmt gögnum frá Útlendingastofnun var kærendum skipaður talsmaður á vegum annarrar lögmannsstofu með skipunarbréfi dags. 2. maí 2023. Þá var börnunum skipaður talsmaður á vegum sömu lögmannsstofu með skipunarbréfi dags. 16. og 25. maí 2023. Kærendur kærðu ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 28. apríl 2023. Greinargerð kærenda barst sama dag ásamt fylgigögnum.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Kærendur gera margvíslegar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun og krefjast þess að hún verði felld úr gildi. Kærendur byggja á því að ákvörðun Útlendingastofnunar brjóti í bága við meginreglur stjórnsýsluréttar, einkum jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og réttmætis- og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá telja kærendur að túlkun Útlendingastofnunar á 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga hafi verið ábótavant og að sá ágalli sé verulegur og varði ógildingu á ákvörðun Útlendingastofnunar.
Kærendur vísa til þess að um sé að ræða mál þar sem enginn fyrri talsmaður hafi verið skipaður þegar beiðni um skipun barst til Útlendingastofnunar. Á þeim tímapunkti hafi kærendur verið nýkomnir til landsins. Kærendur hafi ekki verið búnir að fá boðun í viðtal og því sé ljóst að ómögulegt hafi verið að Útlendingastofnun hafi þegar skipað þeim annan talsmann, enda sé skipunarbréf gefið út við upphaf eða enda viðtals. Í rökstuðningi Útlendingastofnunar sé hvergi minnst á að aðrir talsmenn hafi verið skipaðir eða fengið boð í viðtal, þegar beiðni um skipun barst Útlendingastofnun 11. apríl 2023. Útlendingastofnun hafi verið í lófa lagið að leggja fram gögn eða upplýsingar til að staðfesta að aðrir talsmenn hafi verið skipaðir á þessum tímapunkti í málum kærenda.
Að mati kærenda sé ótækt af hálfu Útlendingastofnunar að túlka ákvæði reglugerðar um útlendinga með íþyngjandi hætti, þvert á hefðbundin lögskýringarsjónarmið. Framangreind túlkun Útlendingastofnunar gangi í berhögg við gullnu lögskýringarregluna, markmiðsskýringu. Augljóst sé af frumvarpi og lögfestu markmiðsákvæði 4. mgr. 2. gr. laga um útlendinga að markmið laganna sé að tryggja réttaröryggi og skilvirka framkvæmd, en ekki tryggja jafnræði meðal löglærðra talsmanna. Við þessar aðstæður liggi beinast við að skipa þann talsmann sem hafi trúnaðarsamband við umsækjanda þegar umsókn viðkomandi barst stjórnvöldum. Þá geti 30. gr. laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga, um réttaráhrif þess að skipta um talsmann eðli máls samkvæmt ekki átt við um ofangreint tilvik, enda hafi kærendur ekki haft skipaðan talsmann þegar beiðni um skipun barst Útlendingastofnun. Ofangreindar aðstæður séu eðlisólíkar þeim aðstæðum sem getið sé á um í 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga, þegar umsækjandi vill skipta um talsmann á meðan mál hans er enn til meðferðar hjá stjórnvöldum. Kærendur vísa til rökstuðnings Útlendingastofnunar og telja afstöðu stofnunarinnar vera órökstudda og brjóta gegn yfirlýstum markmiðum talsmannaþjónustunnar, lögbundnum tilgangi og markmiði laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 2. gr. laga um útlendinga og áralangri framkvæmd stofnunarinnar. Um sé að ræða brot gegn rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttar.
Kærendur byggja á því að Útlendingastofnun hafi brotið gegn 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjöldi annarra umsækjenda um alþjóðlega vernd hafi fengið skipaðan talsmann að sinni ósk vegna þess að engin skipun talsmanns hafi verið í gildi. Kærendur vísa til þess að venjuhelguð framkvæmd hafi myndast hjá Útlendingastofnun um skipun við slík tilefni og að það feli í sér brot á jafnræðisreglu ef kærendur fái ekki skipaðan talsmann samkvæmt sömu framkvæmd. Máli sínu til stuðnings vísa kærendur til 84 mála þar sem skipun hafi verið veitt í kjölfar viðtals. Í einhverjum málanna hafi engin talsmaður verið skipaður en í öðrum hafi umsækjanda verið skipaður talsmaður að eigin ósk vegna nýrrar málsmeðferðar hjá stjórnvöldum. Kærendur vísa sérstaklega til tiltekinna mála þar sem umsækjanda hafi verið skipaður talsmaður að eigin ósk eftir að hann kom til landsins. Málin eigi það sameiginlegt að orðið hafi verið við beiðni um skipan sérstaks talsmanns þegar engin skipun hafi verið í gildi. Um sé að ræða stjórnsýsluvenju og framkvæmd sem ekki verði litið fram hjá. Almennur tölvupóstur frá Útlendingastofnun til talsmanna 10. febrúar 2023, þar sem vísað var til 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga og almennra og óljósra leiðbeininga á vefsíðu Útlendingastofnunnar, geti ekki réttlætt breytta framkvæmd að þessu leyti.
Kærendur vísa jafnframt til umfjöllunar á vefsíðu Útlendingastofnunar um nýja málsmeðferð eftir úrskurð kærunefndar útlendingamála þess efnis að stofnunin leitist við að skipa sama talsmann og skipaður hafi verið við fyrri málsmeðferð, til að tryggja trúnaðarsamband og veita umsækjanda vandaða og góða þjónustu. Kærendur telji langsótt að annar talsmaður hafi meiri þekkingu eða ríkara trúnaðarsamband við umsækjanda en lögmaður sem hefur myndað trúnaðarsamband við hann áður en umsækjandi mætir til fyrsta viðtals. Enda sé þekkt að talsmenn hitti skjólstæðinga sína í fyrsta skipti í viðtali þar sem skipun sé veitt. Þá sé í rökstuðningi Útlendingastofnunar ekkert að finna um trúnaðarsamband kærenda við aðra talsmenn. Þeir talsmenn sem kærendur hafi óskað eftir að fá skipaða hafi trúnaðarsamband við fölskylduna í heild sinni og innsýn inn í þeirra aðstæður sem hefði stuðlað að skilvirkni laganna. Kærendur vísa til þess að um sé að ræða matskennda stjórnvaldsákvörðun. Brot gegn stjórnsýslureglunni um skyldubundið mat teljist vera verulegur efnisannmarki sem leiði til ógildingar. Kærendur vísa til þess að ákvörðun Útlendingastofnunar, rökstuðningur hennar og mótmæli feli í sér óskýrar leiðbeiningar hvað varði skipun talsmanna samkvæmt hinni nýju túlkun stofnunarinnar. Þá vísa kærendur til þess að Umboðsmaður Alþingis hafi fjallað um þær sérstöku reglur sem gildi þegar stjórnsýsluframkvæmd er breytt og áþekka áherslu sé að finna í dómi Hæstaréttar nr. 151/2010 frá 11. nóvember 2010. Að minnsta kosti 20 aðrir umsækjendur hafi fengið talsmann skipaðan að eigin ósk við nýja málsmeðferð hjá Útlendingastofnun eftir að umræddur tölvupóstur hafi verið sendur talsmönnum 10. febrúar 2023. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að hljóta sambærilega málsmeðferð og fá talsmann sinn skipaðan.
Kærendur vísa til þess sem fram komi í rökstuðningi Útlendingastofnunar um að stofnunin túlki framangreind ákvæði með þeim hætti að stofnunin sjái alfarið um skipan talsmanna í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Kærendur vísa til þess að sú staðreynd sé óumdeild en í rökstuðningi stofnunarinnar sé hvergi minnst á hvers vegna Útlendingastofnun geti ekki veitt skipun talsmanns í málum þegar þau koma fyrst til kasta stjórnvalda og áður en annar talsmaður sé skipaður. Túlkun stofnunarinnar sé síður en svo skýr hvað þetta varðar. Ekki hafi verið gerð tilraun til þess að rökstyðja eða útskýra með hvaða hætti framangreind afstaða teljist málefnaleg eða stuðli að yfirlýstum markmiðum stofnunarinnar. Afstaða stofnunarinnar feli í sér óhagræði og skerðingu á réttaröryggi sem gangi í berhögg við yfirlýst markmið stofnunarinnar um vandaða þjónustu og að stofnunin sé að standa vörð um trúnaðarsambönd milli umsækjenda og talsmanna þeirra. Þá vísa kærendur til þess að sjónarmið stofnunarinnar um jafna úthlutun mála milli talsmanna sé ómálefnalegt. Stofnunin hafi ekki birt neinar reglur um úthlutun mála og framkvæmdin sé ógagnsæ. Talsmannaþjónusta sé ekki útboðsskyld en hafi í för með sér auknar kröfur um gegnsæi og endurskoðun. Kærendur byggja jafnframt á því að Útlendingastofnun hafi ekki hagað skýringum á ákvæði laga um útlendinga og tilheyrandi reglugerð í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar heldur þvert á móti og án rökstuðnings kosið skýringarkost sem ekki verði skýrlega ráðinn af ákvæðunum og er íþyngjandi fyrir kærendur sem ákvörðunin beinist að.
Kærendur árétta að ákvörðun Útlendingastofnunar feli í sér grundvallarbreytingu á stjórnsýsluframkvæmd og einungis sé heimilt að breyta stjórnsýsluframkvæmd með lögum eða eftir ströngum skilyrðum stjórnsýsluréttarins. Stjórnsýsluframkvæmd sem lengi hafi tíðkast verði ekki breytt svo að íþyngjandi sé á þeim grunni einum að málefnalegar aðstæður búi að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að allir þeir sem breytingin varði geti gætt hagsmuna sinna, m.a. til að tryggja jafnræði þeirra sem hin breytta stjórnsýsluframkvæmd taki til. Kærendur vísa til þess að í fyrsta lagi hafi engin lagagrundvöllur verið fyrir því að breyta umræddri stjórnsýsluframkvæmd. Í öðru lagi sé ljóst að stefnubreyting Útlendingastofnunar, sem byggist á því markmiði að gæta jafnræðis á milli talsmanna í tengslum við úthlutun mála, sé ekki málefnalegt sjónarmið. Í þriðja lagi hafi umrædd breyting ekki verið kynnt með almennum hætti.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kæruheimild samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga
Mál þetta á sér uppruna í ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2023, þess efnis að beiðni kærenda um skipun tiltekins talsmanns væri hafnað með vísan til 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Hinn 12. apríl 2023 óskuðu kærendur eftir rökstuðningi Útlendingastofnunar á ákvörðun sinni og 25. apríl 2023 barst kærendum rökstuðningur stofnunarinnar. Í rökstuðningi kemur m.a. fram að ákvörðun Útlendingastofnunar sé kæranleg til dómsmálaráðuneytisins samkvæmt almennri kæruheimild stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 26. gr. laganna. Kærendur kærðu ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála 28. apríl 2023.
Mál þetta er kært til kærunefndar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögunum er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi hafi verið tilkynnt um ákvörðunina.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um að synja kærendum um skipun talsmanns lýtur að mati kærunefndar að réttindum þeirra og skyldum og telst því stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd bendir á að allar takmarkanir á kæruheimildum, sem meðal annars er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, verður að skýra þröngt, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 577/1992. Ákvörðun stofnunarinnar lýtur að rétti kærenda til fá skipaðan talsmann skv. 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Verður því að mati kærunefndar litið svo á að um sé að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun í skilningi 7. gr. laga um útlendinga. Verður hinni kærðu ákvörðun því ekki vísað frá.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á skipun tiltekins talsmanns
Hinn 11. apríl 2023 fór löglærður fulltrúi hjá nafngreindri lögmannstofu fram á það í tölvubréfi til Útlendingastofnunar að fulltrúi frá stofunni yrði skipaður talsmaður kærenda við efnismeðferð mála þeirra hjá Útlendingastofnun. Með tölvubréfi Útlendingastofnunar til lögmanns starfandi hjá lögmannstofnunni, dags. 11. apríl 2023, var beiðninni synjað og vísaði stofnunin til þess að eingöngu talsmenn sem Útlendingastofnun hafi skipað til starfsins fái greitt úr ríkissjóði. Þá var athygli kærenda vakin á rétti þeirra til að fá annan talsmann en þeim hafi verið skipaður á eigin kostnað samkvæmt 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Telja kærendur að með þessari ákvörðun hafi Útlendingastofnun brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar, einkum jafnræðis-, réttmætis og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá sé túlkun Útlendingastofnunar á ákvæði 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga jafnframt verulega ábótavant og varði ógildingu á ákvörðun stofnunarinnar.
Fram kemur í ákvæði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð máls hans hjá stjórnvöldum. Sá réttur haldist við mögulega kærumeðferð. Talsmaðurinn skuli vera lögfræðingur með þekkingu á málum er lúta að alþjóðlegri vernd og flóttafólki. Þá er að finna almenna reglugerðarheimild í 6. mgr. 30. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga kemur fram að kostnaður vegna réttaraðstoðar við útlendinga skv. 1. og 2. mgr. greiðist úr ríkissjóði og aðeins sé greitt úr ríkissjóði fyrir þjónustu talsmanns þegar hann hafi verið skipaður. Kjósi útlendingur að velja sér annan talsmann en honum er skipaður skuli hann sjálfur greiða kostnað vegna starfa hans.
Í samræmi við 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga heldur Útlendingastofnun utan um skráningu lögfræðinga sem óska eftir því við stofnunina að vera skráðir á lista stofnunarinnar yfir talsmenn. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu Útlendingastofnunar skal í umsókn sýna fram á að viðkomandi uppfylli framangreind hæfisskilyrði 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga til að sinna hlutverki talsmanns. Uppfylli lögfræðingur hæfisskilyrði fari nafn hans á lista með skráðum talsmönnum. Ferlið sé svo með þeim hætti að stofnunin hafi samband við lögfræðing af listanum og boði hann til þess að vera viðstaddur viðtal stofnunarinnar við tiltekinn umsækjanda um alþjóðlega vernd. Þegar mætt sé til viðtals skuli undirrita skipunarbréf og þar með hefjist skipunartími talsmanns. Skipun talsmanns ljúki svo við endanlega niðurstöðu stjórnvalds, með ákvörðun Útlendingastofnunar eða eftir atvikum úrskurði kærunefndar útlendingamála. Kveði úrskurður á um að mál skuli sent til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun fari fram ný skipun talsmanns í samræmi við 30. gr. laga um útlendinga. Á vef íslenskra stjórnvalda kemur þá jafnframt fram að þegar kærunefnd útlendingamála fallist á beiðni um endurupptöku og sendi mál umsækjanda til nýrrar málsmeðferðar hjá Útlendingastofnun leitist stofnunin við að skipa sama talsmann og skipaður hafi verið við fyrri málsmeðferð. Það sé gert til að tryggja það trúnaðarsamband sem skapast hafi milli umsækjanda og talsmanns á fyrri stigum. Þá sé einnig horft til þess að sá talsmaður sem skipaður hafi verið upphaflega þekki mál umsækjanda vel og geti þannig tryggt umsækjanda vandaða og góða þjónustu.
Lög um útlendinga og reglugerð um útlendinga kveða ekki skýrt á um hvernig haga skuli skipun talsmanna í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd. Í athugasemdum með 30. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga kemur fram að tilgangur ákvæðisins sé að tryggja rétt umsækjanda og að sjónarmið hans komist á framfæri á öllum stigum málsins en jafnframt að málsmeðferð sé skilvirk. Talsmaður er sá sem talar máli umsækjanda um alþjóðlega vernd hér á landi og annast hagsmunagæslu fyrir hann við meðferð máls gagnvart íslenskum stjórnvöldum meðan mál hans er til meðferðar hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála. Draga má þá ályktun að markmið löggjafarinnar sé að talsmaður sé fulltrúi umsækjanda um alþjóðlega vernd og eigi að veita honum liðsinni, sbr. jafnframt 2. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Kærunefnd telur það í samræmi við markmið og tilgang laga um útlendinga að umsækjanda sé gefinn kostur á að óska eftir tilteknum talsmanni við upphaf málsmeðferðar áður en honum er skipaður talsmaður og að við skipun skuli að jafnaði virða ósk umsækjanda, sé það mögulegt og í samræmi við hagsmuni hans, svo fremi sem talsmaður uppfyllir skilyrði 30. gr. laga um útlendinga.
Þegar málsmeðferð umsækjanda er hafin og umsækjanda hefur verið skipaður talsmaður í samræmi við 30. gr. laga um útlendinga, telur kærunefnd hins vegar, m.t.t. sjónarmiða um skilvirkni málsmeðferðar umsækjenda um alþjóðlega vernd, að umsækjandi kunni aðeins að eiga þess kost að velja sér annan talsmann samkvæmt 4. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga, og þá á eigin kostnað.
Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga hefst réttur umsækjanda um alþjóðlega vernd til að fá skipaðan talsmann við umsókn hans um alþjóðlega vernd og helst hann við mögulega kærumeðferð. Kærendur óskuðu eftir því við Útlendingastofnun að tiltekinn lögmaður yrði skipaður talsmaður vegna málsmeðferðar þeirra hjá íslenskum stjórnvöldum fljótlega eftir komu þeirra hingað til lands og framlagningu umsóknar þeirra um alþjóðlega vernd. Samkvæmt skipunarbréfum í málum kærenda og barnanna var ekki búið að skipa þeim talsmann á þeim tímapunkti. Að teknu tilliti til framangreinds, einkum markmiðs laga um útlendinga og þess að ekki er kveðið skýrt á um skipan talsmanna í lögunum eða reglugerð um útlendinga, telur kærunefnd að það hefði verið í samræmi við ákvæði 30. gr. laga um útlendinga og sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu að skipun talsmanns kærenda tæki mið af óskum þeirra.
Í framkvæmd virðist Útlendingastofnun hafa á stundum skipað umsækjanda þann talsmann sem umsækjandinn óskaði eftir. Í samræmi við framangreint ber að gæta þessa við meðferð allra mála á lægra stjórnsýslustigi en ef ekki kemur fram sérstök beiðni skal fylgt almennu verklagi við val á talsmönnum. Kærunefnd ítrekar að gætt sé að framangreindu við upphaf málsmeðferðar enda leiða skilvirknissjónarmið til þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd getur ekki óskað eftir nýjum skipuðum talsmanni í miðri málsmeðferð. Þetta á þó ekki við ef ljóst þykir að talsmaðurinn sinnir ekki störfum sínum í samræmi við skyldur sínar.
Að öllu framangreindu virtu er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar á ný.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Útlendingastofnun skal taka beiðni kærenda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall re-examine the applicant’s request.
f.h. kærunefndar Útlendingamála
Jóna Aðalheiður Pálmadóttir, settur varaformaður